Дипломатическая служба и ее роль в сфере международных экономических отношений

Дипломатическая служба, как и государственная служба Российской Федерации в целом, призвана обеспечивать профессиональное решение государственных задач по реализации положений Конституции и законодательства РФ, касающихся национальной безопасности и государственного суверенитета, экономической самостоятельности и духовно-нравственной самобытности народа, защиты прав и свобод граждан и интересов соотечественников за рубежом.

Понятно, что только при наличии такой службы можно создать высокоэффективную интегрированную в мировую систему национальную экономику, создать качественную систему политической и экономической защиты отечественного народно-хозяйственного комплекса от негативного воздействия мировой финансово-экономической конъюнктуры.

В России пока такого рода надежной защитной системы нет. Реально сосуществуют как бы две взаимосвязанные, во многом дополняющие друг другу подсистемы: первая система защиты государства от мирового финансово-экономического влияния и вторая система защиты отечественных и зарубежных субъектов экономической деятельности от государства. Это противоречие может и должно быть конструктивно разрешено.

Сделать это возможно только путем органической интеграции российского бизнеса в мировую экономику, повышения кредитного рейтинга страны, сохранения традиционных и настойчивого поиска новых рынков сбыта, создания благоприятных политических, финансово-экономических и правовых условий для привлечения иностранных инвестиций в Россию.

Решить эту многоплановую и трудную задачу без эффективных дипломатических усилий, без соответствующих усилий отечественных компаний и всего бизнес-сообщества невозможно. Ведь цель у всех одна — укрепление позиций России в мире, наращивание ее внешнеполитического и экономического ресурса, обеспечение устойчивого экономического роста. Внешнеэкономические интересы, подчеркивает В. В. Путин, становятся приоритетным направлением работы не только МИДа, но и практически каждого федерального министерства, службы и агентства, каждого хозяйствующего субъекта. Министерство иностранных дел, посольства и консульства Российской Федерации «должны выступать не просто координаторами этой деятельности, но и заинтересованными партнерами, а значит, обязаны сотрудничать со всеми субъектами международной экономической деятельности, оказывать им правовую, методическую и организационную поддержку. Наша дипломатия должна способствовать вхождению России в мировую экономическую структуру и поэтапному ее присоединению или сотрудничеству с такими международными организациями, как ВТО (Всемирная торговая организация), МВФ (Международный валютный фонд), ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития, ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию), МОС (Международная организация стандартов) и др. Цели же России на международной арене, как говорит Президент страны, «предельно понятны безопасность границ и создание благоприятных условий для решения внутренних российских проблем».

Государственная служба это особый вид профессиональной деятельности по реализации государственных функций работниками, занимающими соответствующие должности в государственных властных структурах и получающими вознаграждение за свой труд из средств государственного бюджета. Эта деятельность неразрывно связана с такими ценностями, как профессионализм, ответственность, добросовестность, ориентированность на высокие патриотические и нравственные ценности.

В соответствии с российским законодательством государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

По определению государственная служба Российской Федерации — это профессиональная деятельность всех тех, кто замещает должности государственной службы в государственных органах и обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации и ее субъектов, задач и функций соответствующих государственных органов и должностных лиц. Отсюда понятно, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, учреждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что это деятельность на профессиональной постоянной основе в аппаратах органов государственной власти. Отправляется государственная служба от имени и по поручению государства, в интересах государства, находится под контролем государства и общества. Ее статус, цели и задачи, нормативно-правовое регулирование, принципы и функции, формы, методы и средства реализации определяются государством и только государством.

В полной мере все это касается государственно-служебной деятельности в структурах внешнеполитического ведомства. Дипломатическая служба это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнеполитическую деятельность государства в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством РФ, международными договорами России. Это относительно самостоятельный вид федеральной гражданской службы в специальных государственных органах, формируемых Президентом страны и функционирующих как на территории РФ, так и в иностранных государствах, представляющий собой профессиональное осуществление целей и функций внешней политики (в том числе экономической) государства, посредством исполнения государственных должностей дипломатической службы федеральной гражданской службы в:

• — центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ;
• — дипломатических представительствах и консульских учреждениях России за рубежом; государственный служба россия дипломатия
• — представительствах России при международных организациях;
• — представительствах МИД России на территории РФ;
• — на отдельных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в ведении Министерства иностранных дел РФ.

Перечисленные структуры действуют как единая система во главе с Министром иностранных дел РФ. Общее же руководство российской дипломатией осуществляет Президент РФ, который определяет основные направления внешней политики страны; назначает министра иностранных дел и его заместителей, послов и постоянных представителей Российской Федерации в международных организациях, определяет состав и полномочия коллегии МИДа России, устанавливает порядок присвоения дипломатических рангов, определяет размеры оплаты труда работников дипломатической службы.

Актуальность и обоснованность такого понимания роли дипломатической службы в современных условиях подтверждает и принятое Постановление Правительства РФ от 27.06.2005 № 401 «Об оптимизации системы торговых представительств России в иностранных государствах». В целях повышения эффективности внешнеэкономической деятельности в рамках такой оптимизации предусмотрено создание, а точнее усиление на их основе, торгово-экономических отделов посольств. И более того, имеющиеся наряду с посольствами России торговые представительства в 50 зарубежных государствах становятся составной частью дипломатического представительства России и действуют под непосредственным политическим руководством Посла России в соответствующей стране. Степень скоординированности их работы, формы взаимодействия этих структур получают дополнительное развитие по мере усложнения внешнеэкономической составляющей национальных интересов России. Наиболее гибким и распространенным инструментом такого взаимодействия являются экономические советы при После Российской Федерации в зарубежном государстве.

В части организации и материально-технического обеспечения дипломатической службы значительными полномочиями обладает Правительство РФ. Дипломатический характер носит деятельность и многих других государственных органов. Например, Министерство экономики и социального развития РФ, Министерство финансов РФ и др. Одним из приоритетных направлений их работы является международное экономическое направление. Они участвуют в переговорах, способствуют заключению контрактов, всякого рода соглашений по вопросам торговли, авиаперевозок, лизинга. При их содействии растут объемы и глубина международных экономических связей, расширяется география товарообмена и капиталообмена России с другими странами, ширится рынок услуг, инвестиций и торговых операций.

Задачу наращивания внешнеэкономических усилий исполнительных органов власти неизменно ставит Президент РФ, особо выделяя функцию всестороннего содействия дипломатии российскому предпринимательству за рубежом, повышения деловой репутации страны на международной финансово-экономической арене.

При этом следует иметь в виду, что дипломатическая служба и дипломатия понятия хотя и близкие, но все-таки разные.

Дипломатия это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей. Это своего рода механизм взаимоотношений между суверенными государствами и международными структурами, основанный на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего государства. Дипломатия это наука международных отношений. Еще в большей степени это искусство продвижения и защиты национальных интересов на международной арене, ведения переговоров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Ее главная цель политическая защита интересов государства, его граждан и соотечественников за рубежом.

Применительно к экономической составляющей эта цель вытекает из Концепции внешней политики России — укрепление внешнеполитических позиций России в мире, наращивание ее экономического ресурса, обеспечение устойчивого социально-экономического роста страны и всех ее регионов. Отсюда вытекают и соответствующие задачи дипломатии: создание благоприятных таможенных, налоговых, правовых и других нормативных условий для экспортеров, продвижение их интересов на мировых рынках, оказание информационно-консультативной помощи; поддержание инициативы и идеи регионов в достижении общенациональных задач в сфере международной деятельности; создание «пояса добрососедства и экономического сотрудничества» по всему периметру границ России.

На каждом из этих направлений уже сделаны определенные шаги: признан статус России как страны с рыночной экономикой, развернуты работы по проекту Глобального партнерства в рамках «восьмерки», практически по всему периметру страны созданы структуры двухстороннего и многостороннего сотрудничества.

Дипломатическая же служба это деятельность аппарата, в функции которого входит решение, помимо собственно внешнеполитических и внешнеэкономических, множества задач административно-управленческого и организационно-хозяйственного характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функционирования внешнеполитического ведомства в целом. Дипломатическая служба включает в себя информационно-аналитическую, организационно-управленческую и кадровую работу, экспертно-правовое, протокольное, документационное, техническое, финансово-экономическое обеспечение внешнеполитических структур.

Реализуя эти функции, дипломатическая служба призвана способствовать решению задач:

установления устойчивого и справедливого порядка в отношениях между государствами;

обеспечения безопасности, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;

защиты прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

укрепления дружеских отношений России с международным сообществом в политической, экономической, культурной, научной, технологической и социальных областях.

В части дипломатического обеспечения решения внешнеэкономических проблем и содействия российскому предпринимательству задачи дипломатической службы можно представить следующим образом:

• а) содействие заключению межгосударственных соглашений о поощрении и защите отечественных производителей, привлечении в страну новых технологий и иностранных капиталовложений;
• б) противодействие попыткам дискриминации российских производителей и экономических операторов на зарубежных рынках;
• в) создание режима наибольшего благоприятствования в решении экономических проблем кооперации стран СНГ и других партнеров;
• в) создание благоприятных таможенных, налоговых, правовых и других условий для отечественных экспортеров, продвижение их интересов на мировых рынках;

г) укрепления миграционного контроля на границах, уточнение правил использования иностранной рабочей силы в России;

• д) поддержка программ военно-техни-ческого сотрудничества;
• е) оказание информационно-консульта-тивной помощи и поддержка инициативы и идеи регионов в достижении общенациональных задач в сфере международной деятельности.

Как видим, политико-дипломатическая защита внешнеэкономических интересов государства и ее бизнеса — это особая сфера государственного управления в области обеспечения суверенитета и международной экономической безопасности страны, защиты интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом, реализующая исполнение функций и задач Российской Федерации в области отношений с иностранными государствами и международными организациями; координирующая усилия в этой области всех федеральных и региональных органов государственной власти и субъектов экономической жизни с целью создания благоприятной внешней среды для поступательного социально-экономического развития страны.

Вот почему государственный служащий дипломатической службы — это не просто высококвалифицированный специалист, призванный добросовестно исполнять служебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом. Это человек, представляющий и защищающий государственные интересы, выступающий от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главные его качества — добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.

Именно поэтому дипломатическая служба рассматривается как особый вид профессиональной деятельности, принципиально отличающийся от других видов трудовой деятельности, прежде всего, своей нацеленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности государства; соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан; обеспечение непосредственного участия граждан в делах государства, и главное — политическим, информационно-аналитическим, организационно-управленческим, финансово-хозяйственным и иным содействием реализации полномочий государственно-политического руководства страны и хозяйствующих субъектов, которые обеспечивают интеграцию России в мировую систему хозяйственных связей.

В последние годы дипломатическое сопровождение хозяйственно-экономических проектов становится все более весомым и предполагает участие дипломатических работников в подготовке наиболее крупных международных экономических соглашений и контрактов, дипломатическую поддержку отечественных фирм во всех зарубежных тендерах, своевременное информирование руководства страны и регионов о тенденциях в развитии мировой экономики и конкретных национальных рынков, анализ нормативной базы внешнеэкономической деятельности и разработку предложений по совершенствованию российского хозяйственного законодательства.

Поэтому каждый, желающий стать профессиональным государственным служащим, должен обладать соответствующими способностями, профессиональными знаниями и навыками, опытом государственно-управленческой работы, организаторскими и нравственными качествами. Отсюда институты конкурсного отбора и присяги при поступлении на государственную службу, квалификационные экзамены и аттестационная оценка профессиональной пригодности, требование специального образования и знаний законодательства страны, готовности на деле следовать нормам этического кодекса государственного гражданского служащего.

В системе гражданской государственной службы Российской Федерации в настоящее время занято более 620 тыс. чел. Численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляет почти 26 тыс. чел., а их территориальных органов — 290 тыс. В системе дипломатической службы занято более 3 тыс. дипломатических работников.

Их служебно-правовой и социальный статус не зависит от пола, расы, национальности, социального происхождения и имущественного положения, религиозных и политических ориентаций. В то же время находится в прямой зависимости от личных служебных заслуг и достоинств, профессионально-деловых качеств и эффективности служебной деятельности. Главное — наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к высококачественному, добросовестному и ответственному исполнению должностных обязанностей; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для работника дипломатической службы, кроме всего перечисленного, необходим широкий политический кругозор и всесторонняя страноведческая подготовка, знание иностранных языков, способность, как говорил известный дипломат Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее обнаружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.

Наличие перечисленных качеств — гарантия добросовестного использования предоставленных прав и реализации возложенных на дипломатического служащего обязанностей:

• 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
• 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
• 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
• 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
• 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
• 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
• 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);
• 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
• 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральным законодательством;
• 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Дипломатическая служба — это не столько определенный род трудовой деятельности, сколько профессия, требующая, с одной стороны, системности профессиональных знаний, высококвалифицированного владения соответствующими видами, формами и методами профессиональной дипломатической деятельности, а с другой стороны, — особые личностные качества, которые гарантированно обеспечивают потребности государственной власти в достижении нужного ей результата в международной деятельности. На формирование именно таких профессиональных качеств дипломатического работника направлены требования федеральных законов от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 11.11.2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указы Президента РФ от 14.07.1997 № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом»; от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; постановление Правительства РФ от 14.02.2001 № 109 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти». Не менее значимы в этом смысле и внутриведомственные нормативно-правовые акты Министерства иностранных дел.

Реализация требований перечисленных нормативных правовых документов и многих других обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере дипломатической службы, реализацию обязанности и права служащих дипломатических структур на повышение квалификации и профессиональную переподготовку. Многие дипломатические работники в процессе профессиональной подготовки и повышения квалификации специализируются по вопросам менеджмента, международного торгового права и логистики, финансов, технологий лоббирования национального бизнеса, проходят стажировки в экономических структурах и организациях. Широко практикуется «прикомандирование» бизнесменов к структурам МИДа России для работы над конкретными проектами. В таких условиях дипломатические работники открыты для бизнеса, а такие контакты — и в интересах государства, и в интересах бизнеса.

По мнению экспертов, современной России пока не хватает квалифицированных экспертов-дипломатов, профессионально владеющих экономической проблематикой, недостает сил и средств для полномасштабной проработки текущей экономической информации, не хватает финансовых ресурсов для получения платных источников. Нередко отсутствует «обратная связь» посольств с бизнес-структурами и представителями деловых кругов.

Тем не менее, наша отечественная дипломатическая служба в целом отличается высоким уровнем правовой урегулированности. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:

в международной «Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе», венских конвенциях о дипломатических и консульских сношениях, Европейской конвенции по пограничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, которая ратифицирована Россией в 2002 г.;

в соответствующих статьях Конституции РФ. В них зафиксированы принципы и основные начала организации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место государственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредственно в конституционную практику современной России введен термин «государственная служба»;

в нормах Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в ред. от 09.05.2005), который регулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о гражданской службе. В главе 53 (ст. 337—341) прописаны особенности регулирования трудовых отношений работников, направляемых на работу в дипломатические представительства, консульские учреждения и другие учреждения за границей;

в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — главных системообразующих законодательных актах общегосударственной значимости. Они выполняют роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. Здесь представлены такие основные понятия, как «государственная служба» и «гражданская государственная служба» «государственный служащий», «государственная должность», «должность гражданской службы», сформулированы принципы служебных отношений, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения службы, определены формы ответственности и система правоограничений гражданских служащих, источники и порядок их денежного содержания.

Правовое регулирование государственной службы осуществляется также соответствующими указами Президента РФ, постановлениями Правительства и приказами федеральных министерств, постановлениями Конституционного Суда РФ. На организацию государственной службы оказывают заметное влияние нормативные акты отдельных федеральных служб, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства образования и науки РФ. На их основе регулируется проведение квалификационных экзаменов, порядок присвоения квалификационных разрядов, чинов и званий, организуется профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров.

Отечественная государственная служба, как видим, располагает относительно широкой нормативно-правовой базой. Тем не менее, здесь остается еще немало нерешенных проблем: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования дипломатической службы, его непротиворечивость и исчерпывающий характер. Необходимо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по дипломатической службе, в том числе связанных со спецификой прохождения этой службы.

Преодоление перечисленных сложностей позволит повысить статус дипломатической службы и ее привлекательность, усовершенствовать организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления и дипломатического сопровождения внешнеэкономических интересов российского бизнеса.

Функции государственной службы во многом адекватны функциям государственного управления.

В области международных отношений и дипломатии это профессиональное сопровождение международного сотрудничества, в том числе в таких сферах, как торгово-экономи-ческая, инвестиционно-финансовая, инновационная и научно техническая, борьба с международной экономической преступностью, защита интеллектуальной собственности и научно-техни-ческой информации и др. Дипломатическая служба призвана использовать свой инструментарий, помогая в поиске новых областей и форм сотрудничества в интересах отечественной экономики и укрепления позиций и влияния российского бизнеса и государства на международной арене, создания максимально благоприятных внешних условий для стабильного социально-экономического развития России.

Здесь вполне уместно упомянуть и традиционные задачи поддержания и развития официальных отношений с другими странами и международными организациями: обеспечения международных переговорных процессов и подготовки международных договоров; выработки предложений по совершенствованию законодательной базы международной деятельности Российской Федерации; распространения информации о России и ее внешней политике.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов РФ также имеются подразделения, которые решают задачи внешнеэкономического сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность органично вписывалась в общее русло внешней политики Российского государства, в задачи и функции МИДа России включены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это переговоров и обмена делегациями, осуществления региональных экономических и культурных связей, реализации ряда консульских функций. Во многих субъектах РФ функционируют представительства МИДа России, главная задача которых содействие органам власти на местах в развитии торгово-экономических и иных связей субъектов РФ с зарубежными партнерами, ведение соответствующей информационно-справочной работы.

Вышеизложенное подтверждает актуальность задачи дальнейшего совершенствования государственной гражданской службы Российской Федерации и в ее рамках укрепления и достаточного правового оформления дипломатической службы, которая «не пассивно наблюдает за тем, что происходит, не подстраивается под сложившиеся парадигмы, а активно вмешивается во все, что требует внимания профессиональных дипломатов».

Реформирование системы государственного управления должно способствовать формированию единой государственной службы через создание прочных правовых, финансово-экономических и материально-технических основ профессиональной служебной деятельности; должно обеспечить антикоррупционный характер служебных отношений, более тесную взаимосвязь дипломатической службы с другими видами государственной службы гражданской, военной и правоохранительной. В нынешних условиях, когда от государственных служащих требуются глубокие знания и прочные профессиональные навыки, особенно в области экономики и юриспруденции, внешней политики и международного права, информатики и политологии, иностранных языков и этики, психологии и менеджмента, такое развитие государственной службы видится единственно целесообразным и способным обеспечить рост авторитета и результативности отечественной экономической дипломатии как одного из инструментов защиты экономических интересов Российской Федерации за рубежом.