Неопатримониальные режимы в российских регионах

Основные типы формирования неопатримониализма в российских регионах

В качестве цели данной работы было установлено выявление основных социально-экономических направлений регионального развития, которые способствуют институционализации элементов неопатримониализма в регионах. Согласно используемой в данной работе модели анализа, неопатримониализм характеризуется сочетанием определенных критериев, таких как распространенность неформальных практик, низкий уровень политической конкуренции в регионе и зависимость региона от Центра (межбюджетные отношения).

В связи с тем, что неопатримониальным может считаться такой тип политических отношений, в которых, согласно определению М. Браттона и Н. ван де Валле, «обычаи и образцы патримониализма сосуществуют и покрывают рационально-легальные институты», то, соответственно модели анализа, установление не менее двух из выделенных критериев позволяет говорить о наличии или формировании в регионе неопатримониализма. Фиксирование минимум двух вышеобозначенных критериев позволяет выделить четыре типа (варианта) распространенности элементов неопатримониализма в регионах:

Как видно из таблицы, классический неопатримониализм сочетает в себе три измерения в крайних его проявлениях: преобладание неформальных практик в структуре региональных политических отношений, низкий уровень конкуренции на выборах и зависимость региона от центра. Для автономного неопатримониализма характерно сочетание распространенных неформальных практик и низкого уровня конкуренции с автономностью региона от Центра. Договорной неопатримониализм характеризуется высоким уровнем конкуренции, который «соседствует» с зависимостью региона и распространенностью неформальных практик. Последним типом неопатримониализма стал «формальный», сочетающий в себе два крайних проявления двух критериев неопатримониализма в регионе — низкий уровень конкуренции и зависимость от Центра, — а также низкий уровень распространенности неформальных практик.

Стоит отметить, что «формальный» неопатримониализм является самым слабым типом из представленных, а классический, соответственно, самым сильным. Неформальные практики представляют собой важнейший элемент концепции неопатримониализма, и потому последний его тип представляется спорным для анализа. Тем не менее, регионы, в которых были зафиксированы хотя бы два выше обозначенных критерия нельзя оставить без внимания в рамках данного исследования, в связи с чем, «формальный» тип неопатримониализма рассматривается наравне с остальными.

Во введении было отмечено, что наибольший интерес для изучения в данной работе представляют регионы европейской части России, а точнее субъекты трех федеральных округов без учета национальных республик — области Центрального, Приволжского и Северо-Западного федеральных округов — всего 33 субъекта. Изучение механизмов укрепления элементов неопатримониализма в выбранных российских регионах позволит выделить распространенность выделенных типов неопатримониализма в европейской части государства, где проживает большая часть населения страны.

Далее следует анализ выбранных регионов по каждому из направлений модели, в результате которого можно будет установить степень распространенности неопатримониализма на территории областей европейской части России.

Распространенность неформальных практик в регионе.

Для выявления в качестве доминирующего типа неформальных институтов в регионах использованы следующие показатели (рейтинги) за 2013 год:

• · рейтинг прозрачности государственных закупок;
• · рейтинг эффективности управления в субъектах РФ;
• · региональные рейтинги коррупции;
• · показатели преступности в экономической сфере;
• · рейтинг информационной открытости официальных сайтов субъектов РФ.

В определении регионов с неформальным типом управления в качестве доминирующего наибольший вес имеют показатели рейтинга прозрачности государственных закупок, рейтинг коррупции и эффективности управления регионом, как показатели, наиболее четко отражающие распространенность клиентарно-патронажных отношений. Количество преступлений в экономической сфере и показатели информационной открытости в этой связи являются «подкрепляющими» индикаторами.

Рейтинг прозрачности государственных закупок Рейтинг прозрачности [Электронный ресурс]: http://nrpz.ru/raiting_2013.html#result-regional-customers рассчитывался для государственных заказчиков регионального уровня на основе 30 критериев, в число которых вошли, например, среднее число заявок и поставщиков (допущенных и недопущенных к конкурсу); доля заказов, размещенных с помощью электронных аукционов; оценка эффективности процедуры по стартовой цене и т. д. В число регионов с «гарантированной прозрачностью» из 33 исследуемых регионов попали Москва и Самарская область. Девять регионов получили оценку «высокой прозрачности» — Тамбовская, Брянская, Ивановская, Калужская, Курская, Смоленская, Владимирская, Архангельская и Саратовская области; десять регионов попали в число «средней прозрачности». А больше всего из исследуемых регионов (12 областей), которые и будут учитываться при определении итоговых «неформальных регионах», попали в раздел «базовой прозрачности» и ниже:

Рейтинг эффективности управления в субъектах РФ Рейтинг эффективности управления в субъектах РФ в 2013 году // Региональные комментарии [Электронный ресурс]: http://www.regcomment.ru/articles/reyting-effektivnosti-upravleniya-v-subektakh-rf-v-2013;godu/ состоит из трех блоков (политико-управленческий блок, социальный и финансово-экономический), включающих статистические показатели и экспертные оценки. Блоки рейтинга содержат различные направления анализа, которые показывают, насколько власть в регионе находится под контролем губернатора. Наиболее интересными для данного исследования являются следующие направления политико-управленческого блока, в которых есть свои регионы-лидеры:

• · оценка общественной поддержки главы субъекта (на основе экспертных оценок и результатов выборов губернатора и партии «Единая Россия» на выборах в Государственную Думу в регионе). Наиболее поддерживаемыми главами в выбранных для исследования регионах стали — Е. Савченко (Белгородская область — 7), В. Радаев (Саратовская область — 8), С. Собянин (Москва — 10−11), А. Гордеев (Воронежская область — 12−13);
• · эффективность консолидации элит (на основе экспертных оценок). Высокая эффективность в сфере урегулирования внутриэлитных конфликтов — в Нижегородской области (3−5), Самарской области (3−5), Белгородской области (8−13), Новгородской области (8−13), Калининградской области (14−15);
• · эффективность работы бюрократического аппарата (по доле эффективных расходов регионального бюджета и расходам консолидированного бюджета субъекта РФ в расчете на одного госслужащего с поправкой на индекс бюджетных расходов Минфина, также экспертные оценки). Главами регионов, создавшими наиболее эффективно работающие бюрократические аппараты стали С. Собянин (Москва — 4−6), Н, Меркушкин (Самарская область — 1−2), А. Артамонов (Калужская область — 8), Е. Савченко (Белгородская область — 9), А. Турчак (Псковская область — 12−14), А. Гордеев (Воронежская область — 12−14).

В результате, на основе перечисленных критериев, в число регионов с сильным губернаторским контролем попали девять регионов, которые в рамках данного исследования будут относиться к группе «неформальных» регионов. Соответственно, регионы-аутсайдеры рейтинга, в которых внутренняя деятельность региональной власти и взаимоотношения между ключевыми региональными акторами в меньшей степени зависят от деятельности губернатора, относятся больше к группе демократичных регионов.

Коррупция в регионах. Для определения наиболее коррумпированных регионов в качестве основных данных, имеющих наибольший вес в определении уровня коррупции, предлагается использовать рейтинг регионов по состоянию бытовой коррупции и рейтинг Всемирного банка. Два этих рейтинга выделили одни и те же регионы в качестве наиболее коррумпированных — Ярославская область, Оренбургская область, Орловская область, Белгородская область, Нижегородская область, г. Москва, Калужская область, Пензенская область, Воронежская область и Самарская область. В качестве «подкрепляющих» данных предполагается использовать рейтинг региональной коррумпированности министров, который составлялся по фактам событий, зарегистрированных в СМИ.

Рейтинг регионов по состоянию бытовой коррупции (2010 год) Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации // Общероссийский общественный фонд «Общественное мнение» [Электронный ресурс]: http://www.indem.ru/corrupt/doklad_cor_INDEM_FOM_2010.pdf выделяет с высоким уровнем коррупции следующие регионы — Ярославская область, Оренбургская область, Орловская область, Белгородская область, Нижегородская область, г. Москва, Калужская область, Пензенская область. Наименьший уровень коррупции зафиксирован в Ивановской области, Калининградской области, Курской области, Псковской области и Владимирской области.

Рейтинг Всемирного банка Восстановление и перспективы дальнейшего развития экономики, Доклад об экономике России // Всемирный банк: № 29, 2013. [Электронный ресурс]: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/02/27/356 161_20130227125544/Rendered/PDF/75 5780NWP0RER200Box374338B00PUBLIC0.pdf по ряду индексов выделяет семерку наиболее коррумпированных регионов. Индекс взяточничества показывает процент взаимодействий предприятий с чиновниками, в которых, согласно ответам респондентов, им пришлось давать взятку. По данному критерию выделяются Воронежская область, Нижегородская область, Ярославская область и Самарская область.

Рейтинг региональной коррумпированности министров выделил такие регионы как г. Москва, Нижегородская, Архангельская, Ульяновская, Мурманская, Оренбургская, Калининградская, Пензенская и Саратовская области.

Преступность в экономической сфере. Определить наиболее криминогенные регионы в данной сфере можно с помощью количества экономических преступлений в регионе за год (в пересчете на 100 тыс. человек) — в 14 регионах показатели преступности в экономической сфере выше среднего. Количество преступлений в сфере превышения должностных полномочий за год (в пересчете на 100 тыс. человек) позволило выделить два региона Северо-Западного ФО — Новгородская (7,712) и Вологодская области (7,039), и два региона ЦФО — Калужская (2,588) и Костромская области (2,133), которые также в рамках данного исследования входят в число криминогенных.

Стоит также отметить, что наиболее низкие показатели преступности в экономической сфере у Пензенской области (51,52), Оренбургской области (58,45), Санкт-Петербурге (59,65), Воронежской (64,79) и Тамбовской областях (69,7).

Информационная открытость. Фонд свободы информации [Электронный ресурс]: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2651 Для определения степени информационной открытости официальных сайтов региональной власти — в равной степени законодательных и исполнительных органов, — предлагается обратиться к рейтингам, составленным «Фондом свободы информации». В число «информационно закрытых» регионов попали десять регионов.

Рейтинг официальных сайтов законодательных (представительных) органов государственной власти показывает, насколько обеспечен доступ граждан и организаций к имеющейся у госорганов социально-значимой информации. Наиболее низкая степень открытости у Брянской области (82-е место), Архангельской области (74-е), Тамбовской области (72-е), Рязанской области (71-е), Нижегородской области (69-е), Владимирской области (64-е).

В конец рейтинга информационной открытости высших исполнительных органов государственной власти попали Рязанская область (74 место), Липецкая области (70-е), Белгородская области (69-е), Тверская области (66-е), Московская области (61-е), Тамбовская области (58-е).

Таким образом, на основе данных полученных по вышеперечисленным показателям, можно выделить три региона, в которых наиболее четко прослеживается доминирование неформальных практик — Нижегородская область, Белгородская область и Московская область. Регионами, в которых неформальных практик было выявлено меньше всего, стали Курская область, Тамбовская область, Смоленская область и г. Санкт-Петербург.

Уровень политической конкуренции

Для определения уровня политической конкуренции в регионах предлагается использовать следующие показатели:

• · рейтинг демократичности регионов (2001;2011 г. г.);
• · показатели индексов эффективного числа партий на выборах в региональные Законодательные собрания (динамика индексов с 2000 по 2013 г. г.);
• · показатель индекса эффективного числа кандидатов на выборах главы региона (динамика индексов с 2000 по 2013 г. г.).

Наибольший вес, при определении конкурентности региона, имеет рейтинг демократичности регионов и эффективное число партий на последних региональных выборах в Законодательные Собрания областей (с учетом электоральной динамики). Показатели эффективного числа кандидатов на губернаторских выборах являются «подкрепляющими» показателями в данном блоке.

Рейтинг демократичности регионов (по итогам 2001;2011 г. г.) рассчитывался на основе 10 параметров: политическое устройство региона (баланс властей, независимость суда, нарушения прав граждан); открытость политической жизни; уровень демократичности выборов (всех уровней, в том числе регионального — до отмены выборности губернаторов); политический плюрализм (количество фракций в заксобраниях, их стабильность); независимость СМИ и их роль в политической жизни, коррупция (сращивание политических и бизнес-элит, скандалы); экономическая либерализация и приватизация; гражданское общество (НКО, гражданская активность «снизу»); элиты (качество, сменяемость, разнообразие) и местное самоуправление (его активность и влиятельность). В результате, среди исследуемых регионов «высокий уровень демократичности» у пяти регионов — Ярославская область, Нижегородская область, Самарская область, Архангельская область и г. Санкт-Петербург. В число регионов с «низкким» и «ниже среднего» уровнем демократичности попали 6 регионов, которые войдут группу «низкой политической конкуренции» — наиболее значимую в рамках данного исследования.

Уровень политической конкуренции выборов в Законодательные собрания областей (по динамике индекса Хуана Молинара). Низкий показатель эффективного числа партий у Белгородской области, Ивановской, Пензенской, Саратовской и Ульяновской. Наиболее конкурентные избирательные кампании характерны для таких регионов, как Орловская область, Тверская область, Кировская область, Самарская область, Ленинградская область, г. Санкт-Петербург.

Уровень политической конкуренции губернаторских выборов. Низкие показатели индекса у Владимирской области, Калужской области, Московской области, Новгородской области и Мурманской области, г. Санкт-Петербург. Высокие показатели — в Нижегородской области, Вологодской области, Калининградской области, Псковской области.

Итак, наиболее наименьший уровень политической конкуренции в Белгородской и Пензенской областях, а наиболее «конкурентными» являются Самарская область и г. Санкт-Петербург.

Зависимость региона от Центра

Наличие зависимости региона от Центра предлагается установить с помощью следующих критериев:

• · показатели консолидированного бюджета (за 2013 г.);
• · изучение биографий губернаторов (список действующих губернаторов-варягов).

В разделе определения степени зависимости региона от центра в рамках данного исследования финансовая и «административная» составляющие являются равноценными, так как предполагается, что наличие варягов-губернаторов указывает на попытку установления Центром контроля над финансово-автономными регионами.

Финансовую зависимость региона от Центра можно установить с помощью показателей консолидированных региональных бюджетов (за 2013 г.). Регионы-лидеры по безвозмездным перечислениям из федерального бюджета — Москва (3,09%), Санкт-Петербург (2,85%), Московская область (2,85%), Воронежская область (1,68%), Белгородская область (1,52%), Тамбовская область (1,46%). Высокая доля безвозмездных поступлений в доходах регионального бюджета у Тамбовской области (47,65%), Брянской области (41,67%), Орловской (39,75%), Ивановской (39,28%), Пензенской (37,29%). Регионы-лидеры по дотациям — Санкт-Петербург (3,98%), Тамбовская (1,75%), Ивановская (1,65%), Пензенская (1,62%). Высокая доля дотаций в доходах регионального бюджета у Ивановской (26,8%), Тамбовской (23,63%), Пензенской (19,31%).

Таким образом, в число финансово зависимых регионов попали Тамбовская область, Ивановская область, Пензенская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, г. Москва, Белгородская область и Воронежская область.

Также зависимость региона от Центра можно установить по тому, кто руководит регионом — «варяг» или местный губернатор. «Варяги» возглавляют половину исследуемых регионов (шестнадцать): Владимирская, Воронежская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Кировская, Нижегородская, Самарская, Архангельская, Новгородская, Псковская области и г. Москва.

В четырех областях местные губернаторы находятся на своем посту слишком долгое время, что также позволяет отнести региональный режим больше к неопаримониальному типу, чем к легально-рациональному: Е. Савченко с 1993 года (Белгородская область), О. Бетин с 1995 г. (Тамбовская область), и двое с 1998 г. — О. Королёв (Липецкая область) и В. Бочкарёв (Пензенская область).

Итак, в число наиболее «зависимых» регионов попали Тамбовская область, Ивановская область, Пензенская область и Белгородская область.