Система управления государственной службы

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики показывает, что с момента принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1985 г.) в России появилась определенная система управления государственной службой. Но, к сожалению, она не стала целостной, единой и, главное, эффективной, работоспособной, что означает нарушение системности управления. Жизнь требует перемен. Поэтому в рамках административной реформы идет реформирование системы управление госслужбой, причем данное направление считается приоритетным. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на государственном на федеральном и региональном уровнях и отсутствия ее работоспособности выступают недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции. Можно сказать, что в целом работа нашего государственного аппарата плохо организована. А организация — это функции управления. В числе других проблем и негативных тенденций в этой области наиболее актуальными являются: недооценка важности формирования системы управления госслужбой на этапе ее становления; отсутствие эффективной системы управления процессом реформирования отечественной госслужбы; отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели управления госслужбой; отсутствие единой системы контроля за госслужбой; фактическое отсутствие полномочного федерального государственного органа управления госслужбой.

Федеральным государственным органом управления госслужбой мог бы стать орган под названием Главное управление государственной службы Президента Российской Федерации как структурное подразделение Администрации Президента РФ. Эта структура, как минимум, должна обладать координационными, нормативно-правовыми, организационно-кадровыми, контрольными, аналитическими функциями. Тем самым будет выстроена система централизованного (императивного) управления федеральной государственной службой и согласительного (диспозитивного, конвенционального) управления государственной службой субъектов Федерации. При этом во втором случае правовое регулирование остается, согласно действующему законодательству, в совместном ведении центра и регионов. На уровне субъектов РФ органы по управлению госслужбой должны создаваться и функционировать в соответствии с федеральным законом и на основе соответствующего закона субъекта Федерации, причем возможна либо федеральная модель (управление или департамент в рамках губернаторской администрации), либо прежняя коллегиальная модель (Совет по вопросам государственной службы такой-то области), усиленная новыми полномочиями распорядительного характера[См.: 11, 332]. Основная цель этой модели — в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы, обеспечив как известную степень централизма, так и демократии управления. Следующим приоритетным направлением является определение и выбор модели управления. От выбранного нами формата управленческой системы в сфере государственной службы зависит очень многое. В цивилизованных странах существуют три модели: централизованная; частично централизованная; децентрализованная. При этом централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления, а децентрализованная — в государствах с либеральным политическим режимом.

В далее коснемся такого важного вопроса, как механизм управления государственной службой. Речь идет о системе нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности субъектов управления (государственные органы, должностные лица, кадровые службы), осуществляемой через управленческий процесс и направленной на объект управления (государственная служба).

Верхний уровень этого механизма занимает концепция управления госслужбой как система теоретических положений, идей и принципов регулирования данной профессиональной служебной деятельности.

Второй уровень — существующая норм активно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это очень важный уровень, которому должно постоянно уделяться внимание.

Третий уровень — организационно-кадровый, то есть существующие в системе государственной власти специальные органы управления госслужбой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах.

И четвертый, самый нижний, но наиболее широкий уровень — технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления госслужбой и ее персоналом. Чем совершеннее и современнее технологии управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система госслужбы. Все элементы рассмотренной модели взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. А система, как известно, дает организационный эффект во много раз больший, чем могли бы дать составляющие элементы в отдельности. Концепция управления госслужбой отвечает на вопрос, что такое система управления госаппаратом; нормативно-правовая база определяет, как должна регулироваться и координироваться госслужба; организационный уровень устанавливает структуры, которые должны управлять госслужбой; технологии указывают, каким путем следует непосредственно воздействовать на государственный аппарат. Только в комплексе, в единстве названных звеньев может по-настоящему заработать такой сложный и разветвленный механизм, как система управления государственной службой.