История развития законодательства о льготах работникам крайнего севера и приравненных к ним местностей

Анализ советского и российского законодательства свидетельствует о том, что освоение северных регионов было раньше приоритетной задачей государства, а, следовательно, приоритетным было нормативное регулирование гарантий и льгот, предоставляемых работникам Крайнего Севера и местностей, приравненных к нему. Особая государственная забота в полной мере соответствовала и принципу справедливости, поскольку предусматривала нормативное закрепление дополнительных гарантий работникам указанных регионов по сравнению с гарантиями работникам, работающим в благоприятных климатических условиях.

Развитие законодательства о льготах работникам Крайнего Севера и приравненных к нему местностей прошло несколько этапов, каждый из которых имеет свои особенности. Можно говорить о следующих этапах: 1) период с 1917 по 1940 г.; 2) период предвоенного времени и Великой Отечественной войны; 3) третий период охватывает значительно больший отрезок времени и в календарном исчислении совпадает с окончанием Великой Отечественной войны (1945 г.) и завершается 1.02.2002 г.; 4) последний, четвертый этап — это современный период развития законодательства (с 1.02.2002 г. и по настоящее время).

Выделение перечисленных этапов обусловлено, прежде всего, особенностями экономической ситуации в стране, а также теми приоритетами, которые ставили перед собою государство, его законодательные и исполнительные органы власти.

Одними из первых документов, закреплявшими гарантии работникам, переезжавшим на работу в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, были Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 09.11.1927 «О компенсациях при переводах и при найме на работу в другие местности», Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 23.11.1931 № 23/937 «О компенсациях и гарантиях при переводе, приеме вновь и направлении на работу в другие местности». 10 мая 1932 года ЦИК РСФСР и СНК РСФСР своим совместным Постановлением утвердили Положение «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера». Указанное Постановление предусматривало порядок и условия установления надбавок к заработной плате за работу в районах Крайнего Севера в размере 10% за год работы в районах Крайнего Севера, но не более чем 100% от тарифной ставки работника. Закреплялось право работников Крайнего Севера на дополнительные отпуска сверх установленного двухнедельного отпуска продолжительностью 18 рабочих дней, а работающим в районах Крайнего Севера с ненормированным рабочим днем — дополнительный отпуск продолжительностью 30 рабочих дней. Допускалось во исполнение данного Положения соединение отпусков за период работы на Крайнем Севере, но не более чем за три года. При этом стоимость проезда к месту отдыха и обратно один раз в три года оплачивалась работодателем, а время нахождения в пути к месту отдыха и обратно не включалось в продолжительность отпуска и предоставлялось сверх времени отпуска. Год работы в районах Крайнего Севера в этот период времени засчитывался за два года работы. Размер единовременной компенсации работникам, переезжающим в районы Крайнего Севера, был увеличен по сравнению с Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 23.11.1931 № 23/937 «О компенсациях и гарантиях при переводе, приеме вновь и направлении на работу в другие местности» в два раза. На весь период работы по трудовому договору за работниками, переехавшими на Крайний Север, сохранялось право на жилую площадь по месту прежнего жительства, независимо от того, оставались или нет на указанной жилой площади другие члены семьи работника.

Из содержания Постановления ЦИК РСФСР и СНК РСФСР от 10 мая 1932 г. видна направленность государственной политики по привлечению трудоспособного населения в районы с неблагоприятными климатическими условиями. крайний север трудовой договор В последующие годы объем гарантий работникам, переезжающим на работу в районы Крайнего Севера, уменьшался и полностью отменялся нормативными актами СССР. Причины, послужившие основанием для изменения нормативного регулирования, были разные, одной из них стала Великая Отечественная война 1941;1945 гг.

Общая направленность законодательного регулирования в предвоенные и военные годы может быть охарактеризована как политика свертывания социальных гарантий и ограничений гарантий и льгот в области трудовых отношений.

В связи с недостаточным наличием финансов в отношении работников Крайнего Севера в этот период по мнению Т. А. Козловой устанавливаются более жесткие правила. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.10.1942 «О прекращении начисления процентных надбавок к заработной плате рабочим и служащим и предоставления им других льгот, связанных с работой в отдаленных местностях, вне крупных городских поселений и на Крайнем Севере», Положение о льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера РСФСР, утвержденное Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 10 мая 1932 г., отменяется практически для всех категорий работников. Исключение было сохранено только для работников Главного управления Северного морского пути, работающих за Полярным кругом.

После окончания Великой Отечественной войны постепенно начинают восстанавливаться трудовые гарантии и льготы. Уже 1 августа 1945 г. были восстановлены довоенные льготы на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» северянам. В ноябре 1945 г. льготы работников Крайнего Севера были распространены и на работников местностей, приравненных к районам Крайнего Севера. Им также устанавливались надбавки к заработной плате за работы в этих местностях и предоставлялись дополнительные отпуска, но несколько меньшей продолжительности — 12 рабочих дней для работающих с нормированным рабочим днем и, соответственно, 24 рабочих дня для работников с ненормированным рабочим днем. Перечень районов, приравненных к районам Крайнего Севера, был утвержден Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1945 г. № 2927 «О перечне отдаленных местностей, приравненных к районам Крайнего Севера», на которые распространяется действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 г. «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера».

В 1946 г. Постановлением Совета Министров СССР от 25 августа были установлены районные коэффициенты к заработной плате работников Урала, Сибири и Дальнего Востока от 1,15 до 1,7. Однако в последующие практически десять лет наблюдается тенденция отраслевого регулирования величин районных коэффициентов. Так, например, Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 27.07.1959 № 527/13 установлены районные коэффициенты для работников нефтяной и газовой промышленности, другое постановление устанавливало районные коэффициенты для работников строительства, третье — для работников здравоохранения и т. п. Наличие такого количества документов, фактически регулирующих сходные или даже однородные общественные отношения, негативно сказывалось на правоприменительной практике и усложняло работу кадровикам, создавало условия для дискриминации по роду занятий, хотя степень воздействия неблагоприятных производственных факторов чаще всего была одна и та же.

В целях упорядочения законодательства о льготах работников Крайнего Севера и приравненных к нему местностей был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера», однако совместные постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС 1960 г. по-прежнему предполагали отраслевой подход при установлении величины районного коэффициента.

В соответствии с этим Указом были установлены льготы и гарантии указанным работникам в области заработной платы, времени отдыха, порядка исчисления стажа работы, гарантий при переезде, а также в области права на жилище.

В последующие годы происходит дальнейшее расширение льгот работникам Крайнего Севера и приравненных местностей. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. № 1908;VII «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» увеличены размеры надбавок за работу в неблагоприятных климатических условиях и изменен порядок исчисления стажа, дающего право на ее установление". Начиная с 1 января 1968 г. лицам, работающим в Чукотском автономном округе и Северо-Эвенском районе Магаданской области, Корякском автономном округе и Алеутском районе Камчатской области, а также на островах Северного Ледовитого океана и его морей (за исключением островов Белого моря), — надбавка устанавливалась в размере 10% по истечении уже первых шести месяцев работы, с увеличением на 10% за каждые последующие шесть месяцев работы. Максимальный размер надбавок в указанных районах и местностях был увеличен до 100% заработка или до 300 руб. в месяц. Лицам, работающим в остальных районах Крайнего Севера, — 10% по истечении первых шести месяцев работы, с увеличением на 10% за каждые последующие шесть месяцев работы, а по достижении 60%-ной надбавки — 10% за каждый последующий год работы. Работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, — 10% по истечении первого года работы, с увеличением на 10% за каждый последующий год работы.

Как отмечает Т. А. Козлова данным Указом предусматривалось не только закрепление дополнительных гарантий в период работы лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к Крайнему Северу, но и закреплялось снижение пенсионного возраста лицам, длительное время работавшим в местностях с неблагоприятными климатическими условиями. Так, рабочим и служащим, проработавшим в районах Крайнего Севера не менее 15 календарных лет, а в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, — не менее 20 календарных лет, право на назначение пенсии по старости возникало у мужчин по достижении 55 лет, у женщин — по достижении 50 лет.

В целях закрепления работников в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях при перезаключении первого трудового договора о работе в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, работникам выплачивалось единовременное пособие в размере 50% среднемесячного заработка без учета районного коэффициента, вознаграждения за выслугу лет и надбавок за работу в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера".

Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» был утвержден новый перечень районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей. В перечень были включены дополнительные районы, работа в которых предоставляет право работникам на льготы.

Новая попытка унификации подхода к порядку предоставления гарантий и льгот работникам Крайнего Севера и приравненных к нему регионов, как отмечает Т. А. Козлова, была предпринята в 1990 году. Совет Министров РСФСР принимает 22 октября 1990 г. Постановление № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера». Данным Постановлением уточняется порядок исчисления и сохранения непрерывного трудового стажа для получения права на надбавку за работу в неблагоприятных климатических условиях. Особый упор делается на привлечение в районы Крайнего Севера и закрепления на предприятиях, расположенных в данных регионах, молодежи, а также семей, имеющих детей. Молодежи, прожившей не менее одного года в районах Крайнего Севера и вступающей в трудовые отношения, надбавки к заработной плате устанавливались с 1 января 1991 г. в размере 20% по истечении первых шести месяцев работы с увеличением на 20% за каждые последующие шесть месяцев, и по достижении 60% надбавки выплачивались в размере 20% - за один год работы, а в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и в районах, где надбавки выплачиваются в порядке и на условиях, предусмотренных ранее.

Во исполнение Постановления Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. № 458 утвердило Инструкцию о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера в соответствии с действующими нормативными актами. Инструкция, утвержденная Приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 г., с учетом произошедших изменений в действующем законодательстве действует и сегодня, что и было подтверждено письмом Федеральной службы по труду и занятости от 13 сентября 2006 г. № 1597−6-0.

1993 год ознаменовался принятием специального Закона РФ от 19 февраля № 4520−1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее — Закон о Северах). Принятие специального Закона имело большое правоприменительное значение, с момента его принятия все прочие нормативные документы (акты Совета Министров СССР) действуют в части, не противоречащей законодательству РФ, а это, в свою очередь, способствовало упорядочению предоставления льгот северянам.

Однако в последующие годы постепенно происходит изменение законодательства в рассматриваемой области, при этом имеет место и сокращение льгот. В этой связи хотелось бы остановиться на изменениях, внесенных в законодательные акты в 2002 и последующие годы.

Начиная с 1 февраля 2002 г. постепенно изменяется подход к льготам работникам Севера. Принятый Трудовой кодекс РФ в целом сохранил подходы к регулированию, однако в части сокращенного рабочего времени для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, императивная норма, закреплявшая данное право, сменилась диспозитивной, предполагающей только договорное установление такого режима рабочего времени (сокращенная рабочая неделя для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, может устанавливаться коллективным договором или трудовым договором с работницей — ст. 320 ТК РФ), что при отсутствии коллективного договора, отсутствии деятельной профсоюзной организации добиться предоставления сокращенного времени женщины вряд ли смогут. Статья 321 Трудового кодекса РФ закрепила право на дополнительный отпуск только работников Крайнего Севера (24 календарных дня) и для работников местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (16 календарных дней), но уже в этой статье ничего не говорится о прочих районах Севера, в которых заработная плата работникам выплачивается с районным коэффициентом.

Право на получение компенсаций в связи с переездом работника в районы Крайнего Севера или возврата работника по окончании срока трудового договора в районах Крайнего Севера в другие населенные пункты закреплялось ранее за всеми работниками независимо от формы собственности организации-работодателя.

Однако уже 22 августа 2004 г. законодатель предпринимает новый шаг к «упорядочению» предоставления льгот северянам. Так, внеся Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ всего несколько уточнений в ТК РФ, законодатель закрепил право на многие социальные льготы только за работниками, работающими в организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета: в статье 323 Трудового кодекса РФ слова «работающих» дополнить словами «в организациях, финансируемых из федерального бюджета», после слова «оплата» дополнить словами «за счет средств организации»; дополнить часть вторую третьей следующего содержания: «Гарантии медицинского обслуживания для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Гарантии медицинского обслуживания для работников других организаций устанавливаются коллективными договорами». В отношении закрепленного ст. 325 Трудового кодекса РФ порядка компенсации затрат работника на проезд к месту отпуска и обратно, компенсации затрат работника на переезд в районы Крайнего Севера и приравненных местностей также внесено уточнение о действии данной нормы по кругу лиц — опять только работники организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Остальные работники могут теперь рассчитывать только на гарантии, закрепленные в коллективном договоре или локальных актах работодателя, при этом законодатель не говорит, что закрепленные сегодня в ст. 325, 326 Трудового кодекса РФ гарантии являются минимальными. Соответственно, исходя из финансового положения работодателя, гарантии работникам негосударственного сектора экономики могут быть больше или меньше указанных выше, а могут и полностью отсутствовать. Что вряд ли соответствует конституционным принципам и нормам.

Однако «реформирование» законодательства на этом не завершилось, и 30 июня 2006 г. в Трудовой кодекс РФ вновь были внесены изменения, в том числе в части гарантий и льгот работникам Крайнего Севере и приравненных к нему местностей.

Ранее работнику, увольняемому в связи с ликвидацией организации-работодателя в районах Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, выплачивалось выходное пособие в размере среднего заработка и сохранялась средняя заработная плата на период трудоустройства, но не более чем за шесть месяцев с учетом выплаченного выходного пособия. Теперь же с вступлением 6 октября 2006 г. внесенных в Трудовой кодекс РФ изменений работнику, увольняемому из организации, расположенной в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с ликвидацией организации (п. 1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ) либо сокращением численности или штата работников организации (п. 2 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ), выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка, за ним также сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства, но не свыше трех месяцев со дня увольнения (с зачетом выходного пособия).

Таким образом, в настоящее время работники, работающие в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, независимо от формы собственности работодателя и источника финансирования его деятельности, имеют гарантированное государством право на повышение заработной платы на установленный районный коэффициент, надбавку к заработной плате, сокращенную продолжительность рабочего дня для женщин, дополнительный выходной день, дополнительно 24 дня отпуска.