Вопросы кадрового обеспечения оперативных подразделений правоохранительных органов: история и современность

Вопросы кадрового обеспечения оперативных подразделений правоохранительных органов: история и современность Отличительной особенностью современного этапа развития России, актуализировавшей проблемы правореализации, считается масштабная модернизация всех сфер жизнеобеспечения, проводимая в ходе создания в стране правового государства. Стратегическим направлением этого процесса явилась демократизация политической и экономической систем, повлекшая необходимость коренного преобразования форм и методов деятельности государственно-правовых институтов, привлекаемых, прежде всего, к решению задачи защиты прав и законных интересов граждан, обеспечению в государстве качественного режима законности.

Проводимые в этих целях реформы органов правопорядка подтверждают потребность научного переосмысления вопросов их правового статуса, функциональной сущности и правозащитного назначения. На примере реформы органов внутренних дел становится ясно, что переименование милиции в полицию особого влияния на улучшение качества законности в стране не оказало. Однако при этом был дан старт решению одной из актуальнейших проблем — проблеме совершенствования кадрового обеспечения всей системы правоохранительных органов. Представляется, что ее решение будет более успешным и результативным в контексте сравнительного анализа отечественного исторического и современного опыта, чему и посвящается данная статья.

Практика показывает, что уровень профессиональной пригодности оперативных работников к выполнению задач профессиональной деятельности зачастую не отвечает предъявляемым требованиям и нуждается в совершенствовании [1]. Специалисты отмечают ухудшение качественного состава оперативных подразделений, рост совершаемых сотрудниками преступлений коррупционной направленности, отток кадров, увольняющихся из системы по собственному желанию. Это объясняется различными причинами. Прежде всего, к ним следует отнести недостаточную эффективность работы по подбору кандидатов на службу в правоохранительные органы.

Полагаем, что в решении этих вопросов необходим комплексный подход, который позволил бы охватить все уровни служебной системы. Заинтересованность в формировании квалифицированного кадрового состава должна быть инициирована «снизу». При этом должен быть расширен арсенал методик отбора и тестирования претендентов. Не следовало бы ограничиваться проводимым психологическим и психофизиологическим тестированием. Эти методики в достаточной мере отработаны и доказали свою эффективность в течение продолжительного времени, но сегодня они оказываются недостаточными.

Результаты проведенного нами опроса свидетельствуют о количественном и качественном изменении оперативного состава, высокой текучести кадров (более 70% опрошенных находятся в должности менее года), недостаточном знании эффективных конкретных методов работы (68%), отсутствии со стороны руководящего состава контроля за проведением мероприятий по формированию у молодого сотрудника профессионального стереотипа поведения в быту и в общественных местах (81%) [2].

Кроме разработанных социологической наукой инновационных методик, полагаем уместным обратиться к отечественному опыту решения кадровых проблем, имевшему место в организации этой работы в органах Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК), выполнявших оперативно-розыскную функцию в первые годы Советской власти [3]. Изучение этого опыта свидетельствует, что результаты их непосредственной оперативной деятельности напрямую зависели от подбора кадрового состава, от степени его профессионализма и морально-нравственных качеств.

Как известно кадры являются основным элементом любой государственной структуры, именно от них в решающей степени зависит эффективность функционирования того или иного государственного учреждения. Кадровая политика ВЧК реализовывалась партийными, советскими и государственными органами, а также специальными подразделениями в центральном аппарате ВЧК.

Об особом к ней внимании в рамках официальной государственной политики может свидетельствовать ее оценка В. И. Лениным, данная в его работе «Удержат ли большевики государственную власть?». По этому поводу он отмечал, что «обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и… к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту» [4]. Принципы кадровой политики большевикам пришлось вырабатывать на практике, в процессе строительства советского государства. До Октябрьской революции лидеры партии большевиков предполагали, что в пролетарском государстве вооруженный народ заменит и постоянное войско, и полицию [5]. Но реалии революционного времени заставили их пересмотреть эти взгляды. Уже в первые годы советской власти большевикам пришлось определять наиболее приемлемое организационное построение центрального аппарата ВЧК, решать проблему подбора и расстановки кадров, вырабатывать принципы кадровой политики ВЧК, распространенные затем на все нижестоящие структуры системы. Приведем лишь некоторые используемые при этом приемы.

Во-первых, государственные лидеры требовали, чтобы сотрудниками чекистских органов были преимущественно коммунисты. Это обусловливалось политическим характером деятельности чрезвычайных комиссий и особых отделов. Партийно-политический принцип комплектования ВЧК с первых дней ее существования был приоритетным и понимался как преданность идеям революции. В ВЧК допускались лица, стоявшие на платформе Советской власти (большевики, левые эсеры, анархо-коммунисты).

Во-вторых, штаты ВЧК формировались преимущественно по классовому принципу с категоричным отрицанием преемственности кадров Департамента полиции. Бывшие сотрудники охранных отделений, жандармских и контрразведывательных подразделений не только не принимались на работу в центральный аппарат ВЧК, но и подвергались репрессиям. Не принимались на службу в Комиссию также дворяне (за исключением профессиональных революционеров) и выходцы из ряда других дореволюционных сословий.

7 декабря 1917 г. в состав ВЧК были включены только профессиональные революционеры, члены партии большевиков со значительным дореволюционным стажем, а во главе комиссии был поставлен член ЦК РКП (б) Ф. Э. Дзержинский. Согласно протоколу № 42 заседания Совнаркома от 7 января 1918 г. кандидаты в члены ВЧК должны были утверждаться СНК [6]. В январе 1918 г. в Коллегию ВЧК вошла группа левых эсеров, и с этого времени (по воспоминаниям одного из видных чекистов Ф. П. Другова, работавшего в центральном аппарате ВЧК в начальный период ее существования) был выработан механизм кадровых назначений, согласно которому партия левых эсеров рекомендовала своих кандидатов в Коллегию ВЧК, но последняя утверждала только тех, «кому безусловно доверяла» [7].

Как правило, сотрудники, поступавшие на службу в центральный аппарат ВЧК, должны были иметь рекомендации: рекомендации комитетов РКП (б), исполкомов Советов, профсоюзов, а также личные рекомендации членов компартии и ВЧК. Осенью 1918 г. в центральном аппарате ВЧК работали: по рекомендациям Ленина, ЦК РКП (б), ВЦСПС и СНК — 28 чел. (3,6%); по рекомендациям известных деятелей партии и правительства — 48 человек (6,1%). 180 чекистов (23%) были приняты в органы ВЧК по рекомендации членов или организаций РКП (б), 246 чел. (44,3%) имели рекомендации советских учреждений, 18 чел. (2,3%) рекомендованы профсоюзами, 3 чел. (0,4%) представили рекомендации заводов, 81 чел. (10,4%) — воинских подразделений.

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что наиболее важную роль при приеме на службу в ВЧК в 1918 г. играли рекомендации советских учреждений и членов или организаций РКП (б). Рекомендации стали необходимым условием при приеме работников в центральный аппарат ВЧК, особенно при назначении сотрудника на руководящую должность. Выступление левых эсеров в июле 1918 г. и последующее массовое исключение представителей этой партии из ВЧК послужили серьезной причиной кадрового кризиса, так как левые эсеры составляли значительную часть опытных работников центрального аппарата ВЧК. Объем работы, в том числе и следственной, в этот период увеличился, что создавало значительные трудности в работе чекистов.

Интересным представляется в связи с этим письмо ВЧК в ЦК РКП (б) от 16 июля 1918 г., в котором отмечалось: «ввиду того, что после провокационной авантюры партии левых эсеров из Комиссии увольняются все члены партии левых эсеров и им сочувствующие, в Комиссии освобождается много вакансий, и одновременно в связи с текущими событиями надвигается масса новой работы, в особенности по следственной части». Коллектив фракции РКП (б) просил командировать «хотя бы временно партийных товарищей на разные должности». Нужны были следователи, комиссары, секретари, делопроизводители, конторщики, разведчики, курьеры, служащие в столовой, люди для боевого отряда и т. п. [8]. Как видим, налицо была потребность в оперативных работниках, делопроизводственном и вспомогательном персонале. Но восполнить кадровый дефицит, особенно на местах, в этот период полностью не удалось, что, безусловно, отражалось на качестве работы ВЧК.

В основе возникновения и существования оперативно-розыскной деятельности лежит потребность общества в борьбе с преступностью, в защите независимости, уважении прав и свобод граждан, в охране общественного порядка. В современный период происходящие преобразования в России сопровождаются обострением криминогенной обстановки, требуют более результативной работы по преодолению агрессии преступного мира. В обеспечении эффективности противодействия преступности, укрепления законности и правопорядка главная роль отводится кадровому потенциалу оперативных подразделений, способному эффективно работать в новых социальных условиях. Эта задача становится одной из центральных в механизме реформирования всей системы правоохранительных органов.

Однако меры по коренному изменению процесса формирования и развития кадрового потенциала, обновлению его содержания и структуры реализуются не всегда последовательно и целенаправленно и потому зачастую не приносят желаемых результатов. Немаловажным аспектом современного реформирования правоохранительных структур становятся вопросы всестороннего контроля морально-психологического состояния сотрудников, как проходящих службу, так и вновь принимаемых. В условиях современной России этот контроль становится тем краеугольным камнем, во главу которого положены все основные принципы взаимодействия государства и общества.

Обобщая сказанное, можно сделать следующие выводы. Ушли в прошлое приоритетные требования государственных лидеров о неуклонном соблюдении партийно-политического принципа комплектования ВЧК, понимавшиеся как преданность идеям революции. Можно по-разному к ним относиться, но традиции, проверенные временем, не следует недооценивать. Мы разделяем мнение о том, что для решения частных проблем (отбор кадров, работа с резервом, заключение контрактов и проведение конкурсов) требуется новая идеология, направленная на обеспечение комплексного подхода к организации служебной карьеры оперативных сотрудников.

Речь, в частности, идет о моделировании и планировании служебной карьеры, новых методах стимулирования карьерного роста, повышении качества и последовательности правового регулирования этого вопроса. В условиях намеченных стратегических преобразований, обусловленных стремлением к демократизации процесса управления правоприменительной практикой, приведением его в соответствие с требованиями международных стандартов, требуются сотрудники нового типа, способные качественно решать усложняющиеся задачи, стоящие перед правоохранительными органами.

В настоящее время во ФСИН России большое внимание уделяется вопросам плановой ротации кадров, успешно зарекомендовавшей себя в ряде развитых стран. Процедура ротации руководящего звена считается основой профилактики предотвращения формирования коррупционных связей. Согласно Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] она оговаривается в контракте и осуществляется только с согласия сотрудников. Перед перемещением в отношении них вновь проводятся все стандартные проверки, в том числе и по линии службы собственной безопасности. К примеру, только в 2010 году в порядке ротации в другие территориальные органы назначено 24 руководителя [10].

Для продолжения тенденции увеличения количества руководящего состава, перемещенного на равнозначные должности, разработано Положение о ротации кадров в учреждениях и органах УИС. Сохраняется положительная динамика сокращения количества руководителей, проработавших в должности менее года. Она вызвана тем, что большинство проблем организационного и управленческого характера у вновь назначенных начальников территориальных органов и исправительных учреждений возникает в первые три года работы, когда проходит полный адаптационный цикл. К числу таких проблем следует отнести недостаточное регулирование материально-технического обеспечения и слабую управленческую подготовку руководящего состава.

В доказательство востребованности изложенной методики по применению четкого алгоритма перемещения руководителей структурных подразделений полезным представляется следующий исторический фрагмент.

Материалы личных дел коммунистов-работников ВЧК [11] свидетельствуют о том, что перемещения ответственных партийных и советских работников проводились регулярно на протяжении 1917;1922 гг. На этот процесс влияли такие факторы, как кадровый дефицит квалифицированных управленцев в ряде ведомств, необходимость обмена опытом, мобилизации на фронт и др. Переброски кадров, проводимые «сверху», зачастую приводили к тому, что многие государственные и партийные посты занимали люди, не сведущие в данной отрасли, не знакомые со спецификой управления. При кадровых перебросках далеко не всегда учитывались индивидуальные качества коммунистов и их способности. Привлеченные к работе в первом составе ВЧК коммунисты в силу ряда обстоятельств вынуждены были практически сразу перейти на работу в другие советские учреждения: Н. А. Жиделев — в НКВД, В. Р. Менжинский — в Наркомфин, К. А. Яковлев — в Комиссариат почтово-телеграфного ведомства, В. А. Трифонов — в Красную гвардию, В. К. Аверин выехал в Донецкую область для утверждения Советской власти, Я. Я. Петерсон — в Латвию и т. д. [12].

Таким образом, высокая текучесть кадрового состава центрального аппарата ВЧК (стабилизация личного состава спецслужбы началась лишь после окончания Гражданской войны), объяснялась партийными мобилизациями на государственную и советскую работу, а также на фронт. Дефицит компетентных кадров был характерным явлением для всех структурных подразделений центрального аппарата ВЧК: Транспортного, Иностранного, Специального, Особого отделов и т. п., и руководство ВЧК делало все возможное, чтобы оградить сотрудников центрального аппарата от мобилизаций на фронт и перебросок на партийную и советскую работу. Однако регулярность кадрового алгоритма сложилась в кадровой политике Советского государства значительно позднее.

Одним из выходов из аналогичной ситуации в современный период нам видится в увеличении численности и видов категорий сотрудников, обучающихся в системе переподготовки и повышения квалификации ФСИН России. Решению этих вопросов с нормативных правовых позиций посвящены руководящие документы концептуального и прикладного характера. В их числе: План по реформированию деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования ФСИН России от 25 декабря 2009 г., распоряжение директора ФСИН России от 16 февраля 2010 г. № 31-р «О специализации образовательных учреждений ФСИН России», решение коллегии ФСИН России от 19 февраля 2010 г., объявленное приказом ФСИН России от 18 марта 2010 г., Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р. и др.

Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что эффективность деятельности правоохранительных органов во многом зависит от качества их кадрового обеспечения. Работа с кадрами является одной из важных и объективно необходимых функций любой социальной системы. Насколько эффективно и с учетом перспектив развития осуществляется кадровая функция, настолько оптимально функционирует вся система. В свою очередь решение проблем совершенствования кадрового обеспечения является непременным условием и важнейшим резервом повышения эффективности служебной деятельности как системы правоохранительных органов в целом, так и отдельных служб и учреждений.

Следует отметить, что осуществление последовательной, научно обоснованной кадровой политики во всем ее разнообразии должно обеспечивать формирование профессионально компетентных, обладающих организаторскими способностями, предприимчивых, инициативных, высоконравственных, идейно убежденных, способных к работе с людьми специалистов. В этом смысле эффективность кадровой политики прямо пропорциональна эффективности деятельности системы правоохранительных органов.

Библиографический список

кадровый правоохранительный политика.

• 1. В опросе принимали участие 60 оперативных сотрудников УИС Краснодарского края, Астраханской, Волгоградской, Московской областей, Республик Адыгеи, Дагестана, Калмыкии находящихся на курсах повышения квалификации в Краснодарском филиале ВЮИ ФСИН России в 2012;2013г.г.
• 2. История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: учеб. пособие. М., 1998. С. 44.
• 3. Ленин В. И. ПСС. Т. 34. М., 1981. С. 315.
• 4. Ленин В. И. ПСС. Т. 32. М., 1981. С. 42, 43−44, 91, 155.
• 5. Из истории ВЧК: 1917;1921 гг. Сб. документов. М., 1958. С. 89.
• 6. Другов Ф. П. С Дзержинским в ВЧК // Иллюстрированная Россия. 1931. № 6. С. 4.
• 7. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 4. Д. 194. Л. 7.
• 8. Романов А. В. Работа с кадрами — залог эффективной работы всей системы // Преступление и наказание. 2011. № 6. С. 5−9.
• 9. Подр. см.: Остапенко П. И., Чупринова Т. А. Чрезвычайные формы регулирования хозяйственно-экономической жизни Советской России в годы гражданской войны (по материалам ВЧК). Краснодар, 2011. 160 с.
• 10. Лацис М. Я. Орготчет ВЧК за 4 года ее деятельности. М., 1921. С. 261.