Анализ правового регулирования государственной службы на федеральном уровне

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных структур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое время это вылилось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования государственной службы, критически встреченная в научных кругах, хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в ней предусматривалось принять рамочный закон о госслужбе, который послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в этой области. Но время шло, а закон не принимали. Все шаги по становлению государственной службы в 1993 — первой половине 1995 годов были в основном организационного характера. При президенте РФ 3 июня 1993;го был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года — Управление федеральной государственной службы, в июне — Российская академия государственной службы (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995;го бывшие региональные высшие партийные школы были преобразованы в региональные академии госслужбы. Этими преобразованиями была сформирована система профессионального обучения государственных чиновников.

Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему отставала. Первым крупным правовым актом в сфере государственнослужебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22 декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе.

Согласно Конституции РФ федеральная служба находится в ведении Федерации. Поскольку в ней ничего не сказано о госслужбе в регионах, остаётся предположить, что последняя подчинена субъектам РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации госслужбы в РФ должны быть установлены федеральным законом.

Упомянутое выше Положение о федеральной государственной службе эту задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, втретьих, не охватывало многих компонентов организации и функционирования госслужбы. Чтобы удовлетворить всем этим требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом 1995 года (на четвёртом году экономических и политических реформ!). Он стал первым (и пока единственным) федеральным законодательным актом, регламентирующим сферу государственно-служебных отношений.

Тем не менее, сам факт правового закрепления этих положений, несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие «государственная служба», обозначил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение политики и государственной службы, а соответственно — политических и административных государственных должностей. Тем самым были заложены правовые основы формирования постоянного, профессионального, независимого от политической конъюнктуры государственного аппарата, установлены квалификационные требования для замещения государственных должностей, закреплены принципы государственной службы, в частности открытый конкурс на замещение вакантных должностей. Большое внимание в законе уделено определению правового статуса государственного служащего: его прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с государственной службой. Таким образом, в рамочном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» есть немало положений, призванных построить современный государственный аппарат на началах рационально-бюрократической модели государственного управления.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он устанавливает лишь самые общие государственно-служебные нормы, которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве стали причиной того, что значительный массив государственнослужебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необходимость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и нормативными актами правительства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают такие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисциплинарная ответственность государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам государственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие полноценного федерального ведомства государственной службы, отвечающего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказывается на практической деятельности государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности государственной службы, авторы особо выделили право федерального государственного служащего на защиту личного достоинства и служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.