Референдум как форма непосредственной демократии

РЕФЕРЕНДУМ КАК ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

П.Г. Краснящих, В. П. Валентиенко Закон реализует право человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено в Конституции Украины. Данные положения непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а также из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предписывают, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;

голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего, представительные учреждения и другие выборные органы. референдум демократия государство право Референдум как форма непосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутренних и межгосударственных проблем. В ряде стран у референдумов богатая история. Принято считать, что первый достоверно известный референдум был проведен в 1449 году в швейцарском кантоне Берн по финансовому положению этой средневековой республики. После первой мировой войны референдумы закреплялись в конституциях многих европейских государств Веймарской республики (1919 год), Австрии, Чехословакии и Эстонии (1920 год) и т. д. Но случаи проведения референдумов были единичными.

Всемирное признание институт референдума получил после второй мировой войны. Они стали проводиться по вопросам государственного строя и по другим важным проблемам. В период с 1991 до 1999 года референдумы были проведены в Албании, Белоруссии, Боснии и Герцеговине, Эстонии, Латвии, Литве, Македонии, Молдове, Польше, Российской Федерации, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Венгрии, Украине, Хорватии и Черногории.

В настоящее время референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств. Еще в тринадцати он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран. Не следует идеализировать референдум как инструмент осуществления власти. В разные времена они использовались не только как непосредственная форма реализации народного суверенитета, но и как средство легитимизации антинародных либо неоднозначных для демократии решений. Например, референдумы 1933;го, 1934;го и 1939 годов в Германии, референдум 1947 года в Испании, референдумы 1978;го, 1980;го и 1998 годов в Чили и т. п. Не всегда референдумы приводили к ожидаемому решению сложных проблем общественной и государственной жизни. Порой их результаты приводили к социальным волнениям либо признавались недействительными, как это было в 1994 году в Албании, а в 1999 году в Молдове. Конституция Украины закрепила право украинского народа на непосредственное осуществление власти (статья 5), в том числе на проведение всеукраинского референдума, право на участие во всеукраинском референдуме (статья 38), а также определила предметы обязательных всеукраинских референдумов и круг их субъектов (статьи 73, 156), процедуру инициирования всеукраинского референдума по требованию граждан Украины (статья 72) и референдный порядок внесения изменений в отдельные разделы Конституции (статья 156). Несмотря на комплексный характер конституционного регулирования, существует ряд проблемных вопросов, которые нуждаются в законодательном решении.

Целью данной работы является раскрытие понятия всеукраинского референдума, его особенностей и социальных функций.

В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Он нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер. Понятие референдум происходит от латинского «referendum», что означает «то, что должно быть изложено».

Различия между референдумом и плебисцитом: в ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводу какого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутренней и внешней политике. В ходе плебисцита (от лат. «plebs» простой народ, «scitum» решение, постановление) избирательный корпус голосует за доверие личности.

Различия между референдумом и «всеобщими выборами»: если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос.

«Референдум это способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, других решений по важным вопросам общегосударственного и местного значения» [1]. В соответствии с Конституцией Украины проводятся всеукраинские референдумы, Республики Крым и местные (в границах административно-территориальных единиц) референдумы.

По своей сути референдум, как и другие формы народовластиявыборы, народный опрос и обсуждение, является правом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и форме осуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдум существенно отличается от других форм народовластия. Волеизъявлением народа утверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение. Это дает основание считать референдум нормотворческой формой народовластия.

Роль референдума в регулировании общественных отношений определяется при рассмотрении их основных социальных функций. В первую очередь, стоит отметить, что референдум является одним из инструментов реализации права народного суверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решений осуществляется как путем принятия решений органов государственной власти по вопросам, относящимся к исключительной компетенции референдума, посредством придания высшей юридической силы в обоих случаях законам и решениям. Определенный уровень легитимизации выдерживается при проведении консультативных референдумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываются государственными органами при принятии решений. Следует отметить, что «референдум является одной из форм реализации права национального суверенитета, поскольку при условии выполнения определенной процедуры, касающейся всеукраинского референдума и исполнения требований закона о местных референдумах, граждане Украины, представители определенной нации и народности нашей страны могут инициировать проведение референдума по вопросам, связанным с конституционным или законодательным регулированием их национальных прав и свобод». [2].

Референдум также является способом формирования общественного мнения. Еще одна социальная функция референдума заключается в том, что в демократическом обществе референдум может быть использован народом как противовес решениям государственных органов и органов местного самоуправления, которые не удовлетворяют интересы граждан.

Введение

в Украине порядка проведения референдума по народной инициативе создает правовые гарантии осуществления прямого народовластия. Проведение всеукраинских и местных референдумов регулируется Конституцией Украины и законом про всеукраинский и местный референдум. С точки зрения порядка, проведения референдум можно рассматривать как референдный процесс (иногда его называют референдарным процессом), который состоит из относительно самостоятельных процедур, осуществляющихся в определенной последовательности:

назначение референдума;

подготовка и проведение референдума;

голосование и проведение итогов референдума;

опубликование и введение в действие законов и иных решений, принятых референдумом.

«Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными этой Конституцией. Всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее чем трех миллионов граждан Украины, имеющих право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области». [3].

Подготовка и проведение референдума осуществляется на демократических основах, открыто и гласно. Законом предусмотрены гарантии реализации указанных демократических оснований. Подготовка и проведение всеукраинских референдумов осуществляется за счет Государственного бюджета, а местных референдумов за счет соответствующих местных бюджетов. Собирание подписей организовывают и осуществляют инициативные группы референдума, которые образуются и действуют в соответствии со статьями 16, 17, 18 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах. Итак, на стадии назначения референдума происходит образование инициативных групп референдумов, их регистрация, собирание ими подписей. Общее количество создаваемых инициативных групп не взимается.

Советы народных депутатов, другие государственные органы и учреждения Украины не несут затрат, связанных с организацией и деятельностью инициативных групп. Отказ в регистрации инициативной группы или отсутствие решения о регистрации могут быть обжалованы членами инициативной группы в районный (городской) народный суд по месту нахождения Центральной комиссии по всеукраинскому референдуму или соответствующего Совета народных депутатов. На стадии подготовки референдума происходит широкая кампания по разъяснению населению цели референдума, содержанию вопросов, которые выносятся на него, а также ознакомление с порядком голосования. В соответствии со статьей 8 Закона о референдуме, гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, трудовым коллективам предоставляется право свободной агитации за принятие закона или другого решения, которое выносится на референдум, а также против закона или решения.

По своей сути референдум, как и другие формы народовластиявыборы, народный опрос и обсуждение, является правом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и форме осуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдум существенно отличается от других форм народовластия. Волеизъявлением народа утверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение. Это дает основание считать референдум нормотворческой формой народовластия.

Предметом всеукраинского референдума может быть: утверждение Конституции Украины, ее отдельных положений и внесение в Конституцию Украины изменений и дополнений; принятие, изменение или отмена законов Украины или их отдельных положений; принятие решений, которые определяют основное содержание Конституции Украины, законов Украины и других правовых актов (статья 2 закона Украины о всеукраинском и местном референдумах). Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопрос об изменении территории Украины. На всеукраинский референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Украины к ведению Украины. Исключительно всеукраинским референдумом решается вопрос о реализации права народа Украины на самоопределение и вхождение Украины к государственным федеративным и конфедеративным образованиям или выход из них. На всеукраинский референдум не выносятся вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению органов суда и прокуратуры; вопрос амнистии и помилования; вопрос о введении государственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мероприятий по охране общественного порядка, защиты здоровья и безопасности граждан; вопросы, связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, которые относятся к компетенции Верховной Рады Украины, Президента Украины и Кабинета Министров Украины (статья 5 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).

Законодательство Украины накладывает определенные ограничения на проведение референдумов. В статье 74 Конституции Украины говорится о недопущении референдума относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии. Закон Украины о всеукраинском и местных референдумах дополнен статьей 6−1, которая гласит: Проведение референдумов по вопросам, которые не относятся к ведению Республики Крым и органов местного и регионального самоуправления административно-территориальных единиц в Украине, не допускается, а результаты таких референдумов признаются такими, что не имеют юридической силы.

Введение

в Украине порядка проведения референдума по народной инициативе создает правовые гарантии осуществления прямого народовластия. «Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами. Принятое на референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию)». [4].

В первую очередь, стоит отметить, что референдум является одним из инструментов реализации права народного суверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решений осуществляется как путем принятия решений органов государственной власти по вопросам, относящимся к исключительной компетенции референдума, посредством придания высшей юридической силы в обоих случаях законам и решениям. Определенный уровень легитимизации выдерживается при проведении консультативных референдумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываются государственными органами при принятии решений. Референдум также является одной из форм реализации права национального суверенитета, поскольку при условии выполнения определенной процедуры, касающейся всеукраинского референдума и исполнения требований закона о местных референдумах, граждане Украины, представители определенной нации и народности нашей страны могут инициировать проведение референдума по вопросам, связанным с конституционным или законодательным регулированием их национальных прав и свобод.

В-третьих, референдум является способом формирования общественного мнения.

В-четвертых, в демократическом обществе референдум может быть использован народом как противовес решениям государственных органов и органов местного самоуправления, которые не удовлетворяют интересы граждан.

Законы, другие решения, принятые референдумом, обнародуются в установленном законодательством Украины порядке опубликования правовых актов Верховной Рады Украины и местных Советов народных депутатов и вводятся в действие с момента их опубликования, если в самом законе, решении не определен другой срок.

Датой принятия закона, решения считается день проведения референдума (статья 44 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах). Изменение или отмена законов, других решений, принятых референдумом, проводится также референдумом.

«Изменение или отмену законов, других решений, принятых референдумом, может осуществить также соответственно Верховная Рада Украины, Верховная Рада Республики Крым, местный совет народных депутатов с обязательным утверждением на референдуме, который должен быть проведен на протяжении шести месяцев после внесения изменения или отмены (статья 45 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах)» [5].

С целью выявления воли граждан при решении важных вопросов общегосударственного и местного значения в предусмотренном этим Законом порядке могут проводиться всеукраинские и местные совещательные опрашивания граждан Украины (консультативные референдумы).

Результаты совещательного опрашивания рассматриваются и учитываются при принятии решений соответствующими государственными органами. Если проекты законов, других решений Верховной Рады Украины или решений местного Совета народных депутатов не отвечают результатам всеукраинского или соответствующего местного совещательного опрашивания, такие законы, решения могут быть приняты лишь большинством не менее, чем две трети от общего количества народных депутатов Украины или депутатов соответствующего местного Совета народных депутатов (статья 46 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах). Опрашивания общественной мысли, которые проводятся в ином порядке, чем предусмотрено этим Законом, или по вопросам, которые в соответствии с Законом не могут выноситься на всеукраинский и местный референдумы, не имеют статуса совещательного опрашивания граждан Украины (консультативного референдума) и правовых следствий, которые из этого вытекают (статья 47 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах). [6].

Сегодня нет оснований говорить о легитимной, законодательно обеспеченной возможности проведения всеукраинского референдума по любым вопросам. Практически, без принятия нового закона о всеукраинском референдуме невозможно провести референдум ни по инициативе Президента Украины, ни Верховной Рады, ни по народной инициативе. Не помогает тут и положение о том, что норма Конституции по вопросам референдума возможна только при наличии конкретного правового механизма. А он устарел настолько, что требует абсолютно новой редакции. В плане подготовки нового закона о всеукраинском и местных референдумах необходимо учесть то, что каждый референдум это очень дорогой способ выявления народного мнения: в прямом, материально-финансовом смысле. Надо обратить внимание и на то, что референдум может привести к глубокому социально-политическому расколу общества и вызвать непримиримое политическое противостояние. Понятно, что каждый референдум инициируется определенной частью общества, которая хочет получить подтверждение, одобрение своих намерений. А они, как правило, являются выражением определенных интересов часто узкого круга лиц (кланы, олигархи, правительственные чиновники, администрация Президента, политическая партия и др.).

Поэтому проведение референдума, весь его организационно-правовой механизм должны быть четко выписаны. И отвечать многим требованиям. В частности, на референдум, если он проводится с действительно честными намерениями, надо выносить по-настоящему принципиальный, «созревший» в общественных ожиданиях вопрос. То есть, необходимо исключить политический авантюризм в самой постановке вопроса, выносимого на референдум. Выносить на референдум желательно только один вопрос, чтобы людям было понятно его содержание. Не должно быть информационной путаницы. Инициаторы референдума и их оппоненты должны иметь полную информационную возможность разъяснить голосующим последствия референдума: правовые, экономические, политические и прочие.

Декларируя строительство правового государства, необходимо не только говорить об этом, но и следовать определенным принципам. Решения референдумов, как волю народа, следует уважать и выполнять. Это не просто право, а и обязанность всех граждан страны, аксиома функционирования любого демократического общества. Отвечая на вопрос: «Нужно ли выполнять решения проведенных референдумов?» Считаю, да, нужно. В противном случае, нет смысла их проводить вообще.

• 20 января 1991 года в Крыму, состоялся первый в истории СССР референдум. В нем принимали участие 81,3% избирателей. На вопрос: «Вы за создание Крымской Автономной Советской Социалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника союзного договора?» положительно ответили 1 343 855 чел. (93,26%). Историческая значимость данного референдума состоит в том, что это была первая попытка решить судьбу Крыма, основываясь не на позиции «верхов», а на волеизъявлении самих жителей. Референдум был признан правомочным. На основе его результатов Верховный Совет Украинской ССР принял решение о восстановлении Крымской АССР. Однако восстановление автономии было не единственным, о чем на референдуме заявило население полуострова.
• 17 марта 1991 года в соответствии с решением! V съезда народных депутатов в СССР вслед за крымским проводился уже Всесоюзный референдум. На всеобщее голосование вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в котором в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняли участие 80% избирателей страны. Из них «Да» ответили 76,4%. В том числе по Украине: приняли участие 83,5% за сохранение Союза проголосовали 70,2%. Таким образом, весь советский народ, население Украины в том числе высказались за сохранение страны, в которой они жили. Решение данного референдума никто не отменял, но почему-то оно не стало правовой нормой для властей. По крайней мере, воля народа СССР, ясно выраженная на референдуме 17 марта 1991, года, не была выполнена. 1 декабря 1991 года на Украине проводился еще один референдум с вопросом: «Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?». Жители Украины ответили: «Да» 90,32% из 84,18% принявших участие в голосовании. Особо примечателен тот факт, что решения именно этого референдума властями Украины были незамедлительно реализованы. Нечеткость вопроса референдума, монополия государства на средства массовой информации, невозможность для противников референдума разъяснения собственной позиции, распространение сторонниками референдума мнения о том, что независимость не означает выход из состава СССР, позволили организаторам опроса ввести значительную часть населения в заблуждение. Разработка же проекта и расчет последствий осуществлялись без малейшего народного участия.

Но вот в чем состоит главная проблема подобных референдумов: насколько «демократично» проводить общественное голосование по широкому кругу изменений, предложенных одной определенной группой политиков? Ожидалось, что общественность вынесет оценку относительно вопроса несмотря на его сложность и туманность. Несомненно, что на политические и правовые последствия данного референдума следует обратить особое внимание, поскольку он повлек за собой исторические решения, а его оценки в среде юристов и политологов зачастую диаметрально противоположны и вызывают острую дискуссию.

16 апреля 2000 года по «народной инициативе» на Украине проведен еще один референдум. Население традиционно активно приняло в нем участие. На суд народа были вынесены 4 вопроса. Почти 90% избирателей снова сказали «Да».

Выводы. Почему-то на Украине не были опубликованы заключения Венецианской комиссии Совета Европы в отношении референдума. Спорной является по сути характеристика опроса, который якобы проводился по народной инициативе. Небезынтересным является факт, что в последнее время высказываются мнения, что между государственными институтами нет единого видения того, каким образом должны воплощаться в жизнь результаты референдума и вноситься изменения в Конституцию и что выполнить решения референдума весьма затруднительно.

Надо помнить, что референдум только тогда дает положительные результаты инициаторам, когда за их инициативу проголосовало абсолютное большинство.

При инициировании референдума надо отдавать себе отчет и в том, что при его поддержке относительным меньшинством населения (по формальной победе) вся нация, весь народ, все население загоняются в тупик его последствий. Поэтому следует помнить, что референдум и другие формы опроса общественного мнения только тогда используются в политике, когда, опрашиваемые хотят, чтобы их опросили. Инициаторы референдумов, прежде чем браться за их организацию, должны стать выразителями интересов большинства населения. В противном случае их ждет жесткий, но справедливый суд истории.

Можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен с точки зрения интересов прогрессивных социальных сил и классов лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…» и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

• 1. Коментар до Конституції України. Інститут законодавства Верховной Ради України [Текст] / 2ге видання, випр. й доп. К., 1998.
• 2. Закон України про всеукраїнскький та місцевий референдум від 3 липня 1991 року [Текст] //Вісник Верховної Ради.-1991.-№ 33.1992.-№ 35.
• 3. Основи конституційного права України [Текст] / за ред. В.В. Копєйчикова К.: Юрінком Інтер, 1998.
• 4. Конституційне право України [Текст] / за ред. В.Ф. Погорілка. К.: Наукова Думка, 1999.
• 5. Реферативний огляд чинного законодавства України. Законодавство про вибори [Текст] // Бюлетень законодавства i юридичної практики.-1998.
• 6. Демський, С.Е. Правознавство [ Текст]: підручник/ С. Е. Демський, B.C. Ковальський,

M. Колодій, за ред. В.В. Копєйчикова. К.: Юрінком Інтер, 2002.