Кадровая политика в системе муниципального управления

Муниципальная кадровая политика в системе государственного управления охватывает всю систему перспективной и скоординированной работы с кадрами муниципального управления. Ведь муниципальное управление — это одна из форм деятельности государства, направленная на практическую реализацию законов, указов, постановлений, которые обеспечивают государственные интересы и интересы государственной политики.

Рассмотрим основные особенности кадровой политики в системе муниципальной службы на основе прав и обязанностей муниципального служащего.

Согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующим квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в ст. 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими (п. 2 ст. 10).

Права муниципального служащего определяются ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Прежде всего, права муниципальных служащих можно разделить на две группы: функциональные (должностные) и связанные с прохождением муниципальной службы.

Функциональные (должностные) права, необходимые муниципальному служащему для выполнения возложенных на него должностных обязанностей. К ним можно отнести:

• 1. Право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей. Прежде всего, муниципальный служащий имеет право на получение информации непосредственно в органе местного самоуправления, где занимает муниципальную должность. Помимо этого он может обратиться с запросом к иным муниципальным органам, государственным органам, юридическим лицам независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Запрос на получение необходимой информации муниципальный служащий вправе адресовать и физическим лицам. Информация при этом должна предоставляться бесплатно. В нормативных правовых актах отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований это особо подчеркивается;
• 2. Право на посещение в установленном порядке — для реализации своих должностных полномочий — предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности [7].

Примечательным является тот факт, что в действующем законодательстве практически нет механизмов реализации муниципальным служащим данного права, носящего декларативный характер. Так, наделив муниципального служащего правом посещать юридические лица и получать от них необходимую информацию и материалы, законодатели не определили, как его реализовать в случае воспрепятствования доступу или не предоставления информации;

Право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

Право на внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы. Такие предложения могут адресоваться как непосредственно вышестоящим должностным лицам, так и органам местного самоуправления, органам государственной власти. В законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации определено, что муниципальные служащие могут вносить предложении по совершенствованию муниципальной службы в «любые инстанции».

Права муниципального служащего, связанные с прохождением муниципальной службы:

Право на ознакомление с документами, определяющими: права и обязанности служащего по замещаемой должности; критерии оценки качества его работы; условия продвижения по службе. К таким документам, прежде всего должностная инструкция. Если муниципальный служащий является руководителем структурного подразделения, то его основные права и обязанности обычно перечисляются в положении о структурном подразделении. Критерии оценки качества работы служащего, условия продвижения его по службе могут предусматриваться и в иных организационно-распорядительных документах органов местного самоуправления;

Право на обеспечение организационно-технических условий, необходимых муниципальному служащему для осуществления своих должностных обязанностей. Для того чтобы муниципальный служащий мог качественно и своевременно исполнять свои должностные обязанности, органы местного самоуправления должны создать надлежащие условия (оснащение мебелью, связью, оргтехникой, электроприборами, канцелярскими принадлежностями), фактически оборудовать рабочее место служащего. Отдельных служащих (например, занимающих руководящие должности) необходимо обеспечить печатями, специальными средствами и оборудованием, автотранспортом и т. д.;

Право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений. Негативные отзывы по службе, докладные записки и иные документы непосредственного руководителя муниципального служащего могут сыграть решающую роль в карьере последнего[8]. Данное право предоставлено муниципальному служащему для того, чтобы он мог убедиться в верности записей, правильности формулировок, а также решений, на основании которых вносятся сведения в материалы его личного дела. Свои возражения или объяснения того или иного факта, события он вправе предъявить и потребовать их приобщения к личному делу. Обусловлено это также защитой муниципального служащего от неправомерного привлечения к ответственности;

право требовать служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Служебное расследование представляет собой комплекс мероприятий, проводимых с целью установления и проверки фактов нарушения муниципальным служащим законодательства о муниципальной службе. Оно назначается руководителем соответствующего органа местного самоуправления и проводится в рамках этого органа. Одним из оснований для назначения служебного расследования является обращение муниципального служащего о назначении в отношении его служебного расследования. Отметим, что федеральным законодательством в случае проведения служебного расследования не предусмотрено отстранение муниципального служащего от должности, как в случае с расследованием по уголовному делу [9−12]:

Право на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания. Под продвижением по службе обычно понимается перевод надолжность, более высокую по сравнению с занимаемой. Законодательством отдельных субъектов Российской Федерации под продвижением по службе понимается также переход на государственную службу.

При продвижении служащего по карьерной лестнице, а также при увеличении размера его денежного довольствия учитываются: результаты его работы, уровень квалификации, стаж работы, опыт, отношение к исполнению служебных обязанностей, служебные заслуги [13−15].

Как правило, повышение в должности сопряжено с увеличением денежного довольствия. Однако если нет возможности повысить служащего в должности, хотя результаты его работы или уровень квалификации значительно возросли и соответствуют иным должностям, может быть принято решение об установлении надбавок или увеличении денежного содержания в иной форме [16−18].

Право на продвижение по муниципальной службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих обязанностей, а также с учетом стажировки, прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по вакантной должности, рекомендаций аттестационной комиссии, результатов собеседования;

6. Право на повышение квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета. В целях увеличения эффективности муниципальной службы, качества исполнения муниципальными служащими должностных полномочий и функциональных обязанностей проводятся повышение их квалификации и переподготовка [19−21]:

Повышение квалификации — это процесс обновления теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных, управленческих задач, а также постоянным повышением требований образовательных стандартов.

Профессиональная переподготовка — это обучение муниципальных служащих с целью получения ими дополнительных теоретических знаний, практических умений и навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности [22].

Повышение квалификации и профессиональная переподготовка осуществляются в учебных заведениях, реализующих профессионально-образовательные программы в сфере муниципальной службы. Это учреждения высшего профессионального дополнительного профессионального образования, в том числе негосударственные и зарубежные [23−25].

Повышение квалификации и переподготовка муниципальных служащих осуществляются за счет средств местного бюджета при сохранении на данный период за ними среднего заработка по занимаемой (или ранее занимаемой) должности;

Право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы. Вакантной муниципальной должностью муниципальной службы, по общему правилу, считается незамещенная муниципальным служащим муниципальная должность, предусмотренная в штатном расписании органа местного самоуправления. Конкурс на замещение такой должности объявляется при ее возникновении и отсутствии резерва муниципальных служащих для ее замещения. Муниципальный служащий может по своей инициативе участвовать в таком конкурсе наряду с другими претендентами. При этом не имеет значения, какую должность он занимает в момент проведения конкурса;

Право на выход в отставку. Законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления неоднозначно трактуют понятие «отставка муниципального служащего».

Выход в отставку по сравнению с увольнением характеризуется тем, что за муниципальным служащим, как правило, пожизненно сохраняется квалификационный разряд. При выходе в отставку в особом порядке выдаются денежное пособие, различного рода компенсации и доплаты [29−31].

9. Право на обращение к вышестоящим должностным лицам органов местного самоуправления, в орган управления муниципальной службой и или в суд для разрешения споров, связанных с прохождением муниципальной службы. Это могут быть споры по вопросам:

приема на муниципальную службу и ее прохождения;

проведения квалификационного экзамена;

проведения аттестации;

содержания выданных характеристик;

реализации прав муниципального служащего;

перевода на другую муниципальную должность муниципальнойслужбы;

дисциплинарной ответственности;

• —соблюдения гарантий правовой и социальной защиты муниципального служащего;
• —увольнения с муниципальной службы;
• 10. Право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации). Цель такого объединения — защита своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов.

Помимо перечисленных прав муниципальному служащему могут быть предоставлены иные права в соответствии с нормативными правовыми актами муниципальных образований, не противоречащими Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Между тем непосредственно законами субъектов Российской Федерации приведенные выше перечни прав муниципальных служащих дополняются и конкретизируются. Например, в числе прав муниципального служащего закреплено: право на нахождение в резерве при ликвидации, реорганизации органа местного самоуправления или сокращении должности муниципальной службы; право на замещение вакантной должности муниципальной службы с учетом его квалификации [32−24]/.

Непосредственно в законе о муниципальной службе закреплено право не только входить в профессиональные союзы (ассоциации), но и состоять в политических партиях [26]:

Согласно закону края о муниципальной службе, муниципальный служащий имеет право на создание необходимых социально-психологических условий для осуществления своих должностных обязанностей, в частности на вежливое отношение со стороны коллег и руководителя в соответствии с нормами служебной этики.

Федеральным законом № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 12) определены обязанности муниципального служащего. Анализ правовых норм позволяет выделить следующие основные обязанности муниципального служащего:

соблюдать Конституцию Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение решения, принятые населением муниципального образования на местном референдуме, собрании (сходе), конференции.

В формулировке обязанности по реализации нормативных правовых актов заложены две составляющие. Это означает, что муниципальный служащий должен, во-первых, сам в своей деятельности руководствоваться нормами перечисленных правовых актов, не нарушать их и не пренебрегать ими, а во-вторых, обеспечивать своими действиями реализацию норм правовых актов другими субъектами — предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования, а также его населением [35].

Добросовестное исполнение должностных обязанностей. Обязанности, установленные должностной инструкцией, иными организационно-распорядительными документами, должны исполняться муниципальным служащим своевременно и в полном объеме.

Осуществление своих функций в пределах предоставленных ему прав и установленных должностных обязанностей. Муниципальный служащий должен исполнять свои обязанности в пределах предоставленных ему полномочий и не злоупотреблять правами. Совершение им действий, явно выходящих за пределы его прав и полномочий, в теории права называется превышением полномочий [26−38].

Например, если служащий торгового отдела районной администрации г. Ижевска при проверке объекта мелкорозничной торговли установил наличие не сертифицированной продукции, он не может конфисковать ее или изъять в иной форме. Таким правом он не наделен соответствующими правами, хотя и обязан принять меры по обнаруженным фактам согласно должностной инструкции. Его полномочиями в данном случае будут составление акта и сообщение в специальные контрольно-надзорные органы о выявленных нарушениях либо возбуждение дела в соответствии с законом [39−40].

Сегодня становится очевидным, что Российской Федерации нужна современная эффективная муниципальная кадровая политика в системе государственного управления, направленная на привлечение, закрепление и адекватное использование на муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, создание условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного выполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов муниципальной власти. Таким образом, совершенствование кадровой политики в системе государственного управления становится тем фактором, влияющим на эффективность работы органов муниципального управления, который способствует решению задач формирования экономически и социально стабильного общества [4].

Сотрудники муниципального управления — это люди. Ими выполняется работа, которая выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности (публичных отношений), сознания, поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей). Во всех их усилиях выражается государственная власть, которая придает им авторитет и надлежащие гарантии. Эти люди, обладая научными знаниями, опытом, формируют особый духовно — материальный «продукт», который обеспечивает рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов. Работа, выполняемая персоналом муниципального управления, высокопрофессиональна и предъявляет к каждому из его субъектов (исполнителей) строгие требования в смысле подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

Муниципальная кадровая политика определяет и роль кадров в обществе, цель, задачи, важнейшие направления, принципы работы муниципальных структур с кадрами, главные критерии их оценки, пути совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации, рациональное использование кадрового потенциала страны [8].

Таким образом, муниципальная кадровая политика в системе государственного управления охватывает всю систему перспективной и скоординированной работы с кадрами муниципального управления. Ведь муниципальное управление — это одна из форм деятельности государства, направленная на практическую реализацию законов, указов, постановлений, которые обеспечивают государственные интересы и интересы государственной политики.

Процесс работы с кадрами муниципального управления должен быть построен так, чтобы кратчайшим и эффективным путем прийти к запланированному. Поэтому в процессе формирования кадровой политики, на наш взгляд, должна происходить согласованность следующих направлений [9−12]:

• — Разработка общих принципов кадровой политики в системе муниципального управления, определение приоритетов стратегических и тактических целей;
• — Организационно — штатная политика, которая предусматривает планирование потребности в трудовых ресурсах, формирование структуры в органах муниципального управления, процесса и штата, назначения, создание системы резерва, ротации и т. п.;
• — Информационная политика — создание и поддержка системы движения кадровой информации;
• — Финансовая политика — формулирование принципов распределения средств, обеспечение эффективной системы стимулирования труда;
• — Политика развития кадров — обеспечение программы развития, профориентация и адаптация сотрудников, планирование индивидуального продвижения, формирование команд, профессиональная подготовка и повышение квалификации;
• — Оценка результатов деятельности — анализ соответствия кадровой политики и стратегии организации, выявление проблем в кадровой работе, оценка кадрового потенциала.

Главной целью муниципальной кадровой политики является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональных и деловых отношениях позволял бы обеспечивать эффективное функционирование и развитие муниципального аппарата.

Для этого необходимо создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний, для профессионального роста и служебного продвижения, повышения качества и эффективной трудовой деятельности, обеспечения высокого профессионализма управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками, установления надежных препятствий на пути проникновению на руководящие и управленческие должности в системе муниципального управления людей недостойных, подверженных карьеризму [13−15].

Таким образом, приоритетное место в муниципальной кадровой политике должно занимать кадровое обеспечение системы государственного и муниципального управления: насыщение структур исполнительной, законодательной и судебной власти профессионально подготовленными, ответственными кадрами, владеющими высоконравственными качествами и чувством гражданского долга.