Понятие механизма управления закупками для муниципальных нужд

Начало периода реформ, так называемой «перестройки», и последующий распад СССР ознаменовал в РФ новый рубеж развития экономики. Результатом перехода на «новые рельсы» теперь уже не плановой, а рыночной экономики стал распад всех прежних хозяйственных связей. Первоначально преобладало мнение, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам и укажет всем хозяйствующим субъектам рациональные пути организации собственной деятельности. Однако вскоре выяснилось, что рыночный механизм не может, а точнее не заинтересован в управлении некоторым кругом проблем. Например, охраной окружающей среды, поддержкой обороноспособности страны, социальной помощью малообеспеченным гражданам, развитием фундаментальной науки и многими другими вопросами. Вследствие этого возникла необходимость формирования нового рынка государственных и муниципальных закупок. Прежний механизм госзаказа к этому времени окончательно потерял свою актуальность, к тому же возникла новая проблема — организация закупок продукции на муниципальном уровне. Это стало еще одним звеном в цепи несоответствий прежней и новой экономических систем. Специфика рынка государственных и муниципальных закупок состоит в том, что это — не частный капиталистический рынок, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции, соперничества между отдельными товаропроизводителями, продавцами и покупателями, каждый из которых имеет свой материальный интерес. Здесь конечно присутствует конкуренция, но она имеет другой характер. Конкуренция и соперничество на данном рынке возникают не между продавцами и покупателями, а только между поставщиками продукции, т. е. товаропроизводителями. Субъектом закупок здесь выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель — чиновник. Его материальное благополучие практически не зависит от эффективности проведенных им торговых операций. Кроме того, у чиновников могут появиться альтернативные варианты решения своих материальных проблем, в результате чего создаются условия для возникновения коррупции. В связи с этим актуализировался вопрос формирования и размещения муниципального заказа, создания нового механизма управления закупками продукции для муниципальных нужд.

Рассмотрим данную сферу отношений более подробно, а для этого определим само понятие «муниципальный заказ».

Существует много определений данного понятия. Проанализируем некоторые из них.

Муниципальный заказ — это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета [4, ст. 72].

На мой взгляд, данное определение является неполным, не расшифровывает до конца рассматриваемое понятие и требует продолжения. Оно основано на термине «муниципальный контракт», который в свою очередь нуждается в дополнительном определении. Также здесь не указана цель муниципального заказа, а ей является удовлетворение нужд муниципального образования.

Муниципальный заказ можно рассматривать еще и как соглашение (договор), заключенное между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. Такого определения придерживается Комитет Государственной думы РФ по вопросам местного самоуправления.

Здесь, муниципальный заказ представлен как синоним слова соглашение (договор), а я считаю, что это в большей степени применимо к определению муниципального контракта, т.к. соглашение (договор) является уже результатом взаимоотношений заказчика и поставщика.

Встречается еще одно определение рассматриваемого понятия, согласно мнению С. В. Докучаева, ведущего специалиста Управления городского заказа Администрации Санкт-Петербурга, — это адресованное какому-либо кругу лиц предложение муниципального образования о поставке товаров, выполнении работ или оказании услуг на нужды муниципального образования.

Данное определение также имеет свои недостатки: здесь нет указания на источник финансирования. Однако муниципальный заказ действительно можно представить как предложение муниципального образования, но обозначение поставщиков как «какой-либо круг лиц» я не считаю целесообразным. Правильнее было бы сказать «предложение физическим или юридическим лицам».

Муниципальный заказ определяют и как правовой акт, отражающий потребности городского хозяйства на определенный период времени в тех или иных видах товаров (работ, услуг), оплачиваемых за счет средств городского бюджета, определяющих жизнедеятельность города и выражающуюся в натуральных, количественных, ценовых и иных показателях [36].

Здесь, на мой взгляд, сделана очень весомая оговорка «на определенный период времени», чего не наблюдается ни в одной из вышеперечисленных трактовок определяемого понятия. Я считаю это большим достоинством данного определения. Однако мне кажется лишним упоминание показателей, выражающих жизнедеятельность города.

Муниципальный заказ еще можно представить как систему отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета [47, 12].

Данное определение в целом представляется мне наиболее удачным из перечисленных ранее. Оно достаточно емкое и охватывает практически все нюансы рассматриваемого термина. Здесь указаны и цель муниципального заказа, и источник его финансирования, и область его действия.

В соответствии с рассмотренными определениями понятия муниципальный заказ можно выделить его основные признаки:

• — обеспечение нужд (потребностей) муниципального образования;
• — финансирование за счет средств муниципального бюджета;
• — исполнение заказа хозяйствующими субъектами любых форм собственности, получившими этот заказ в соответствии с установленным порядком;
• — нормативно-правовая регламентация деятельности по размещению муниципального заказа.

Рассмотрим особенности применения термина муниципальный заказ и закупка.

Касаясь данной сферы отношений, обращает на себя внимание на тот факт, что одновременно с понятием муниципальный заказ употребляется термин закупка продукции для муниципальных нужд. Правомерно ли употреблять их как синонимы? На мой взгляд, не совсем. Я считаю, что понятие закупка является более узким, чем заказ. Закупка обозначает что-то единовременное, не подразумевающее логического продолжения, а заказ — это более широкий термин. Соответственно, закупка является лишь частью заказа.

При рассмотрении проблемы муниципального заказа используются понятия муниципальные нужды и муниципальные потребности. По определению, потребности — это виды продукции, в которых нуждаются люди, которые они желают, стремятся иметь и потреблять, использовать [46, 112]. Соответственно, муниципальные потребности — это виды товаров, работ, услуг, в которых нуждается муниципальное образование, которые оно стремится иметь и потреблять, использовать. Нужды — это недостаток в необходимом [44, 414]. Значит, муниципальные нужды — это недостаток муниципального образования в необходимом.

Потребности, если их рассматривать с точки зрения А. Маслоу, представляют собой своеобразную пирамиду, состоящую из нескольких уровней. Самым нижним из них являются физиологические потребности человека, далее следуют потребность в безопасности, социальные потребности и потребность в самоуважении. На самой верхней ступени находится потребность в самореализации. Применительно к данной классификации самый нижний уровень можно назвать не потребности, а нужды, т. е. то, что необходимо постоянно изо дня в день. Следовательно, правомернее будет использование термина муниципальные потребности, нежели муниципальные нужды.

В литературе встречается определение муниципальных нужд как потребностей муниципального образования в товарах, работах, услугах, удовлетворяемых за счет средств муниципального бюджета и внебюджетных источников финансирования. С моей точки зрения, целесообразнее было бы использование данных терминов с точностью наоборот, или понятие муниципальные нужды вообще не упоминать. Таким образом, муниципальные потребности можно представить как виды продукции (товаров, работ или услуг), в которых нуждается муниципальное образование, обеспечиваемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Итак, можно сделать вывод, что применение понятия муниципальные потребности более целесообразно, чем понятия муниципальные нужды. Однако в практике муниципальных образований РФ нашло применение лишь последнее. Это можно объяснить тем, что речь идет не о государственном, а о муниципальном заказе, который финансируется из местного бюджета, и применение термина нужды обусловлено хронической нехваткой денежных средств.

Теперь перейдем к рассмотрению самого понятия механизм управления закупками продукции для муниципальных нужд его структурных особенностей.

По определению механизм — это система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности [44, 396]. Соответственно механизм управления закупками продукции для муниципальных нужд — это система, определяющая порядок проведения закупок продукции для муниципальных нужд.

Механизм управления закупками продукции для муниципальных нужд состоит из нескольких частей:

• 1. субъект управления;
• 2. технология управления;
• 3. объект управления.

Субъектом управления является заказчик продукции. В широком смысле — это предприятия и организации, получающие бюджетное финансирование.

На муниципальном уровне таких организаций очень много. Чтобы упростить управление закупками, эти организации все функции по проведению закупочной кампании передают органам муниципальной власти.

Говоря о субъекте управления закупками, необходимо коснуться такого понятия как «организатор конкурсных торгов».

Организатор конкурса — муниципальный заказчик в лице соответствующего органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса.

В качестве организатора торгов может выступать как специализированная фирма, с которой заказчик заключает договор, так и представители заказчика. Для проведения закупочной компании необходимо провести большую работу по подготовке конкурсной документации, оценке квалификации поставщиков, выбору победителей и т. д. Чтобы не заниматься этой специфической деятельностью самостоятельно, заказчик может передавать часть своих функций по организации закупочной компании специализированной фирме, которая занимается этим на профессиональной основе. Такая схема организации работы удобна заказчикам, так как избавляет их от множества проблем, связанных с организацией конкурсных торгов.

При реализации процедур формирования и размещения муниципального заказа необходим также такой орган управления закупками как Конкурсная комиссия.

Конкурсная комиссия — орган, который формируется заказчиком для приема конкурсных предложений, их оценки и принятия решения о победителе конкурса. Эту комиссию возглавляет председатель, в ее составе формируется секретариат и, если есть необходимость, экспертные группы. В состав конкурсной комиссии входит не менее трех человек. Персональный состав и регламент работы конкурсной комиссии определяет заказчик.

В конкурсную комиссию должны входить согласно Постановлению Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов)…» «исключительно лица, прошедшие соответствующую профессиональную переподготовку или повышение квалификации». В зависимости от объема и предмета торгов заказчик формирует конкурсную комиссию, используя собственных специалистов, работников научно-исследовательских, проектных и других организаций, отдельных экспертов с заключением с ними соответствующих договоров.

Рассмотрим следующий структурный элемент механизма управления закупками — технологии управления.

Современная технология управления конкурсными торгами, как механизм решения соответствующих проблем, позволяет увеличить эффективность, сократить продолжительность периода организации и проведения конкурсов, более тщательно разработать условия контракта, блокировать рисковые ситуации как заказчику, так и поставщику, принять оптимальное управленческое решение.

Основываясь на традиционной классификации множества технологий по признаку степени использования новейших достижений науки и техники, выделяют 3 вида технологий управления конкурсными закупками:

• 1. рутинные технологии;
• 2. информационные технологии;
• 3. информационно-аналитические технологии.

Первые характеризуются малой наукоемкостью, большой продолжительностью процедур организации конкурсных торгов, низким уровнем достоверности оценки конкурсных предложений, малой экономической эффективностью или полным ее отсутствием, терминологической неразберихой.

Рутинные технологии используют, как правило, необобщенный опыт конкурсных торгов, субъективный экспертный метод отбора претендентов на участие в конкурсных торгах и оценки их предложений.

Информационные и информационно-аналитические технологии являются более современными. Здесь используются новейшие методы и способы поиска, обработки, сбора, хранение и накопления информационных ресурсов и качественное преобразование их в релевантную информацию. Они позволяют сократить продолжительность процедур по организации конкурсных торгов, повысить их экономическую эффективность.

Последние два вида технологий управления конкурсными закупками относятся к инновационным и направлены на создание и реализацию новшеств, которые оказывают влияние на качественные изменения в сфере проведения конкурсных закупок. Такие технологии обеспечивают рациональное использование всех видов ресурсов.

Последний элемент механизма управления закупками продукции для муниципальных нужд — объект управления. Его можно определить как организацию закупки продукции для муниципальных нужд. Но прежде чем говорить об этом, следует определить сущность основных понятий, которые используются, когда речь идет об удовлетворении муниципальных нужд посредством проведения закупочной кампании.

Муниципальный контракт — договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах бюджета [4, ст. 72].

Как правило, муниципальный контракт размещается на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Конкурс — способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, обеспечивающего лучшие условия исполнения муниципального контракта.

Участник конкурса — поставщик (исполнитель), осуществляющий предпринимательскую деятельность по производству товаров (работ, услуг) и подавший заявку на участие в конкурсе.

Рассмотрим основные способы формирования муниципального заказа.

Потребности муниципального образования формируются двумя способами:

• 1. сбор заявок;
• 2. использование муниципальных программ.

Согласно первому способу, определение потребностей муниципального образования в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры осуществляется на основании заявок, поступающих от отраслевых комитетов, управлений, отделов администрации муниципального образования в сроки, отведенные для составления и утверждения местного бюджета. Заявки направляются соответствующему заместителю главы муниципального образования.

Другим способом формирования муниципального заказа является использование муниципальных программ. Формирование муниципального заказа осуществляет заказчик на основе утверждаемых представительным органом местного самоуправления одновременно с утверждением местного бюджета на предстоящий финансовый год муниципальных программ, которые направлены на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования по предметам ведения местного самоуправления и финансируется из средств местного бюджета.

Второй способ представляется мне более действенным, хотя в настоящее время на практике в основном используется первый. Само формирование института муниципального заказа начиналось с использования программно-целевого метода. Важнейшим преимуществом данного способа является то, что он обеспечивает комплексный подход к формированию муниципального заказа. Следствие этого — четкая согласованность состава и объема муниципального заказа с его материальным обеспечением, действенный контроль необходимого ресурсного обеспечения выполнения муниципального заказа. Использование программно-целевого подхода вызывает необходимость планирования обеспечения муниципального заказа нужными материальными ресурсами. Это осуществимо в процессе разработки целевых комплексных программ, каждая из которых будет конкретизировать основные направления требований формируемого муниципального заказа. При этом целевые заказы предусмотрят форсированное развитие или качественные сдвиги определенного комплекса отраслей производства.

Итак, теперь перейдем непосредственно к рассмотрению организации закупки продукции для муниципальных нужд.

Прежде чем организовать конкурс, необходимо принять решение о размещении муниципального заказа, которое должно основываться на следующих условиях:

• 1. наличие у муниципального образования ресурсов, достаточных для проведения полного и своевременного расчета с поставщиками;
• 2. способность поставщика выполнить условия договора.

Соблюдению последнего условия будет способствовать конкурсное размещение заказа, качественная проработка органами власти договора с поставщиками. Этот договор будет тем сложнее, чем сложнее характеристики используемых ресурсов и видов деятельности.

Выбор конкретной формы договора зависит от характера экономических отношений между участниками сделки и диктуется тремя факторами:

• — уникальность и специфичность используемых ресурсов;
• — степень неопределенности, сопровождающая сделку;
• — регулярность и характер деловых контактов между поставщиком и заказчиком.

муниципальный закупка перестройка заказ.