Об эффективности деятельности государственных корпораций в условиях экономического кризиса

В статье рассматриваются положение государственных корпораций в российской экономике и проблемы их функционирования в условиях экономического кризиса. Сформулированы предложения по повышению эффективности деятельности государственных корпораций Ключевые слова: государственные корпорации, финансовый кризис, эффективность хозяйствующего субъекта, государственное регулирование экономики.

About efficiency of activity of state corporations in the conditions of the economic crisis.

In article position of the state corporations in the Russian economy and problems of their functioning in the conditions of the economic crisis are considered.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государственные корпорации со значительным государственным финансированием появляются при наличии серьезных системных проблем в экономике. Они являются управленческим ответом на эти проблемы. Государственные корпорации не российское изобретение. В том или ином виде они существуют в США, Великобритании, Канаде, Италии, Финляндии, Норвегии, Китае, Индии, Южной Корее. Очень часто государственные корпорации неприбыльны, т.к. создаются для реализации определенных целей государственной политики там, где рыночные институты не работают, где надо дать толчок инновационному развитию. Ведь инновационный бизнес — всегда занятие рисковое.

Создание государством крупных корпораций имеет своей целью поддержку и развитие тех областей, где бизнес в краткосрочной и среднесрочной перспективе не видит привлекательности для инвестирования своих средств и где рейтинг страны постепенно снижается. Функциональное назначение госкорпораций весьма разнообразно: от реализации отдельных проектов и программ, содействия отдельным видам деятельности до управления конкретными отраслями и группами компаний.

Основные причины создания государственных корпораций в свое время определил гендиректор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» Александр Турбанов: «есть сферы, где рыночные институты не могут и не стремятся работать, где деятельность, по сути, неприбыльна, а конкуренция отсутствует. И в этих сферах государству для реализации определенных целей своей политики оказались нужны специальные организации».

Сегодня в России действует семь государственных корпораций: Внешэкономбанк, «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, «Росатом», «Олимпстрой», Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Роснанотех». В июле Дмитрий Медведев подписал закон о создании государственной корпорации «Автодор», однако чиновники Минтранса подчеркивают, что в данном случае речь идет о создании государственной компании, а не государственной корпорации, т.к. госимущество «Автодору» передается не в собственность, как государственной корпорации, а в доверительное управление.

По заявлению вице-премьера и министра финансов России Алексея Кудрина, «Российское финансовое агентство» (РФА) не будет государственной корпорацией, как это предполагалось ранее, т.к. для этого предприятия будет найдена более удобная организационно-правовая форма.

В последнее время деятельность государственных корпораций все чаще привлекает внимание высшего руководства России и аналитиков. При этом целесообразность дальнейшего применения этого экономического инструмента и меры, необходимые для его совершенствования, оцениваются неоднозначно.

Споры о том, насколько эффективно действуют госкорпорации, ведутся давно. Среди преимуществ государственных корпораций называют независимость менеджмента, которая призвана усилить эффективность работы на определенном участке, важном для национального развития страны. Однако она же считается и главным недостатком. Государственные корпорации обвиняют в недостаточной прозрачности и в том, что их деятельность не определяется какой-то единой государственной стратегией. Главная претензия критиков заключаются в непрозрачности и неподотчетности государственных корпораций ни одному из существующих государственных контрольных органов, вытекающие из их уникального правового статуса.

Как заявил помощник Президента Российской Федерации Аркадий Дворкович в ходе лекции на тему «Стратегии выхода из кризиса: выбор модели», «форма госкорпорации пока не доказала свою эффективность. Эти компании должны стать рыночными, и тогда их форма не будет иметь значения». По словам А. Дворковича, государство должно постепенно уходить из корпораций, но там, где есть доля участия государства, нужно их эффективно использовать. Действительно, промежуточные результаты деятельности государственных корпораций пока не позволяют им похвастаться большими успехами.

По мнению эксперта службы правового консалтинга «Гарант» Олега Москвитина, вопросы к правовому регулированию государственных корпораций стали возникать с момента появления первых организаций подобного типа. Первый серьезный правовой анализ создания государственных корпораций был сделан Советом Федерации в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год [1].

Для всех государственных корпораций были сделаны исключения из многих обязательных для остальных компаний законов, а именно:

• — прибыль государственных корпораций не подлежит распределению, а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ;
• — для государственных корпораций упрощен состав годового отчета, они не обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о финансово-хозяйственной деятельности;
• — специальные законы о государственных корпорациях содержат отсылки к несуществующим в настоящее время нормативным актам, что создает правовую неопределенность их функционирования.

В марте 2009 г. президентский Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагал упразднить государственные корпорации как форму юридических лиц. Более того, юридические претензии к данной организационно-правовой форме сформулированы в «Концепции развития законодательства о юридических лицах», разработанной советом, где отмечено, что в существующем виде государственные корпорации нельзя в полной мере считать государственными организациями, а в ряде случаев они создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности, хотя де-юре являются некоммерческими организациями. Кроме того, каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона и поэтому не имеет учредительных документов, что также отличает ее от всех остальных юридических лиц.

В конце 2008;го-начале 2009 гг. в российском законодательстве в отношении госкорпораций стали проявляться две тенденции: расширение полномочий, сферы деятельности этих структур и продолжение попыток создания новых организационно-правовых форм таких организаций.

Исключительный статус государственных корпораций в том виде, котором он существует, а также их широкие полномочия на практике ведут к конфликту интересов. В связи с этим у государственных корпорации существует много противников: одни говорят, что это форма перехода государственных активов в частные руки, другие же утверждают, что это механизм государственного контроля и монополизации целых отраслей экономики.

Государственные корпорации не были ограничены Правительством в средствах: «Роснано» получил 130 млрд. рублей, Фонд содействия реформированию ЖКХ — 240 млрд., «Агентство по страхованию вкладов» — 209 млрд., «Олимпстрой» — 242 млрд. рублей, а «Ростехнологии» — 439 предприятий в качестве имущественного взноса. Вместе с тем эффективность использования средств вызывает сомнение и у государства.

Обеспокоенный широкими полномочиями подобных структур, президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин подчеркнул, что «не должно быть такой ситуации, когда государственные корпорации пытались бы вмешаться в рыночную среду и получать конкурентные преимущества путем использования тех привилегий, которые получили со стороны».

Президент России Дмитрий Медведев дал поручение провести комплексную проверку деятельности государственных корпораций. Основной причиной проверки стал именно дефицит бюджета. Особое внимание будет уделено «вопросам, касающимся целевого характера и эффективности использования переданного им государством имущества, финансовых средств, а также соответствия деятельности государственных корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании». По итогам проверки будут представлены предложения о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Данная проверка еще раз заставит объективно взглянуть на принципы формирования государственных корпораций и вливания туда тех активов, которые не должны тянуть назад.

Большие надежды можно возлагать на государственные корпорации как на серьезных игроков на мировом рынке. Потенциал активов государственных корпораций и концентрация ресурсов позволяет им производить продукты потенциально конкурентные на мировом рынке. Так, «Роснано» ставит своей целью стать мировым лидером в области нанотехнологий [2]. Имеющиеся у государственных корпораций ресурсы позволяют им осуществлять дифференциацию между развитием российских технологий и покупкой зарубежных. Приобретение технологии у иностранных компаний позволит более быстро приблизится к мировому уровню. Более того, это позволяет сократить затраты на конструирование отечественных аналогов, а высвободившиеся интеллектуальные и производственные ресурсы направить на доработку и создание технологий, в которых Россия опережает другие страны, или на создание принципиально новых технологий.

Многие российские государственные корпорации уже сейчас имеют возможности выхода на мировой рынок, став выгодными партнерами для зарубежного бизнеса. Так, на сегодняшний день имеются соглашения компании Siemens AG и «Росатома» о сотрудничестве. По мнению главы «Росатома» Сергея Кириенко, объединение российской государственной корпорации и Siemens существенно укрепит позиции обеих сторон на мировом рынке.

На заседании совета директоров крупнейших предприятий Волгограда, прошедшем на ФГУП «Баррикады» (входит в «Оборонпром»), председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин сообщил, что «госкорпорации переживут экономический кризис, государство сегодня рассчитывает на эффективную работу этих новых частно-государственных организаций в нашей стране, получивших название госкорпорации».

По мере достижения поставленных перед государственными корпорациями задач, со временем, многие из них должны быть реструктуризированы или переведены в частную собственность. Ряд государственных корпораций ликвидируют, например, Фонд содействия реформе ЖКХ, после достижения уставных целей. Другие же корпорации могут быть переданы в частную собственность с сохранением или без участия государства.

Ряд специалистов Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, на основании проведенного ими исследования созданного института государственных корпораций, сделали следующие выводы [3]. Во-первых, цели деятельности государственных корпораций крайне расплывчаты, что не позволяет объективно оценить их работу. Для большинства государственных корпораций не предусмотрены процедуры среднеи долгосрочного планирования, исключая «Росатом» (однако и здесь отсутствуют ограничения на пересмотр показателей программы). В законодательных актах не закреплены возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ по инициативе учредителя. При отсутствии критериев распределения переданных бюджетных средств между проектами государственные корпорации превращаются в организации, определяющие государственную политику в определенных сферах. Более того, они самостоятельно выбирают проекты, на которые направляются средства государства, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов.

Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности, в связи с чем конкуренция с ними со стороны частных компаний становится невозможной. Преследование государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах доминирования очень опасно, т. к. государственные корпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) предвидит усиление доминирования на рынке предприятий, которые вошли или войдут в государственные корпорации. Тем более, что большинство их надеется таким путем поправить свое финансовое положение. Наибольшие опасения ФАС в этом смысле вызывают нефтяная, электроэнергетическая и машиностроительная отрасли.

В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей отечественной экономики ведет к возникновению монополизма, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что ведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития.

В результате — широкие полномочия, полная бесконтрольность, крупные бюджетные средства, которые не нужно возвращать — все это выгодно отличает государственные корпорации от других крупнейших российских компаний.

Специалисты предсказывали серьезные экономические, а за ними и политические, проблемы в деятельности государственных корпораций. Юристы однозначны в правовой оценке статуса государственных корпораций: необходимо приведение его в соответствие с существующим законодательством, в первую очередь, гражданским. Совершенно обоснованным выглядит предложение лишить госкорпорации исключительного статуса, уравняв их с акционерными обществами. Корпоративные процедуры должны быть одинаковыми для всех государственных корпораций и АО, нужны единые правила, касающиеся крупных сделок, сделок с заинтересованностью, конфликта интересов органов управления государственных корпораций. Не должно быть юридических лиц, которые находятся в привилегированном положении, хотя занимаются коммерческой деятельностью.

Необходимо более точно определить правовой статус имущества государственных корпораций. С одной стороны, это собственность государственной корпорации, т. е. частная (юридического лица), а с другой стороны — собственность, которой государственные корпорации наделены для выполнения общественных, а не коммерческих функций. Должны быть унифицированы принципы создания и деятельности (включая корпоративное управление) государственных корпораций, а также разработаны четкие критерии их эффективности.

Таким образом, экономический кризис затронул государственные корпорации в наименьшей степени, т.к. они обеспечены финансовыми ресурсами, не зависят от потребительской конъюнктуры, а ухудшение условий на рынке труда позволяет им успешнее решить кадровые проблемы. Единственное осложнение состоит в том, что в связи с экстренными бюджетными тратами у государственных корпораций могут возникнуть трудности с получением дополнительных средств в недалеком будущем. Однако к тому времени можно будет оценить успешность данного эксперимента.

На наш взгляд, сама идея оценить эффективность государственных корпораций, а именно, эффективность их организационно-правовой структуры, в том числе и в условиях кризиса, заслуживает внимания.

государственный корпорация деятельность.

• 1. Материалы доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 год. http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index. html
• 2. Сайт Госкорпорации Роснано www.rusnano.com
• 3. Сулакшин С. С., Колесник И. Ю. Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы. Монография — М.: Научный эксперт, 2009. — 104 с.