Самостоятельность избирательного права в системе права Российской Федерации

К вопросу о степени самостоятельности избирательного права в системе права Российской Федерации

избирательный право выборы россия На сегодняшний день вопрос о составе и соотношении отраслей российского права по-прежнему продолжает оставаться одним из наиболее актуальных и обсуждаемых в юридической науке. Востребованность обозначенной проблематики связывают с тем, что «структурирование российского права по отраслям продолжает оставаться стихийно-хаотическим» [1]. Кроме того, теоретики отмечают, что в результате поиска оптимальных критериев в отношении отраслевого строения права в современной научной среде появились многочисленные предложения о необходимости выделения «новых» самостоятельных отраслей права [2].

Так, в последнее время обращает на себя внимание отсутствие стабильности в понимании конституционного права «как единой и внутренне непротиворечивой отрасли российского права» [3]. Анализ взглядов, отраженных в учебниках, учебных пособиях и научных публикациях, позволяет сформулировать целый комплекс правовых образований, которым предлагается придать статус самостоятельных отраслей: конституционно-процессуальное право [4], парламентское право [5], избирательное право [6]. С. А. Авакьян в учебнике «Конституционное право России» также обращает внимание на предпринимаемые учеными, но не в достаточной мере обоснованные попытки расслоения единой отрасли на несколько новых: «…в юридической науке название „конституционное право“ предлагается сохранить для отрасли, назначение которой суживается до установления основ всех общественных отношений. Нормы права, регулирующие решение других, более конкретных задач общественных отношений, могут быть поделены между рядом отраслей» [7]. В число последних предлагается включить государственное право, право общественных объединений и политических партий, личностное право и даже президентское право.

В настоящее время отдельные ученые акцентируют внимание на необходимости научного осмысления избирательного права как самостоятельной отрасли российского права, обслуживающей сферу электоральной демократии.

Несомненно, выборы — это важнейшее средство осуществления непосредственного народовластия в государстве. Политико-правовая ценность института выборов получила закрепление на конституционном уровне.

Согласно ст. 3 Конституции РФ 1993 г. свободные выборы наряду с референдумом были провозглашены одной из форм высшего непосредственного выражения власти народа.

Часть 2 ст. 32 Конституции РФ признает выборы в качестве способа реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ выборы — одна из важнейших и доступных форм реализации местного самоуправления.

Целесообразным представляется отметить значительную эволюцию понятия «выборы» на законодательном уровне. ФЗ от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а также ФЗ от 19 сентября 1997 г. № 124-Фз «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» раскрывали понятие «выборы» через перечисление уровней выборов (федеральные, региональные, муниципальные), а также через перечисление их разновидностей в зависимости от того, какой орган власти формируется (президентские, парламентские выборы и т. п.).

Лишь в 2002 г. в связи с принятием нового ФЗ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формулировка выборов как формы прямого волеизъявления граждан наконец-то получила свое закрепление.

Вопрос о природе и сущности выборов становился предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. В своем Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П Конституционный Суд определяет «выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть» [8].

Значимость исследуемого института выборов подчеркивается многими учеными. А. А. Макарцев справедливо отмечает, что «в настоящее время выборы стали неотъемлемым элементом современного демократического государства, позволяющим народу осуществлять власть, принимать участие в формировании органов публичной власти. Избирательное право… охватывает своим влиянием практически всех российских граждан» [9].

По мнению В. В. Комаровой, в ходе трансформации России в правовое государство «институт выборов превращается в реальный механизм осуществления непосредственного народовластия, форму реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов. власти» [10].

Е. П. Дубровина придерживается аналогичной позиции и полагает, что за годы своего формирования и развития избирательное право не потеряло свою актуальность, а, наоборот, приобрело большую значимость. От точности механизмов его реализации зависят точность волеизъявления и свобода выбора электората, способность всех участников избирательного процесса полностью реализовать принцип открытости выборов, а также установление результатов голосования [11].

Действительно, выборы органов публичной власти превратились в регулярный, обязательный элемент общественной и государственной жизни. В связи с этим Р. Т. Биктагиров полагает, что в настоящее время об избирательном праве можно все более уверенно говорить как о самостоятельной отрасли права, имеющей комплексный характер, либо, по крайней мере, находящемся в процессе «отпочковывания» из конституционного права.

В обоснование своей позиции теоретик приводит обстоятельный ряд факторов:

• 1) наличие большого количества законодательных и подзаконных правовых актов, регулирующих выборный процесс в России;наличие собственного предмета правового регулирования, включающего общественные отношения, которые складываются между субъектами избирательного права в процессе выборов органов публичной власти, а также иные отношения, находящиеся на «периферии» избирательного процесса (освещение избирательной кампании, юридическая ответственность участников выборов, восстановление избирательных прав граждан);
• 2) ориентированность на наиболее широкий круг граждан, юридических лиц, иных социальных образований;
• 3) наличие образовательных программ, учебников и иных трудов научного и прикладного характера по избирательному праву и процессу [12].

На перегруженность отрасли конституционного права электоральными правовыми нормами обращает внимание и А. А. Вешняков. Автор отмечает, что массив общественных отношений, связанных с проведением выборов, включает в себя не только властеотношения, но и отношения организационного, информационного, финансового, технико-юридического характера. Безусловно, регламентация всего комплекса указанных отношений выходит за рамки конституционного права и представляет собой предмет отдельной отрасли — избирательного права [13].

Вопрос о самостоятельной отрасли права ставят и такие исследователи, как В. И. Лысенко, Н. В. Хатченкова, В. П. Горбунов. Однако Г. В. Атаманчук, С. Д. Князев полагают, что избирательное право как отрасль находится еще только в процессе становления [14].

Тем не менее большинство исследователей придерживаются точки зрения, что избирательное право является частью отрасли конституционного права, и весьма критично относятся к представленным выше научным позициям, признающим отраслевую самостоятельность избирательного права.

Наличие значительного количества правовых актов, регулирующих избирательные отношения, вряд ли можно признать достаточным критерием для выделения избирательного права в самостоятельную отрасль. Е. И. Козлова высказывает предположение, что, возможно, именно объем нормативного правового регулирования тех или иных сфер общественных отношений, для изучения которых в общем курсе конституционного права не хватает времени, порождает концепции о необходимости выделения новых отраслей. Однако, как верно отмечает Е. И. Козлова, «эта проблема „завязана“ не на учебный курс, а на науку конституционного права, рамки которой безбрежны, ничем не ограничены. Наука перерабатывает любой объем материала, составляющего ее предмет» [15].

По мнению А. А. Головиной, между структурным строением права и структурным строением законодательства нет прямой взаимосвязи, соответственно критерий источников права не является объективным фактором отраслеобразования [16].

Признание отношений по избранию органов государственной власти и органов местного самоуправления в ходе свободных выборов в качестве неотъемлемой части предмета конституционного права обусловлено и тем, что выборы составляют одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в рамках которых реализуются основные гарантированные Конституцией политические права граждан — право избирать и быть избранным [17].

В понимании А. А. Вешняковым и Р. Т. Биктагировым избирательного права как элемента системы права, имеющего комплексный характер и включающего в себя нормы конституционного, административного, гражданского, финансового, информационного права, определенная логика есть. Тем не менее стоит признать более корректной и обоснованной позицию, высказанную И. В. Захаровым и А. Н. Кокотовым. По мнению ученых, «в рамках избирательного права нормы иных… отраслей имеют, вспомогательное значение по отношению к закрепляющему выборный механизм в целом конституционному праву» [18].

Так, в соответствии с п. 7 ст. 37 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право сбора подписей избирателей принадлежит гражданину России, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет и не признанному судом недееспособным. Кандидат может заключать с лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей, договор о сборе подписей. Оплата этой работы осуществляется только из средств избирательного фонда кандидата.

Естественно, в случае готовности кандидата оплатить работу сборщиков подписей между ними возникают отношения, вытекающие из норм гражданского права (в частности, гл. 39 ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает правила возмездного оказания услуг).

Таким образом, нормы смежных отраслей права в рамках избирательного права играют роль лишь вспомогательных механизмов конституционно-правового регулирования избирательных отношений и не изменяют конституционно-правовую сущность рассматриваемого элемента права.

Кроме того, надлежащего исследования не получил вопрос о соотношении избирательного и конституционного права. В работах ученых, на наш взгляд, можно встретить лишь достаточно размытые формулировки: «.конституционное право устанавливает фундаментальные политико-правовые и институциональные основания организации и функционирования публичной власти, в том числе властеотношений, регулируемых избирательным правом» [19].

Представляется важным обратить внимание и еще на одно весьма интересное предположение, высказанное в науке. Не повлечет ли выделение избирательного права из конституционного права за собой вопрос о месте институтов референдума и отзыва?

Конечно, стоит признать, что в настоящее время институт референдума воспринимается многими гражданами как декоративный политический институт; нормы, регулирующие проведение референдума на общероссийском уровне, превратились в «мертвые» и не реализуются на практике. Не получила развития и практика отзыва выборных должностных лиц.

Тем не менее с учетом сходства процедуры организации и проведения выборов, референдума и отзыва, было бы очень странным, если бы нормы избирательного права были бы выделены из конституционного права, а референдумного и отзывного — нет.

В то же время среди исследователей нет единства в понимании места норм избирательного права в рамках отрасли конституционного права. О. Е. Кутафин, М. В. Баглай, Е. И. Колюшин рассматривают избирательное право в качестве правового института, В. Н. Белоновский, И. В. Захаров, А. Н. Кокотов — в качестве подотрасли конституционного права.

Так, В. Н. Белоновский полагает, что более точно избирательное право рассматривать как подотрасль, «поскольку совокупность институтов электорального права составляет часть однородной, конституционно-правовой сферы отношений, связана с непосредственным волеизъявлением граждан и народным представительством и реализуется в рамках предмета конституционного права» [20].

В то же время О. Е. Кутафин к числу институтов конституционного права относит основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления. При этом «…институт избирательного права… регулирует общественные отношения, складывающиеся при выборах… а также при реализации принципов проведения выборов…» [21] и стадий избирательного процесса.

Стоит предположить, что такие разночтения связаны с тем, что границы таких категорий, как правовой институт и подотрасль, весьма неустойчивы и подвижны.

Таким образом, анализ современных взглядов государствоведов свидетельствует о том, что вопрос о степени самостоятельности избирательного права и его соотношении с конституционным правом остается спорным, требует взвешенного подхода и дальнейшего обмена мнениями с привлечением специалистов в области общей теории права.

В настоящее время все возрастающее, но в недостаточной степени обоснованное «дробление отраслевых правообразований… вызывает неприятие» [22]. В связи с указанной тенденцией Д. М. Азми уместно ссылается на высказывание Г. Л. Галесника о том, что, следуя такому пути, «можно дойти до трамвайно-троллейбусного, банно-прачечного, бакалейно-гастрономического права и т. д.», притом каждое из них также по-своему «комплексно» [23].

Примечания

• 1. Дёмин А. Соотношение конституционного и административного права в системе российского права//Административное право и процесс.2006.№ 1.С.5
• 2009. См.: Головина А. А. Проблема критериев отраслеобразования в системе современного российского права и некоторые пути решения // Право и государство: теория и практика. 2011. № 8. С. 29; Козлова Е. И. К вопросу о предмете конституционного права Российской Федерации: современный формат дискуссии // Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения): материалы междунар. науч.-практ. конф. М.: ООО «Изд-во «Элит», 2009. С. 6−7; Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Эксмо, С. 279.
• 2. Дёмин А. А. Указ.соч. С. 5.
• 3. См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М.: Закон и право: ЮНИТИ, 1998. С. 38−39; Лукьянова Е. Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // Государство и право. 2003. № 2. С. 104; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196; Петрюк М. Ю. Понятие конституционного процесса // Вестник Московского универсистета МВД России. 2006. № 1. С. 43; Саликов М. С. Конституционно-процессуальное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2004. № 4. С. 65.
• 4. См.: Выстропова А. В. Парламентское право России. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2001. С. 7; Конституционный строй России. Вып. 2. Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 5.
• 5. См.: Биктагиров Р. Т. Становление избирательного права России как научная и практическая проблема. URL: http://www.ni-journal.ru/archive/14 928 136/ n₂_2009/18a524dc/95acb3df (дата обращения 01.06.12)
• 6. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 52.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 ста-тьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

• 7. Макарцев А. А. Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2011. С. 5.
• 8. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 48.
• 9. Дубровина Е. П. Особенности развития законодательства о выборах в субъектах РФ. URL: http:// www.juristlib.ru/book_2333.html (дата обращения: 01.06.12)
• 10. Биктагиров Р. Т. Указ. соч.
• 11. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А. А. Вешняков. М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 11−12.
• 12. См: Белоновский В. Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ, 2010. С. 76.
• 13. Козлова Е. И. От Советов к парламенту: задачи науки и суть перемен // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики / отв. ред. С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина. М., 2008. С. 42.
• 14. См.: Головина А. А. Указ. соч. С. 30−31.
• 15. См.: Головин А. Г., Хорошева А. А. К вопросу о статусе избирательного права в системе российского права // Российское право в Интернете. 2009. № 5. URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/200 905₁₁ golovin. html (дата обращения: 01.06.12).
• 16. Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И. В. Захарова, А. Н. Кокотова. М.: Изд-во Юрайт, 2011. С. 17.
• 17. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 12.
• 18. Белоновский В. Н. Указ. соч. С. 77.
• 19. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права.М.: Юристъ, 2001. С. 59.
• 20. Азми Д. М. О месте конституционного права в иерархическом соотношении отраслей права и законодательства // Законодательство и экономика. 2010. № 5. С. 21.
• 21. Галесник Л. С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. 1957. № 2. С. 112.