Правовые аспекты структуры системы образования

Структура системы образования закреплена в статье 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598. (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ). Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266−1 «Об образовании» Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266−1 «Об образовании» СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. (далее — Закон № 3266−1), действовавший до вступления в силу комментируемого Закона, не предусматривал статьи с таким названием.

Федеральный закон № 273-ФЗ не содержит дефиниций «система образования», «структура системы образования». В п. 1 комментируемой статьи отмечается только пять исчерпывающих составляющих, которые включает в себя система образования. В то же время не указывается, что они касаются Российской Федерации. В ст. 8 Закона N 3266−1 предусматривалось, что система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность четырех взаимодействующих. Сравним данные нормы права.

Во-первых, Федеральный закон № 273-ФЗ прежде всего предусматривает федеральные государственные образовательные стандарты (далее — ФГОС) и федеральные государственные требования (далее — ФГТ), образовательные стандарты, образовательные программы различного вида, уровня и (или) направленности. Законом № 3266−1 сначала определялись преемственные образовательные программы различного уровня и направленности, федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования. Тем самым ныне действующий Закон на первое место в системе образования ставит ФГОС и ФГТ.

Во-вторых, Федеральный закон № 273-ФЗ к системе образования относит организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. В свою очередь Закон № 3266−1 говорил только о «сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций». Тем самым по прежнему Закону предусматривалась некая сеть, которую составляли образовательные учреждения и научные организации. В современном же Законе законодатель более широко отметил участников образовательных отношений, которые обладают правами, обязанностями, гарантиями реализации прав и способны понести установленную законом юридическую ответственность.

Важно также отметить, что в действующем законодательстве используется термин «организации, осуществляющие образовательную деятельность», а не «образовательная организация», поскольку последний является более узким по сравнению с первым. Данные дефиниции приведены в подп. 18, 20 ст. 2 комментируемого Закона, из которых следует, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, — это не только образовательные организации, но и организации, осуществляющие обучение, которыми, в свою очередь, являются любые юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), осуществляющие на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности (согласно подп. 19 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ).

В-третьих, Закон N 3266−1 в систему образования включал органы, осуществляющие управление в сфере образования, и подведомственные им учреждения и организации. Федеральный закон № 273-ФЗ расширил эту норму в части органов государственной власти и предусмотрел «федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы». В то же время не говорит про подведомственные органам государственной власти учреждения и организации.

В-четвертых, Федеральный закон № 273-ФЗ предусмотрел новый элемент в системе образования, которого не было в Законе № 3266−1, — «организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования». В Законе отсутствует определение данных понятий, но исходя из анализа ст. 19 Федерального закона № 273-ФЗ следует, что к организациям, осуществляющим обеспечение образовательной деятельности, относятся научно-исследовательские организации, проектные организации, конструкторские бюро, учебно-опытные хозяйства, опытные станции, организации осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное и информационно-техническое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования.

Организация, осуществляющая оценку качества образования, согласно п. 2 ст. 95 Федерального закона № 273-ФЗ, — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которые осуществляют независимую оценку качества образования.

В-пятых, Федеральный закон № 273-ФЗ к системе образования относит объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Похожее положение было и в Законе № 3266−1, в нем определялись объединения юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

В пункте втором ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ предусматриваются три вида образования (общее, профессиональное и дополнительное) и профессиональное обучение. Введена новая норма о том, что данные виды образования обеспечивают возможность реализации права на образование в течение всей жизни. Причем законодатель не уточняет в данном пункте, кто именно обладает данным правом и чья жизнь имеется в виду.

Интересно также выяснить, в чем разница между профессиональным образованием и профессиональным обучением. Анализируя подп. 3 п. 3 ст. 12 Федерального закона № 273-ФЗ, можно определить, что профессиональное обучение — это профессиональная подготовка по профессиям рабочих, должностям служащих, переподготовка рабочих, служащих, повышение квалификации рабочих, служащих. Профессиональное образование представляет собой среднее профессиональное и высшее образование.

В связи с этим возникает вопрос: не является ли профессиональное обучение дополнительным образованием? Последнее включает в себя дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование (п. 6 ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ). Из смысла подп. 2 п. 4 ст. 12 рассматриваемого Закона следует, что дополнительное профессиональное образование — это повышение квалификации, профессиональная переподготовка. Следовательно, оно касается всех физических лиц, кроме рабочих и служащих (поскольку в отношении их осуществляется профессиональное обучение).

Настораживает также тот факт, что понимать под рабочими и служащими. Трудовое законодательство России содержит термин «работник» — это физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем Трудовй кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ// СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Законодательством о государственной службе предусматривается две дефиниции «федеральный государственный служащий» и «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации», которые являются государственными служащими Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный законо от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. предусматривается термин «муниципальный служащий» (ст. 10). В связи с этим возникает логичный вопрос: можно ли применять нормы Федерального закона № 273-ФЗ о профессиональном обучении в отношении работника и государственного или муниципального служащего?

Представляется, что необходимо слова «рабочие» и «служащие» в Федеральном законе № 273-ФЗ заменить на соответственно «работники» и «государственные и муниципальные служащие», что будет соответствовать действующему российскому законодательству.

Пунктом 2 комментируемой статьи введен новый термин «непрерывное образование». Несмотря на это, законодателем определен уровень образования как завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований (подп. 1 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ). Тем самым, по мнению законодателя, должно быть так, чтобы, когда завершается один образовательный цикл (уровень образования), сразу же должен начинаться другой (без какого-либо перерыва), и так на протяжении всей жизни, следовательно, от рождения до смерти человека, что фактически невозможно.

В преамбуле к Закону № 3266−1 определялось, что образование сопровождалось констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). В действующем Законе такая норма отсутствует, и, стало быть, данная констатация не является обязательной, и, следовательно, непонятно, каким образом должен завершаться уровень образования.

Закон № 3266−1 не выделял уровни образования, как это сделано в ныне действующем Законе № 273-ФЗ. Определялось только, что «образовательная программа определяет содержание образования определенных уровней и (или) направленности» (п. 1 ст. 9 Закона № 3266−1).

Федеральным законом № 273-ФЗ в п. 4 определяются уровни общего образования, в п. 5 — уровни профессионального образования. Уровни общего образования схожи с основными общеобразовательными программами (п. 3 ст. 9 Закона № 3266−1). Отличие состоит в том, что термин «среднее (полное) общее образование» заменен на «среднее общее образование». Необходимо отметить, что ст. 43 Конституции Российской Федерации не оговариваются начальное общее и среднее общее образование. Это означает, что нормы ч. 2 ст. 43 о гарантированности общедоступности и бесплатности образования не применяются в отношении указанных уровней общего образования.

По-новому определены уровни профессионального образования Федеральным законом № 273-ФЗ по сравнению с основными профессиональными программами по Закону № 3266−1. Кардинальным изменением явилось то, что комментируемым Законом упразднено начальное профессиональное образование. По сути, оно теперь составляет ступень среднего профессионального образования. Тем самым это повлекло реорганизацию образовательных учреждений начального профессионального образования в образовательные учреждения среднего профессионального образования.

Согласно Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. II). Ст. 119. основной целью профессионального образования являлась подготовка квалифицированного работника соответствующего уровня и профиля, конкурентоспособного на рынке труда, компетентного, ответственного, свободно владеющего своей профессией и ориентированного в смежных областях деятельности, способного к эффективной работе по специальности на уровне мировых стандартов, готового к постоянному профессиональному росту, социальной и профессиональной мобильности.

Таким как раз выступал выпускник образовательного учреждения начального профессионального образования, поскольку он только в этом учебном заведении мог получить профессию, поскольку в других образовательных учреждениях профессионального образования приобретается специальность Оленина Т. Ю. Административно-правовой статус учреждения начального профессионального образования: дис. … канд. юрид. наук. Петрозаводск, 2010. С. 4 — 5.

Федеральный закон N 273-ФЗ внес существенные изменения в существовавшее ранее высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование. В настоящее время предусматривается термин «высшее образование», что соответствует Конституции Российской Федерации. В связи с этим утратил силу Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Необходимо обратить внимание на то, что в данном понятии отсутствует прилагательное «профессиональное» в отличие от термина «среднее профессиональное образование» .

Тем самым новый Закон устранил существовавшие в прежнем образовательном законодательстве Российской Федерации противоречия с ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации, поскольку в ней отсутствуют термины «высшее профессиональное образование» и «послевузовское профессиональное образование» .

Интересно также то, что Федеральный закон № 273-ФЗ предусматривает три вида высшего образования. Введен новый термин «специалитет», которого не предусматривалось в российском законодательстве ранее. В Законе N 3266−1 был термин «программы подготовки специалиста» .

Одним из видов высшего образования в настоящее время является подготовка кадров высшей квалификации. В комментируемой статье законодатель не поясняет, что собой представляет эта подготовка. Разъясняется данная норма в подп. 5 п. 7 ст. 60 Федерального закона N 273-ФЗ, в котором говорится, что подготовка кадров высшей квалификации осуществляется по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, ассистентуры-стажировки. Перечень данных программ исчерпывающий.

Можно предположить, что подготовка кадров высшей квалификации — это то, что в прежнем образовательном законодательстве Российской Федерации понималось под послевузовским профессиональным образованием. Однако отсутствует возможность освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в интернатуре (п. 8 ст. 5 Федерального закона N 125-ФЗ) и докторантуре (п. 5 ст. 7 Федерального закона N 125-ФЗ), как это предусматривалось прежним законодательством.

Федеральный закон N 273-ФЗ в п. 4 ст. 108 уточняет, что прием в образовательные и научные организации на обучение по программам послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре прекращается 1 сентября 2016 года. Тем самым данное образование будет упразднено и в настоящее время регулируется Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» .

Докторантура упоминается в Федеральном законе № 273-ФЗ один раз в скобках в п. 4 ст. 28 и определяется как подготовка научных кадров. Докторантура регулируется Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и Приказом Минобразования Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 814 «Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Российской Федерации» Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 20. Образование и наука являются двумя взаимосвязанными сферами общественной деятельности и областями государственного управления Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова; 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юрайт», 2013. С. 354.

В п. 6 комментируемой статьи предусматривается дополнительное образование детей и взрослых. В связи с этим возникает вопрос: кого понимать под «детьми» и «взрослыми»? Федеральный закон N 273-ФЗ предусматривает также термин «несовершеннолетние обучающиеся». Является ли этот термин в данном случае синонимом слова «дети»? Понятно, что разница между детьми и взрослыми состоит в их возрасте. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (далее — ГК РФ) в статье 21 определяет, что совершеннолетие гражданина — это достижение восемнадцатилетнего возраста.

Имеет ли значение в данном случае наличие гражданской дееспособности? Дееспособность гражданина связана с наступлением совершеннолетия (ст. 21 ГК РФ). В то же время ГК РФ предусматривает исключения для наступления гражданской дееспособности до достижения восемнадцатилетнего возраста (в связи со вступлением в брак в соответствии с семейным законодательством Российской Федерации (согласно ст. 13 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ с шестнадцати лет) и эмансипацией (с шестнадцати лет) по ст. 27 ГК РФ.

Также ст. 29 ГК РФ предусматривается возможность признания гражданина недееспособным независимо от возраста. Следовательно, отсутствие гражданской дееспособности не является основанием отнесения граждан к категории «дети», а ее наличие — к категории «взрослые» .

В связи с этим предлагается в Федеральном законе № 273-ФЗ четко определить, что в нем понимается под «детьми» и под «взрослыми», для правильного правоприменения. Например, «дети» — это граждане, не достигшие совершеннолетия по гражданскому законодательству Российской Федерации; «взрослые» — это граждане, достигшие совершеннолетия вне зависимости от наличия дееспособности по гражданскому законодательству Российской Федерации. Кроме того, в данном Законе необходимо прямо указать, что термины «дети» и «несовершеннолетние обучающиеся» являются синонимами в аспекте правового регулирования общественных отношений Федеральным законом N 273-ФЗ.

Таким образом, необходимо отметить, что в настоящее время структура системы образования определяется ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ, в которой предусматривается целый ряд новых правовых норм по сравнению с прежним законодательством, которые существенно влияют на систему современного образования в России.