Задачи развития миграционной политики Казахстана в период форсированной модернизации

Задачи развития миграционной политики РК в период форсированной модернизации

Численность населения Республики Казахстан по итогам переписи населения 2009 года составила 16 004,8 тыс. человек. По сравнению с предыдущей переписью 1999 года казахстанцев стало больше на 6,8%, или на 1022,9 тысячи человек. В послании Президента РК Н. А. Назарбаева «Новое десятилетиеновый экономический подъем — новые возможности Казахстана» подчеркивается, что «государством будут созданы все необходимые условия для увеличения численности населения страны к 2020 году на 10%» [1].

Улучшение демографических показателей отразилось как в естественном приросте, так и в положительном сальдо миграции. Наивысший показатель положительное сальдо миграции имело в предкризисном 2006 году — 33 041 чел. В 2008 году показатель упал до 1117 человек, вновь резко поднявшись в 2009 году до 7052 чел., что свидетельствует о тенденции выхода из кризиса.

В период с 1991 по 2010 год в миграционной ситуации Казахстана наблюдались различные тенденции. Если на протяжении 1990;х годов преобладающей была тенденция эмиграции, то, начиная с 2004 года, стал наблюдаться миграционный прирост. Данный прирост происходил преимущественно за счет прибытия в республику оралманов и сокращения эмиграции. В последние годы эта тенденция также начинает меняться в сторону отрицательного сальдо внешней миграции.

Подобная благоприятная миграционная ситуация сложилась, начиная с 2004 года, когда впервые с 1968 года в республике наблюдался миграционный прирост в 2789 чел. Следует учитывать, что в данной статистике не учитывается трудовая миграция, а только миграция на постоянное место жительство, поэтому общий иммиграционный поток с учетом трудовых мигрантов очевидно значительно больше. К примеру, в 2007 году в Казахстан прибыло 58 810 трудовых мигрантов.

Наиболее интенсивный отток населения пришелся на первую половину 1990;х годов, когда за период с 1992 по 1994 гг. из страны выбыло 1125 тыс. чел., в то время как число прибывших составило всего 343 тыс. чел. В целом, миграционная убыль в начале 90-х годов составила: в 1990 году — 55,8%, в 1992 году -89,3% от величины естественного прироста населения. В 1993 и 1994 гг. миграционные потери не только поглотили естественный прирост населения, но и превысили его в 1,4 и 2,8 раза соответственно. Пик эмиграции пришелся на 1994 год, когда она составила более 477 тыс. чел. [2].

Следует отметить, что анализ статистической информации показал скудость публикуемых данных по различным критериям. Так, в публикациях Агентства РК по статистике вообще отсутствуют данные об иностранной рабочей силе, о количестве получивших гражданство, о других видах временной миграции. трудовой миграция казахстан регулирование В Республике Казахстан вопросам миграции уделяется значительное внимание. Стратегическим документом в сфере миграции является Концепция миграционной политики на 2007;2015 годы. Для нейтрализации отрицательных последствий и усиления положительного эффекта, получаемого в результате трудовой миграции, создана широкая система национального и межгосударственного регулирования этого процесса.

Принята Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007;2015 годы (одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 28 августа 2007 года № 399). Концепция нацелена на совершенствование существующих и развитие качественно новых направлений управления миграционными процессами в Республике Казахстан.

Концепция определяет целью миграционной политики Республики Казахстан уменьшение негативных последствий миграционных процессов в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем максимального сокращения незаконной и формирования селективной миграции.

Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам миграции» от 6 июля 2007 года внесены важные изменения и дополнения в Закон РК от 13 декабря 1997 года «О миграции населения». С принятием Закона «О миграции населения» совершенствуется механизм ходатайства лиц о признании оралманами, предусматривается создание центров адаптации и интеграции оралманов, включение в квоту иммиграции оралманов на основании критериев и в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан. С 2009 г. в Казахстане началась реализация проекта «Нурлыкош» («Светлое кочевье»), являющегося частью государственной программы управления миграцией. Его цель — рациональное расселение на добровольной основе соотечественников, вернувшихся из-за рубежа, а также граждан Казахстана, проживающих в менее развитых регионах страны.

Анализ миграционной политики демонстрирует существование ряда проблем, связанных с обеспечением управляемости миграции. Недостаточная эффективность управления обусловлена в большей степени отсутствием единого государственного органа в сфере миграции, разделением соответствующих функций среди различных государственных органов: прием в гражданство Республики Казахстан, противодействие незаконной миграции — Министерство внутренних дел Республики Казахстан; выдача виз — Министерство иностранных дел Республики Казахстан; анализ и прогнозирование миграционных процессов, квотирование иностранной рабочей силы — Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан; контроль за пересечением иностранными гражданами Государственной границы — Комитет национальной безопасности; расселение сельского населения — Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан; мониторинг и контроль за выполнением недропользователями условий контракта по вопросам замены иностранных работников отечественными специалистамиМинистерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан; документирование оралманов — Министерство юстиции Республики Казахстан; обустройство оралманов, регистрация иностранцев, занимающихся религиозно-просветительской деятельностью — местные исполнительные органы.

При этом, каждый из вышеназванных органов сосредоточил свои усилия, в первую очередь, на узковедомственных вопросах. По причине отсутствия четкого межведомственного взаимодействия, существующее разграничение полномочий перечисленных государственных органов ведет к разобщенности действий и размыванию пределов ответственности.

Так, задача по формированию государственной политики в области миграции и ряд функций по выработке предложений, регулирования, межотраслевой координации в сфере миграции возложены на Министерство труда и социальной защиты населения через Комитет по миграции. Однако, вопросы миграции для данного Министерства на фоне других решаемых и профильных задач (вопросы регулирования трудовых отношений, безопасности и охраны труда, занятости, социальной защиты населения, обязательного страхования, пенсионного и социального обеспечения) не являются приоритетными.

Фактически миграционные функции реализуются ведомством — Комитетом по миграции, который в силу своего статуса не может реально координировать деятельность всех указанных государственных органов и комплексно проводить государственную политику в сфере миграции.

Кроме того, не располагая ни административными, ни экономическими ресурсами, Комитет по миграции затрудняется реализовывать возложенные на него функции. В результате, распространились нарушения миграционного законодательства как отечественными, так и иностранными работодателями.

В силу специфики основных функций органы внутренних дел сконцентрировались на противодействии нелегальной миграции и на вопросах гражданства, в то время как Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан больше внимания уделяет вопросам трудоустройства, расселения и адаптации оралманов.

Отсутствие единого уполномоченного органа приводит также к статистическим расхождениям среди государственных органов. Такое расхождение наблюдается между Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан и Министерством внутренних дел Республики Казахстан относительно численности временно зарегистрированных трудовых мигрантов и количества оралман, получивших казахстанское гражданство.

Миграция серьезно отразилась на этнодемографической структуре казахстанского общества. Общество становится все более восточным, значительно усилилась доминанта казахов. На этом фоне усиливается централизующая и консолидирующая роль казахского населения как доминирующей этнической группы.

Изменения в этнодемографической структуре представляют собой достаточно сложный процесс, который не может быть объяснен лишь характеристикой изменений статистических показателей. Происходят глубокие социальные изменения, в том числе меняется культурная и языковая среда, в которой усиливаются казахские компоненты. Параллельно происходит закрепление рыночных отношений, базирующихся на общелиберальных подходах, в которых этнические ценности размыты.

Все это опосредует развитие общества по двум конкурирующим между собой моделям. В наиболее выигрышной ситуации оказываются те социальные агенты, которые развиваются на стыке, в зоне совмещения этих двух моделей. Они мыслят по-рыночному, стремятся жить в соответствии с законом, укреплять свой экономический статус и конкурентоспособность, а с другой — способны оперировать культурными инструментами — владеют казахским языком, знают традиции, глубоко интегрированы в общественные процессы.

Вместе с тем, в условиях укрепления моноэтнических тенденций укрепляются риски дифференциации, то есть разделения государствообразующего этноса. На фоне возрастания численности и доли титульного этноса в структуре общества усиливаются процессы его дифференциации. Казахская среда подвергается воздействию процессов расслоения по уровню доходов, религиозности, языковым, политическим предпочтениям. Следует понимать, что единство казахской этнической среды обеспечивает идея государственной независимости и наличие весомой иноэтнической группы.

Сегодня миграция становится одним из вызовов для Казахстана, встраивающегося в глобальный мир. В настоящее время Казахстан входит в топ двадцатку стран мира по количеству международных мигрантов, находящихся в стране, и по высокому процентному соотношению количества международных мигрантов в общем населении, согласно данным ООН (2006). Эксперты международных организаций отмечают, что наша республика занимает 15 место среди всех государств мира по масштабам миграции. В миграционные процессы по Казахстану было вовлечено около 2,5 миллионов человек или 16% всего населения.

Устойчивый экономический рост, социальная стабильность и повышение уровня жизни превратили страну в центр притяжения миграционных потоков. Казахстан является одной из немногих стран, последовательно осуществляющих этническую миграционную политику. За годы независимости на историческую родину вернулось более 650 тысяч этнических казахов. Ежегодно увеличивается численность привлекаемой иностранной рабочей силы. Казахстан является также страной транзита мигрантов и страной, посылающей мигрантов, но доминирующими трендами являются этническая и трудовая миграция.

Анализ показывает, что в ближайшей перспективе не ожидается значительный рост экономически активного населения. С 2012 года прогнозируется некоторое снижение. Принимаемые на сегодня меры по увеличению рождаемости не способны привести к росту населения трудоспособного возраста в пределах обозримого экономического горизонта, т. е. в ближайшие 15−20 лет. В то же время дополнительная потребность в рабочей силе составит в 2015 году — 593 тыс.чел. (Ежегодное увеличение потребности в среднем на 64 тыс. чел.).

По результатам социологического мониторинга миграционных настроений в Казахстане, проведенных Институтом сравнительных социальных исследований «ЦЕССИ-Казахстан» можно сделать вывод, что проблема миграции неуклонно актуализируется. За период с 2003 года число респондентов, отмечающих актуальность миграционной проблемы, выросло в 2,5 раза. Если в августе 2003 года ее отмечало 5,2% опрошенных, то в следующем временном отрезке почти 13% респондентов. Кривая динамики по годам практически имела постоянную тенденцию подниматься по оси х. В октябре 2005 года — 8,2%, в июне 2007 г. — 8,7%, в ноябре 2007 г. — 10,1%, в мае 2008 г. — 10,3%.

Еще один показатель, подтверждающий рост актуальности вопросов миграции во временном периоде, заключается в сравнении этого процесса с другими социальными проблемами. Так, за 2003;2008 годы миграционная проблема по своей актуальности обогнала такие вопросы, как религиозная экспансия — в 2,3 раза, межнациональные отношения — в 1,6 раза, актуальность демократии — в 2 раза, безопасность на дорогах — в 1,6 раза. Вплотную приблизилась к таким проблемам, как обострение проблемы СПИД, ухудшение морали и культуры, недостаточное качество образования и слабый демографический рост.

Это указывает на то, что миграционная проблема начинает все чувствительнее влиять на общественные настроения, становясь зачастую фактором обострения межэтнических и религиозных проблем. При этом под напором миграционной проблемы у населения может меняться баланс приоритетов развития — отступать важность демократии или наращивания демографического объема страны. Взамен может начать доминировать чувство «неполной» безопасности. Подобная тенденция наблюдается в некоторых странах-донорах, как Россия, Франция и др. По крайней мере, население обеспокоено миграционным вопросом практически наравне с эпидемическим вопросом.

Особый прогресс миграционной проблемы следует отметить, начиная с 2005 года. 2007 — 2008 годы также серьезно усилили актуальность миграции в общественном сознании.

Общество преимущественно поддерживает если не консервативную, то, по крайней мере, очень умеренную миграционную политику. Если нужны трудовые ресурсы, то их следует привлекать, но необходимо максимально, до предела использовать внутренний людской потенциал. В случае его недостаточности, следует привлекать только наиболее квалифицированные человеческие ресурсы, или создавать возможность для иммигрантов занимать малопрестижные ниши трудового рынка.

• 1. Послание Президента РК НА. Назарбаева народу Казахстана «Новое десятилетие — новый экономический подъем — новые возможности Казахстана» //Страна и мир, № 4, 1 февр.2010, С. 1−3.
• 2. Миграция населения. Итоги переписи населения 1999 года в Республике Казахстан. Статистический справочник. Алматы, — 2000; Демографический ежегодник Казахстана: статистический сборник, 2001