Виды и формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации

Виды и формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации

А.А. Петроградская Наиболее очевидным и непосредственно вытекающим из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является разделение муниципального сотрудничества на обязательное и добровольное. В соответствии с ч. 1 ст. 66 указанного закона в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Данная норма, очевидно, носит императивный характер. Как отмечают в связи с этим А. В. Кирилин и О. А. Борзунова, формулировка данной нормы «предполагает обязательность учреждения совета муниципальных образований во всех субъектах РФ. Из этой обязательности в свою очередь следует обязательность вхождения в совет муниципальных образований субъекта РФ всех муниципальных образований, действующих в нем. Предположение о допустимости отказа отдельных муниципальных образований от вхождения в указанный совет влечет в качестве возможных вариантов развития событий допустимость такого отказа со стороны всех муниципальных образований либо всех, кроме одного. Оба этих варианта противоречат обязательности существования советов муниципальных образований во всех субъектах РФ. В соответствии с нормами логики исходное предположение в этом случае следует признать неверным» [1].

Таким образом, создание советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации является обязательным.

В отличие от этого, ч. 1 ст. 67 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В соответствии с ч. 1 ст. 68 представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а в соответствии с ч. 1 ст. 69 — о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. В указанных случаях межмуниципальное сотрудничество, совершенно очевидно, носит добровольный характер.

В связи с этим нельзя не отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, в отличие от ныне действующего, закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава какой-либо ассоциации. Ассоциация или союз на общем собрании членов самостоятельно принимали решение о собственном наименовании.

В связи с этим после принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ряд его комментаторов высказывал мысль о некотором противоречии рассматриваемых его положений принципу самостоятельности местного самоуправления. Так, А. А. Подсумкова писала, что «в отличие от предшествующего закона Закон о местном самоуправлении 2003 года содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте Российской Федерации в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований» [2].

Здесь надо отметить, что обязательные виды межмуниципального сотрудничества — это не какое-то «ноу-хау» России, а практика, встречающаяся и за рубежом. Так, например, законодательство Федеративной Республики Германия предусматривает как добровольные, так и обязательные формы межмуниципальной кооперации. Допустимость принуждения к кооперации вытекает из положений абз. 2 ст. 28 Основного закона Германии и сочетании с нормами земельных конституций, предписывающими законодательную передачу отдельных задач общин более высоким уровням управления либо совместное решение их несколькими общинами, если этого требуют общественные интересы.

В то же время указанные виды межмуниципального сотрудничества затрагивают исключительно экономическую сферу и предопределяются наличием общественного интереса в их существовании. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, обязательность создания которых предусматривает ч. 1 ст. 67 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеют больше политическое и информационно-консультативное значение для входящих в них муниципальных образований. Вряд ли принуждение к их созданию может быть оправдано достижением каких-либо общеполезных целей. Помимо этого, создание обязательных советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и наделение их исключительно правом образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований поставили их в неравное положение с уже ранее существовавшими добровольными объединениями муниципальных образований, которые в соответствии с действующим законодательством могут в это единое общероссийское объединение муниципальных образований входить, но не могут его сформировывать, в результате чего их роль оказалась принижена.

Наконец, в данном контексте нельзя не отметить существующую правовую коллизию между нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О некоммерческих организациях» [3]. Дело в том, что согласно той же ч. 1 ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Последний же закон применительно к ассоциациям устанавливает исключительно добровольное членство в них. В результате теоретически в субъекте Российской Федерации может сложиться ситуация, когда все муниципальные образования не захотят вступать в совет муниципальных образований (и принудить их к этому будет нельзя), в результате чего указанный совет в нарушение ч. 1 ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создать будет невозможно.

С нашей точки зрения, закрепление принудительного механизма создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации не обосновано какими-либо вескими причинами и должно рассматриваться как временная мера, которая в перспективе должна быть отменена.

Еще одной важной классификацией межмуниципального сотрудничества является его разделение по территориальным масштабам. В межмуниципальных связях могут быть задействованы как два соседних муниципальных образования, так и все без исключения муниципальные образования Российской Федерации. Кроме того, некоторые формы межмуниципального сотрудничества на определенных уровнях, как уже отмечалось выше, прямо закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из этого, нам представляется возможным выделить следующие виды межмуниципального сотрудничества по территориальным масштабам:

• — внутрирегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие два или более муниципальных образования либо органа местного самоуправления, но не более половины муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации и не принимают участия муниципальные образования разных субъектов);
• — региональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие большинство муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации. Наиболее очевидным примером такого сотрудничества является создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации);
• — межрегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования нескольких субъектов Российской Федерации. Примером такого сотрудничества может выступать деятельность региональных ассоциаций и союзов муниципальных образований: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера);
• — общероссийское межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования всех или большинства субъектов Российской Федерации. Такое сотрудничество находит свое выражение в деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также таких некоммерческих организаций, как Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России);
• — международное межмуниципальное сотрудничество (связано с сотрудничеством российских муниципальных образований или их представителей с муниципальными образованиями других стран. Данный вид межмуниципального сотрудничества в первую очередь осуществляется в работе Конгресса местных и региональных властей Европы. В то же время российские муниципальные образования могут и напрямую взаимодействовать с муниципальными образованиями других государств. В настоящее время многие российские муниципалитеты на самостоятельных началах являются активными членами еврорегионов, сети местных администраций Центральной и Восточной Европы, отдельных региональных союзов и т. п. [4]. Кроме того, некоторые российские муниципальные образования, как правило, приграничные, заключают различные соглашения о сотрудничестве с муниципальными образованиями сопредельных государств) [5].

Помимо классификации межмуниципального сотрудничества, то есть разделения его на виды, возможно также выделение форм межмуниципального сотрудничества, речь идет о внешних, зримых способах его выражения. «Под формой межмуниципального сотрудничества понимается организационное и правовое выражение кооперационных и интеграционных связей, складывающихся между муниципальными образованиями» [6].

Исследованию форм местного самоуправления уделялось определенное внимание в научной литературе. Так, Н. Ю. Власова и Л. Н. Джек указывают, что «формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, от выбранных приоритетов взаимодействия. Для решения определенных хозяйственных вопросов муниципальные органы власти могут создавать межмуниципальные хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц (например, обществ с ограниченной ответственностью) или некоммерческих юридических лиц (фонды, автономные некоммерческие организации, союзы, ассоциации). Кроме того, сотрудничество может быть основано на договорах и соглашениях — краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества» [7].

Е.В. Гриценко также разграничивает формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от организационно-правового содержания на договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности) и ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений). Наиболее формализованным и сложным по своей организационной структуре указанный автор выделяет создание объединений муниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих организационной самостоятельностью и гражданской правосубъектностью. В зависимости от цели ученый также различает гражданско-правовую форму в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления и создание советов муниципальных образований, общероссийских объединений муниципальных образований [8].

В принципе соглашаясь с тем, что формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания разграничиваются в первую очередь на договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности) и ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений), А. В. Негодуйко одновременно подчеркивает, что «этим многообразие форм межмуниципального сотрудничества не исчерпывается. Существенное значение имеют такие организационные формы взаимодействия муниципальных образований и их органов, как проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица» [9].

На основании этого Л. Рагозина считает, что сегодня можно говорить о трех сложившихся типах форм межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:

• — ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы);
• — договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.);
• — организационно-хозяйственные формы (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)) [10].

Признавая правильность выделения всех вышеприведенных форм межмуниципального сотрудничества, вместе с тем отметим, что исчерпывающими их считать нельзя. Действительно, в России межмуниципальное сотрудничество в настоящее время развивается в преимущественно в форме союзов и ассоциаций муниципальных образований, построенных как на территориальной (существуют ассоциации, объединяющие города крупных регионов: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и др.; кроме того, практический каждый субъект РФ имеет региональную ассоциацию муниципальных образований), так и на функциональной (Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов России) или видовой основе (Ассоциация малых и средних городов России) [11].

В то же время нельзя забывать и об иных формах взаимодействия, связывающих, как правило, небольшое количество муниципальных образований (нередко два). Здесь можно указать и межмуниципальные контракты на оказание услуг, советы местных органов власти, создание совместных органов и др. Кроме того, большое значение в рамках нового закона о местном самоуправлении приобретает такая форма межмуниципального взаимодействия, как взаимное делегирование полномочий между муниципальными образованиями различного уровня. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Данный вид взаимодействия между муниципальными образованиями обычно не включают в число форм межмуниципального сотрудничества по формальным соображениям: поскольку вышеприведенные положения не включены в главу 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и не упоминаются в ст. 8. Однако, как мы уже указывали выше, с нашей точки зрения, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в том числе и в формах, относительно которых нет указания на то, что они выступают формами межмуниципального сотрудничества. Взаимное делегирование полномочий между муниципальным образованиями различного уровня вполне очевидно является не просто формой межмуниципального взаимодействия, а именно формой межмуниципального сотрудничества, поскольку: 1) предусмотрено действующим законодательством; 2) связано с взаимодействием двух муниципальных образований; 3) направлено на решение общих для них политических, экономических или иных социально-полезных задач; 4) осуществляется при сохранении самостоятельности обоих муниципальных образований и отсутствии подчинения между ними.

В силу этого, имея в виду большое значение такой формы межмуниципального сотрудничества, как взаимное делегирование полномочий, представляется необходимым выделить ее в отдельную группу. Таким образом, подводя итоги, мы предлагаем выделять следующие существующие в настоящее время в Российской Федерации основные формы межмуниципального сотрудничества:

• — ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образований; единое общероссийское объединение муниципальных образований);
• — договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.);
• — организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ);
• — компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий);
• — иные формы (создание совместных муниципальных органов; совместное использование организационных, финансовых и кадровых ресурсов и др.).

межмуниципальное самоуправление сотрудничество территориальный.

Библиографический список

• 1. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатуллы. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2006.
• 2. Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Ось-89, 2008. С. 528.
• 3. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «О некоммерческих организациях» (принят ГД ФС РФ 08.12.1995 г.) //СЗРФ. 1996. № 3. Ст. 145.
• 4. Быкова Л. А. Муниципальные образования как субъекты приграничного сотрудничества // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1.
• 5. См. например: Решение Псковской городской Думы от 29.06.2010 г. № 1323 «Об утверждении Соглашения о сотрудничестве между муниципальными образованиями «Город Псков» Псковской области, Российская Федерация, волости Вярска Пылваского уезда и волости Меремяе Вырусского уезда Эстонской Республики. URL: http: // www.consultant.ru.
• 6. Разъяснения консультационной службы проекта Институциональный, правовой, экономический федерализм в Российской Федерации. URL: http: //www. federalism.ru.
• 7. Власова Н. Ю., Джек Л. Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах Российской Федерации // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2009. № 3.
• 8. Гриценко Е. В. Понятие и цели межмуниципального сотрудничества // Консультационная служба. 2006. № 2. С. 34—40.
• 9. Негодуйко А. В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: дис. … канд. экон. наук. Иркутск, 2008. С. 17.
• 10. Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. М.: Институт экономики города, 2009.
• 11. Силин Я. П. Город и политика: проблемы формирования и развития. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005. 163 с.