Региональные политические режимы и элементы неопатримониализма: модель анализа

Правомерность использования понятия «региональный политический режим» сегодня оспаривается многими исследователями, в связи с тем, что под сомнение ставится возможность существования автономных политических режимов в регионах в рамках единого государства. Тем не менее, региональные политические исследования являются довольно распространенным явлением в российской политической науке благодаря обширности территории нашего государства и специфики развития различных регионов в сравнении с общим курсом государства. Различия между регионами не могут быть «фундаментальными, но как раз малые субнациональные различия, различия „второго порядка“ и составляют предметное поле политической регионалистики». Туровский, Р. Ф. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа. — с. 79.

Изучение российских региональных политических режимов было в основном связано с измерением степени их демократичности с помощью экспертных и инструментальных оценок регионов по ряду критериев (Н. Петров, А. Титков). Этими критериями были, например, «региональное политическое устройство, открытость/закрытость политической жизни, демократичность выборов, политический плюрализм, независимые СМИ, коррупция, экономическая либерализация, гражданское общество, политические элиты, местное самоуправление, конкурентность выборов» Там же и другие.

Другой подход в изучении региональных политических режимов основан на применении фундаментальных критериев, разработанных в политологических концепциях политических режимов, демократии, власти. Так, А. Кузьминым, Н. Мелвином и В. Нечаевым была предложена классификация региональных политических режимов на основе концепта «полиархии» Р. Даля. При исследовании процесса демократизации на региональном уровне был использован метод, в котором внимание авторов концентрируется на политической конкуренции между правительством и оппозицией, и роли региональных легислатур. В связи с тем, что концепт «полиархии» включает два ключевых измерения — возможности оппозиции, которые проявляются в проведении регулярных, свободных и честных выборов, и возможности политического участия, которые определяются активным и пассивным избирательным правом, — типология российских регионов, по мнению авторов, соответственно, основывалась на процедурных (уровень конкурентности), и субстанциональных (институты) политических практиках. Подобная классификация позволяла выявить критерии для оценки степени «полиархичности» сложившегося в регионе режима.

Еще одно направление исследований, связанное с типологией региональных политических режимов, было предложено В. Гельманом. Отличительной чертой типологии стало то, что акцент в ней сделан не на формальном разделении властей, а на характеристике политического процесса и особенностях отношений внутри элит. Базовые характеристики региональных политических режимов в общем виде связаны с балансом сил основных участников регионального политического взаимодействия (доминирующий актор или баланс сил), а также с типом стратегий (компромиссные или силовые), которым те отдают предпочтение.

В процессе институциализации определенного типа взаимодействия позиции и стратегии акторов, складывается определенный вариант относительно устойчивого регионального политического режима, знаменующего выход из периода неопределенности:

• · «победитель получает все» — авторитарный режим;
• · «картельное соглашение» — гибридный режим;
• · «борьба по правилам» — демократический режим;
• · «война всех против всех» — закрепление институциональной неопределенности.

Описанные идеальные сценарии политического перехода позволили установить автору перспективы развития процессов демократизации на примере различных регионов. Тем не менее, стоит отметить, что слабость описанных подходов по изучению региональных политических режимов заключается в том, что они сохраняют проблему автономности региональных политических режимов, не связывая их с существующей тенденцией к централизации, особенно характерной для современной России, когда зависимость регионов от федерального центра заметно увеличивается. Таким образом, более релевантным представляется такой подход для изучения российских региональных режимов, который будет учитывать распространенность неформальных практик, характер распределения власти, определение акторной структуры и групп влияния в политической и экономической элите регионов.

Итак, исследование развития регионального политического режима можно проводить в рамках модели, основанной на трех осях: «консолидация — конкуренция"jycjkblfwbz лиз региональных полтическихзависимость», «демократия — авторитаризм». Туровский Р. Ф. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа // Полис: Политические исследования. — 2009. — № 2. — С. 83 — 89.

Ось «консолидация — конкуренция» позволяет начать анализ режима с формального институционального дизайна, который выявляет уровень автономии региональных политических институтов по отношению к губернатору, эффективность парламентского контроля над региональной исполнительной системой и практики принятия решений и законов региональными легислатурами. Также необходим учет уровней в регионе — взаимодействие региональной власти, местного самоуправления, федеральных структур и их представителей на территории региона.

Ось «автономия — зависимость», соответственно, определяет автономию регионального политического режима от государственного, где учитываются практики назначения федеральных служащих в регионы, степень контроля Центра над властью в регионе, уровень финансовой независимости региона и развитости представительства на уровне Центра.

Ось «демократия — авторитаризм» позволяет выявить степень демократичности регионального политического режима по классическим показателям (нарушение прав и ограничение свобод граждан, отсутствие независимых СМИ, возможность гражданского политического участия и публичность власти, сменяемость власти через справедливые выборы и т. д).

Таким образом, комплексное исследование в регионе формальных и неформальных практик, уровня политической конкуренции и характера отношений между регионом и Цетром позволит сделать вывод о характере регионального политического режима.

С учетом всего вышесказанного, в данном параграфе представляется возможной разработка модели, которая позволит по определенным критериям (см. таблицу 1) выявить элементы неопатримониального типа политических отношений в российских регионах.

Таблица 1. Критерии неопатримониализма.

Первое измерение включает исследования региональных режимов с целью определения в них одного из двух типов институтов в качестве доминирующего — формальные институты (такие как законодательство, разделение властей, выборы) или неформальные институты — «принятые в обществе, обычно неписаные правила, которые создаются, становятся известными и насаждаются вне официально санкционированных каналов». Левитски С., Хелмке Г. Неформальные институты и сравнительная политика. Основные направления исследований // Прогнозис. — 2007. — № 2. — с.192 В связи с тем, что цель данной работы заключается в выявлении основных механизмов, способствующих институционализации элементов неопатримониализма в российских регионах, то анализ регионов будет направлен на выявление в качестве доминирующего неформального типа институтов.

Стоит отметить, что для понимания сути неформальных институтов некоторые исследователи выделили ряд их отличий от формальных институтов. Неформальными институтами не являются, например, слабые институты, чья неэффективность связана с тем, что существующие на бумаге правила никем не выполняются: «клиентелизм и злоупотребление исполнительной властью представляют собой несоблюдение формальных правил, но в то время как первый является неформальным институтом, последнее лучше всего поддается пониманию как неинституциональное поведение». Левитски С., Хелмке Г. Неформальные институты и сравнительная политика. Основные направления исследований // Прогнозис. — 2007. — № 2. — с.193 Неформальные институты также отличаются от неформальных поведенческих закономерностей: «чтобы считаться неформальным институтом, поведенческая закономерность должна соответствовать сложившимся правилам или указаниям, нарушение которых приводит к тем или иным внешним санкциям». Там же. Неформальные организации и структуры (кланы, мафии) не следует приравнивать к неформальным институтам, а изучать неформальные практики внутри данных организации. И наконец, следует также отделять культуру от неформальных институтов, поскольку не определено влияние социетальных ценностей на укрепление или подрывание неформальных институтов. В данной работе под неформальными институтами будет пониматься широкий набор неформальных правил, явлений и практик.

Измерение уровня политической конкурентности внутри региона является важным элементом анализа регионального режима для определения степени его соответствия неопатримониализму. Многими исследователями указывалось на тот факт, что электоральная конкуренция в регионах и на федеральном уровне в целом редко становится причиной смены власти, а в ходе избирательных кампаний часто устанавливаются случаи подкупа избирателей, процедурных манипуляций и фальсификаций результатов. Таким образом, показатели уровня конкуренции в российских регионах не всегда можно однозначно связать с развитым институтом выборов. Тем не менее, анализ конкурентности выборов в Законодательные Собрания и глав субъектов позволяют дать оценку открытости доступа кандидатов и партий к участию в выборах, что является значимым элементом в концепции неопатримониализма. Также стоит отметить, что, начиная с 2005 года, главы субъектов назначались Президентом РФ, Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» высшие должностные лица субъектов Федерации уже не избирались населением региона, а наделялись полномочиями по представлению Президента Российской Федерации и выборность глав субъектов вернулась только спустя семь лет, а первые выборы прошли осенью 2013 года. Соответственно, помимо последних губернаторских избирательных кампаний, показательным для данного исследования является уровень конкурентности последних выборов в законодательные органы субъектов.

Что касается измерения автономности/зависимости региона от Центра, то при изучении региональных политических режимов нельзя не учитывать связь региональных политических процессов с динамикой на федеральном уровне. Если с конца 1980;х годов уровень политической автономности российских регионов увеличивался в разной мере, в 1990;х региональная автономия усиливалась благодаря прошедшим губернаторским выборам и экономическим и политическим кризисам 1995;1997 годов, то это позволяло в целях анализа идентифицировать российские политические режимы как независимые политические единицы. Гельман, В. Я. Политические режимы переходного периода: российские регионы в сравнительной перспективе. — 2000. — с.7 Тем не менее, начиная с 2000;х годов, в российской политике четко обозначилась тенденция к централизации, которая выражалась в стремлении федерального центра восстановить контроль над политическими процессами в регионе и, соответственно, управлять ими. Управляемость регионов Центром на современном этапе хорошо прослеживается по разным направлениям:

• · характер межбюджетных отношений создает условия для концентрации экономических ресурсов у Центра;
• · вмешательство Центра в состав региональной элиты через назначения губернаторов и ослабление роли региональных политиков на федеральном уровне;
• · создание в регионах благоприятных условий для деятельности государственных корпораций.

Таким образом, современная российская политическая ситуация указывает на необходимость изучения региональных политических режимов без отрыва от федерального уровня.

Операционализация модели (критериев). Эмпирическими индикаторами определения неформальных практик в регионе могут служить распространенность клиентарно-патронажных отношений в структуре политико-экономического процесса и уровень коррупции в регионе. Данные индикаторы, направленные на выявление связи между бизнес-структурами и региональной исполнительной властью, можно определить с помощью показателей сферы государственных закупок (по среднему количеству поставщиков, принявших участие в одном конкурсе, аукционе, закупке; по доле заключенных по результатам несостоявшихся торгов и запросов котировок у единственного поставщика, в общей стоимости заключенных муниципальных контрактов; по наличию связей между компанией, выигравшей тендер, и представителями законодательной или исполнительной власти в регионе и т. д.). Также при определении региона с доминирующими неформальными практиками помогут рейтинг коррумпированности регионов, региональные показатели преступлений в экономической сфере и уровень открытости официальной информации о деятельности органов власти на территории региона для граждан.

Второй показатель — уровень политической конкуренции, — может найти свое отражение через расчет рейтинга демократичности регионов и индексов эффективного числа партий (Лааксо-Таагеперы и Х. Молинара) в региональных законодательных собраниях. Интерпретация индексов партийных систем на региональном уровне, по классификации Дж. Сартори, соответствует двум типам — система с доминантной партией или партией-гегемоном. Проведенные исследования выборов в Законодательные Собрания субъектов РФ Выборы в законодательные собрания субъектов РФ как процесс формирования партийной системы с доминантной партией (на примере выборов 13 марта 2011 г.) в качестве наиболее оптимальной интерпретации индекса Х. Молинара в российских условиях предполагают следующие:

• · в случае показателя индекса от 1 до 1.1 партийную систему следует классифицировать как систему с партией-гегемоном;
• · от 1.1 до 1.3 — как партийную систему с доминантной партией;
• · от 1.3 до 2 — как партийную систему с «мягкой» доминантной партией;
• · более 2 — как двухпартийную систему (конкурентную).

Таким образом, динамика индексов эффективного числа партий и кандидатов в регионах за последние годы укажет на уровень политической конкуренции в регионах.

Эмпирически фиксируемыми индикаторами автономного или зависимого характера отношений между регионом и Центром могут стать показатели финансовой самостоятельности регионов (размеры дотаций в регионе, доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета от общего объема доходов регионального бюджета, доля налоговых и неналоговых доходов в структуре регионального бюджета). Еще одним индикатором зависимости региона от Центра может считать наличие губернаторов-варягов во главе региона.

Таким образом, изучение региональных политических режимов представляет собой отдельное поле для исследований в отечественной политологии, в рамках которого могут найти свое место различные гипотезы и модели. Анализ региональных политических режимов по выделенным выше критериям позволит установить распространенность и степень укорененности элементов неопатримониализма в российских регионах.