Управление государственым долгом и его стабилизация

Управление внешним государственным долгом Республики Беларусь осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Беларуси, указом от 18 апреля 2006 года № 252 «Об утверждении Положения о внешних государственных займах (кредитах)» и законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

Управление государственным долгом предполагает совокупность мероприятий государства, направленных на погашение долговых обязательств страны: выплаты кредиторам, погашение внешних и внутренних займов, предоставление гарантий; изменение условий выпущенных займов, определение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др.

Эффективная политика управления государственным долгом включает в себя следующие направления:

поддержание государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

осуществление постоянного мониторинга динамики долговых выплат с тем, чтобы в графике погашения долга отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а основные выплаты приходились бы на моменты ожидаемого роста экономики;

создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с наименьшими затратами и минимальным риском для экономики страны;

минимизация стоимости долга за счет удлинения срока заимствований и снижения доходности по долговым обязательствам;

своевременное и полное выполнение обязательств с целью недопущения начисления штрафов за просрочки и обеспечения стране репутации первоклассного заемщика;

«обеспечение эффективного целевого использования привлеченных средств;

создание единой системы управления долгом для координации мер по снижению уровня задолженности и обеспечения более эффективного контроля за привлечением и использованием средств;

согласование политики по обслуживанию внешнего долга с финансовой и экономической политикой в целом;

применение различных методов управления государственным долгом"[11, с.37].

Рост внешней задолженности Республики Беларусь усугубляется сложностями в управлении долгом. К основным недостаткам сложившейся системы управления долгом можно отнести:

• — отсутствие законодательной базы Республики Беларусь, определяющей сферу совокупного внешнего долга. Не обозначены пределы полномочий соответствующих органов Правительства в этой области. Бюджетное законодательство регулирует только вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга, а целый ряд вопросов, связанных с другими формами внешнего долга, не имеет необходимой правовой и процессуальной регламентации;
• — не сформирована единая система учета долговых обязательств, предполагающая наличие единой учетной методологии, интегрированной базы данных и учетного центра. На практике это означает невозможность оперативного получения достоверных сведений о состоянии валового внешнего долга и в конечном итоге является одним из факторов, снижающих качество управленческих решений;
• — по сути, не сформирована система анализа и учета долговых рисков, что повышает вероятность возникновения кризисной ситуации;
• — механизмы управления долгом не позволяют в должной мере обеспечить предупреждение возможных финансовых кризисов;
• — не отработана система долгосрочной взаимосвязи политики управления внешним долгом с денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политикой;
• — информация о состоянии внешнего долга Республики Беларусь раскрывается не в полной мере;
• — управление государственными гарантиями неэффективно, что выражается в отсутствии правил проведения конкурсного отбора, а также единых подходов к разработке методологии анализа кредитоспособности заемщика и оценки риска наступления гарантийного случая.

Такое положение в сфере внешней задолженности оказывает негативное воздействие на развитие национальной экономики Беларуси по следующим направлениям.

Первое — усиление зависимости Республики Беларусь от иностранных государств, предоставивших кредиты, при принятии решений в области экономической политики.

Второе — сокращение объема средств, которые могут быть направлены на инвестирование, что серьезно ограничивает экономический рост или вовсе приводит к стагнации экономики.

Третье — уменьшение размера средств, которые могут быть направлены на развитие социальной сферы, что может спровоцировать социальную напряженность.

Четвертое — дестабилизация денежно-кредитной ситуации.

Пятое — ослабление позиций нашей страны на мировых рынках товаров и капиталов.

Шестое — повышение финансовой зависимости государства от конъюнктуры мирового рынка капитала и поведения на нем инвесторов[2].

Реализация стратегии управления внешним долгом национальной экономики, используя обозначенные принципы и учитывая риски внешнего долга, включает в себя выполнение макроэкономических, организационных и правовых условий.

Принимая во внимание тенденции в развитии международных платежных отношений и ситуацию с платежным балансом в Республике Беларусь, в отдельный блок макроэкономических условий реализации внешнедолговой стратегии можно выделить регулирование платежного баланса. Основными направлениями комплекса мер по стабилизации платежного баланса нашей страны должны стать: стимулирование экспорта и рационализация импорта; развитие экспорта услуг; регулирование иностранных инвестиций. Это позволит существенно нарастить объем золотовалютных резервов, сократить риски ликвидности и рефинансирования внешнего долга республики.

Качественное управление внешним долгом возможно при устранении макроэкономического неравновесия, обусловленного текущей макроэкономической конъюнктурой. Анализ международного опыта проведения соответствующей макроэкономической политики, направленной на установление внутреннего (обеспечение полной занятости и ценовой стабильности) и внешнего равновесия (исключение чрезмерных несоответствий в размерах международных платежей), показывает, что процесс достижения макроэкономического равновесия состоит из двух ключевых составляющих — стабилизации и структурных преобразований (реформ).

В качестве основных форм политики стабилизации можно использовать:

• — сокращение расходов, направленное на корректировку уровня экономической деятельности посредством снижения совокупного спроса инструментами бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики;
• — переориентацию расходов.

«Особенности современного этапа развития национальной экономики обусловливают необходимость определенного ужесточения бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Поскольку укрепление бюджетной позиции маневрированием налоговыми ставками и государственными расходами с целью сочетания увеличения доходов и сокращения расходов требует продолжительных затрат времени, для достижения сокращения расходов в сжатые сроки более конструктивным представляется использование инструментов денежно-кредитной политики.

Но первоочередной задачей как денежно-кредитной, так и бюджетно-налоговой политики выступает сокращение кредитования в рамках государственных программ, которое является отличительной особенностью развития Беларуси. Такое кредитование (прежде всего сельскохозяйственной и строительной отраслей) содействует повышению уровня инвестиций и внутреннего спроса и, как следствие, оказывает значительное давление на бюджет, счет текущих операций и международные резервы"[6,c.18−19].

На современном этапе построение грамотной, научно обоснованной стратегии и тактики управления совокупной внешней задолженностью, ее увязка с другими направлениями экономической политики государства — задача исключительной важности. В силу того, что деятельность отдельных институтов исполнительной власти в данной области (Министерства финансов, Национального банка Республики Беларусь) остается недостаточно скоординированной и результативной, не отвечает объективным тенденциям развития, когда наблюдается усиление взаимосвязи многих аспектов управления внешним и внутренним долгом, зарубежными финансовыми активами, объективно возникает потребность создания единой системы управления суверенным долгом страны. Необходимо сформировать оптимальную институциональную модель, предполагающую четкое разграничение деятельности в рамках данной системы управления, обеспечив реальное разделение сфер компетенции и ответственности всех структурных единиц системы за принимаемые решения. Целесообразно также рассмотреть возможность концентрации функций управления суверенным долгом в рамках единого государственного органа или соответствующей структуры, наделенной необходимыми полномочиями (например, путем создания агентства по управлению суверенным долгом)[2].

Задачи, стоящие перед правительством в области эффективной реализации Стратегии, предопределяют соответствующее организационное обеспечение. Оно в первую очередь включает в себя выбор модели институциональной структуры управления.

Сложившиеся подходы к построению институциональных моделей управления долгом в целом (внешним и внутренним в совокупности), адаптируемые под конкретные нужды, например, для управления только внешним или только внутренним долгом, можно сгруппировать следующим образом.

• · традиционный подход предполагает сохранение функций управления долгом исключительно за министерством финансов или их делегирование независимым единицам в составе министерства финансов, несущего конечную ответственность;
• · другой подход предусматривает распределение указанной функции между министерством финансов и центральным банком;
• · альтернативный подход появился в мировой практике с конца 1980;х гг. и предусматривает делегирование полномочий по заимствованию независимым органам — агентствам по управлению внешним долгом[4, с. 76].

Первый и второй подходы объединяет одна общая принципиальная черта — управление внешним долгом строится на основе традиционных институтов государственного управления с выделением приоритетов в области управления государственным (внутренним и внешним) долгом.

Относительно третьего подхода следует отметить, что, как показала практика, независимые агентства сами по себе не гарантируют автоматического создания эффективной системы управления. Между тем в странах, где подобная структура была создана, удалось решить, с одной стороны, проблему растущего объема внешнего долга и сложности работы с ним в условиях глобализации финансовых рынков, а с другой — проблему привлечения высококвалифицированного персонала на государственную службу. Более того, официальный статус такого органа, независимый от монетарных властей, эффективно решал проблему доверия инвесторов к проводимой властями политике. Четкие цели и прозрачная методология принятия решений делают действия агентства абсолютно понятными для инвесторов.

На данном этапе решение проблемы выделения функций внешних заимствований, включая все структурные элементы процесса, в частности, определение стратегии внешних заимствований, эффективности обслуживания внешнего долга, в объект относительно самостоятельного управления представляется целесообразным для Республики Беларусь.

«Совершенствование управления внешним долгом не следует сводить только к проблеме создания долгового агентства. Единая система управления внешним долгом должна интегрировать все действующие в этой области государственные институты, структуры исполнительной власти (министерства финансов, экономики), Национальный банк, органы законодательной власти и контрольные органы. Их эффективное взаимодействие необходимо с целью получения дополнительной информации и уменьшения субъективизма в принятии решений"[6, c. 20−21].

Таким образом, управление государственным долгом — одно из направлений финансовой политики любого государства, связанное с его деятельностью в качестве заемщика, эмитента государственных ценных бумаг и гаранта. Оно предусматривает решение таких задач, как: минимизация стоимости долга, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса, эффективное использование мобилизованных средств, обеспечение своевременного возврата кредитов, поиск средств для выплаты долга, нейтрализация негативных последствий государственного долга, а также максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

В экономической литературе выделяют три основных периода развития международной системы урегулирования проблемы внешней задолженности.

Первый этап развития относится к 1980 году. Мировое сообщество столкнулось с глобальным долговым кризисом стран Латинской Америки и Африки. В 1982 году правительство Мексики объявило о невозможности осуществлять запланированные выплаты по внешнему долгу. В следующие 1,5 года ряд других развивающихся стран-должников (Аргентина, Венесуэла, Бразилия и др. — всего 18 государств) присоединились к этому заявлению. В основе долгового кризиса лежала нерациональная экономическая политика, проводимая в 60-х гг. развивающимися странами Латинской Америки.

Масштабное увеличение расходов на поддержку реального сектора экономики, достигшее 30−40% от всей суммы расходов бюджета, с одной стороны, способствовало кратковременному оживлению динамики ВВП стран латиноамериканского региона (с 1961 г. по 1973 г. среднегодовые темпы роста ВВП составили 6,3%, в то время как в развитых странах — 5,5%), однако, с другой стороны, явилось причиной роста дефицита бюджета и увеличения объема внешних займов. К тому же использование заемных средств не привело к модернизации большей части промышленных предприятий и выпуску конкурентоспособной на моровых рынках продукции. Большинство стран оставались экспортерами минерального сырья (Боливия, Чили, Перу и пр.) или сельскохозяйственной продукции (Аргентина, Никарагуа).

В результате внешний долг Бразилии вырос с 5 млрд. USD в 1970 г. до 63 млрд. USD в 1982 г., долг Мексики — с 3,8 млрд. USD до 55 млрд. USD, Аргентины — с 2,5 до 32 млрд. USD. В совокупности внешний долг развивающихся стран вырос в 14 раз — с 59 до 840 млрд. USD[9,с.18].

Первый этап становления международной системы управления внешним долгом прошел без участия международных финансовых организаций. Кредиторы пытались самостоятельно урегулировать данную проблему путем списания долгов, пролонгации платежей по долгу и отсрочки по уплате процентов.

Часто использовались методы прямого экономического давления на страны-дебиторы. В 1983 году Министерство финансов США пригрозило экономическими санкциями должникам, которые отказывались осуществлять платежи по внешнему долгу.

Второй этап урегулирования отношений по внешнему долгу относится к 1985 году. Министр финансов США Дж. Бейкер предложил программу стабилизации, согласно которой предполагалось:

масштабное кредитование 15 развивающихся стран, на которые приходилась 56% всего долга на суммы от 29 до 47 млрд. USD. Денежные средства должны были быть перечислены в течение 3 лет;

развитые страны должны были обеспечить исполнение целого ряда мер, направленных на либерализацию экономики: увеличить долю частного сектора, начать программу приватизации госсобственности, снять барьеры во внешней торговле и др.

Большинство стран-кредиторов не использовало план Бейкера. Эта программа не учитывала реальные возможности государств-дебиторов по выходу из кризиса. Предоставляемые суммы были несопоставимы с размерами долга (совокупный объем долга достиг 840 млрд. USD, а величина выплат по долгам — 118,9 млрд. USD), и льготный период был слишком коротким для коренных преобразований в экономике. Возникла необходимость в новой программе урегулирования внешних долгов, учитывающей пожелания и возможности стран-должников. Такой программой стал план нового министра финансов США Ф.Брейди. На сегодняшний день совокупность мероприятий, предложенных в рамках данной программы, остается наиболее адекватным механизмом решения проблемы внешних долгов.

Программа включала в себя три основных пакета предложений.

Первый пакет включал рекомендации государствам-должникам осуществить глубокие экономические реформы в соответствии с программой МВФ и МБРР. Это было необходимым условием получения любых кредитных ресурсов. Данный набор мер является стандартным: контроль над инфляцией, минимизация бюджетного дефицита посредством регулирования госрасходов, требование открытости экономики. Они включали целый комплекс мероприятий: от снижения таможенных барьеров до изменения режима фиксации валютного курса.

Второй пакет рекомендаций включал в себя перечень вариантов сокращения платежей по обслуживанию внешнего долга в зависимости от предпочтений страны-дебитора и от вида предоставляемых кредитных ресурсов. Так, по льготным правительственным кредитам предполагалось частичное или полное списание долга. По прочим государственным кредитам предлагалось на выбор несколько вариантов: списание 33% долга и отсрочка погашения остальных 67% на 14 лет по рыночным процентным ставкам, либо отсрочка платежей по всей сумме долга на 14 лет по рыночным процентным ставкам за вычетом 3,5%, либо предоставление отсрочки по всей сумме госдолга на 25 лет с уплатой процентов по рыночным процентным ставкам, при этом старая задолженность переоформлялась в новую посредством эмиссии облигаций, платежи по которым обеспечивались зарезервированными американскими казначейскими бумагами.

Третий пакет рекомендаций включал в себя различные варианты увеличения валютно-финансовых ресурсов в стране-заемщике. Например, для стран с низким уровнем развития был увеличен размер фонда структурной перестройки и создан фонд продленной структурной перестройки.

Первыми с условиями «плана Брейди» согласились Мексика, Венесуэла, Коста-Рика, Уругвай. В 1992 г. к ним присоединились Аргентина и Бразилия. При этом часто использовались схемы конверсии части долга в акции промышленных предприятий.

Мировой опыт свидетельствует о том, насколько опасно значительное наращивание долгов. Это делает страну зависимой от внешних кредиторов, которые впоследствии могут диктовать ей свои условия не только экономического, но и политического характера.

Наращивание внешнего долга характерно для стран с переходной экономикой, когда внутренние сбережения незначительны, баланс по текущим операциям сводится с большим отрицательным сальдо и необходим импорт капитала для восполнения недостающих ресурсов. Привлечение капитала повышает потенциал экономического развития, но издержки могут превысить ожидаемый экономический эффект. При накоплении внешнего долга возникают проблемы с его обслуживанием. Обслуживание внешнего долга, включая его амортизацию (выплату основной суммы) и выплату процентов по нему, представляет собой фиксированный вычет из дохода и сбережений страны-должника. Обязательства по обслуживанию внешнего долга выполняются либо за счет бюджетных средств (экспортной выручки) либо за счет иного финансирования (реализация государственных активов, запасов, имущества, новых займов, как внутренних, так и внешних)[9,с.18].

«По данным Европейской статистической организации, средний уровень бюджетного дефицита 27 стран Евросоюза в 2009 г. увеличился до 6,8% ВВП (в 2008 г. — 2,3% ВВП). Кроме того, 20 из 27 стран Евросоюза в 2009 г. имели дефицит госбюджета выше 3% ВВП. Средний размер внешнего государственного долга достиг 73,6% ВВП (в 2008 г. — 69,4% ВВП). В связи со сложившейся ситуацией для покрытия бюджетного дефицита правительства привлекают дополнительные средства с международных рынков капитала"[11,с.35].

«С другой стороны, поскольку государственный долг есть накопленная сумма бюджетных дефицитов, то образование долга можно предотвратить, запретив правительству превышать расходы бюджета над его доходами. В некоторых странах такой запрет введен законодательно. «Поправка о сбалансированном бюджете» дебатировалась в США в 1980;е гг. и в сентябре 1995 г. для ее утверждения в Сенате не хватило 1 голоса. В принятом в июне 1997 г. в Амстердаме пакте о стабилизации и росте экономик стран Европейского союза предел дефицита государственных бюджетов установлен в размере 3% ВВП, а размер государственного долга — 60% ВВП"[18,с.179].

«Однако если правительство при проведении экономической политики обязано иметь сбалансированный бюджет на каждый год, то его действия усиливают конъюнктурные колебания. Во время кризиса и депрессии из-за снижения производства и национального дохода поступления в государственный бюджет сокращаются. Снижение в это время государственных расходов ввиду уменьшения бюджетных поступлений сдерживает выход экономики из кризиса. Полное расходование повышенных доходов государственного бюджета в фазе подъема способствует «перегреву» национальной экономики"[18, с. 179].

Принимая во внимание тот факт, что непрерывный рост валового внешнего долга страны поддерживается в большей степени за счет роста внешнего долга корпоративного сектора, в том числе за счет долга банковской сферы, целесообразно изучение возможности установления пороговых значений внешнего долга по отдельным секторам, способствующих ограничению внешнего заимствования резидентами республики. В этой связи возможно использование зарубежного опыта управления внешним долгом. Так, например, законодательством Республики Казахстан предусматриваются определенные ограничения с целью минимизации возникающих при внешнем заимствовании рисков корпоративного сектора путем использования «правила достаточной капитализации» (ПДК). Суть ПДК сводится к снижению размера относимых на вычеты расходов по вознаграждению нерезидентам, если отношение обязательств к собственному капиталу (левередж) заемщика превышает уровень 7 — для финансовых организаций, 4 — для нефинансовых структур.

При этом из общей суммы обязательств заемщика исключаются обязательства, на которые не начисляется вознаграждение. Кроме того, в соответствии с условиями международных договоров об избежании двойного налогообложения ПДК может распространяться только по отношению к займам от ассоциированных нерезидентов и нерезидентов стран, с которыми такие договоры заключены. При этом следует учитывать ограниченность прямого вмешательства государства в хозяйственную деятельность корпоративного сектора.

«В целом меры, направленные на сокращение внешнего долга частного сектора, должны носить регулирующий (косвенный) характер. Применение прямых ограничительных мер по удержанию размера обязательств корпоративного сектора перед нерезидентами может допускаться в исключительных случаях в качестве крайней меры для обеспечения экономической безопасности страны"[5, с. 42].

Анализируя мировой опыт регулирования внешнего долга, можно сделать следующие выводы:

• · уровень внешнего долга не должен превышать установленный критерий финансовой безопасности в 60% ВВП. После превышения данного индикатора усиливаются системные и финансовые риски в стране и требуется целый ряд мероприятий упреждающего характера с целью недопущения возможных кризисных явлений в экономике;
• · при увеличении внешнего долга предпочтение следует отдавать заимствованиям на долгосрочной основе. Краткосрочные кредиты в силу небольшого периода их обращения не могут быть инвестированы в реальный сектор экономики, и выплаты по ним наступают быстрее, что может привести к оттоку капитала из страны;
• · значительное увеличение внешнего долга усиливает зависимость страны от иностранных кредиторов, которые в будущем могут диктовать свои условия государству-должнику;
• · при наращивании объемов внешнего финансирования важное значение имеет расходование заимствованных средств. Если внешние заимствования направляются на инвестирование быстрорастущих секторов экономики, на обновление производственной базы предприятий и внедрение новых технологий, то это позволит стране в будущем увеличить экономический рост и рассчитаться за привлеченные средства;
• · согласно индикатору финансовой безопасности, уровень золотовалютных резервов должен быть не меньше суммы стоимостного объема импорта за один квартал и суммы, необходимой для погашения краткосрочной задолженности (до одного года) государственного, банковского и корпоративного секторов и процентных выплат по ней. Наличие достаточных золотовалютных резервов и накопленных средств в стабилизационных фондах дает экономике страны определенный запас прочности, позволяющий привлекать внешние займы без угрозы для безопасности финансовой системы государства[9].

Привлечение заемных средств может дать положительный эффект для развития национальной экономики при условии создания высокоэффективных производств и сферы услуг, но при превышении определенного лимита государственный долг становится обременительным для страны и создает угрозу финансовой безопасности. При накоплении государственного долга возникают проблемы с его обслуживанием, поэтому для любой страны важное значение имеет эффективная система управления государственным долгом, способная предотвратить возможный долговой кризис.

В современных условиях наиболее часто государства используют такой метод управления долгом, как рефинансирование, что представляет собой процесс погашения существующих государственных займов за счет привлечения новых. Однако это делает страну зависимой от внешних кредиторов, которые впоследствии могут диктовать стране свои условия не только экономического, но и политического характера.

Для предотвращения кризиса в Греции страны еврозоны предоставили стране 80 млрд евро под 5% годовых. Еще 30 млрд евро предоставит Международный валютный фонд. 18 мая 2010 г. Греция получила первый транш кредитов Евросоюза в размере 14,5 млрд евро, что позволило ей 19 мая текущего года погасить собственные 10-летние облигации на 8,5 млрд евро. При этом общие финансовые потребности Греции в 2010;2012 гг. составляют 160 млрд евро. Однако при этом Греция обязуется выполнить ряд обязательств. Для уменьшения дефицита бюджета страны придется сократить государственные расходы на 30 млрд евро. К концу 2010 г. бюджетный дефицит должен составить 9,5% ВВП, а к 2014 г. — 3% ВВП. Размер зарплат бюджетным работникам планируется заморозить на три года, а социальные пособия сократить на 20%. Для пополнения бюджета Греции придется провести приватизацию государственных предприятий и повысить налоги. Таким образом, значительный рост государственного долга привел к падению уровня жизни населения.

Похожая ситуация наблюдается в Латвии. Эта республика вынуждена была взять кредит у ЕС и Международного валютного фонда общим объемом 7,5 млрд евро, для чего оперативно разработана среднесрочная программа снижения дефицита бюджета до 3% ВВП в 2011 г. В Латвии были увеличены налоги (НДС вырос с 18 до 21%), сокращены государственные расходы (на 15% в 2009 г.) и зарплаты бюджетников. Кроме того, Латвия обязана сократить количество государственных служащих, реформировать налоговую политику, обеспечить стабильность банковского сектора, провести структурные реформы и реализовать проекты фондов ЕС. Согласно доктрине расходования кредита 2 млрд евро необходимо направить на рефинансирование внешнего долга, около 1 млрд евро потратить на погашение долгов и реструктуризацию национализированного банка Parex. Из общей суммы кредита на финансирование реального сектора экономики планировалось выделить лишь около 1 млрд евро. Его в виде ссуд и инвестиций из еврофондов смогут получить частные компании.

Опасность этого метода управления государственным долгом заключается в том, что он может вовлечь заемщика в бесконечную спираль наращивания долга до того момента, пока кредиторы не откажутся предоставлять новые займы. Рефинансирование может дать краткосрочный экономический эффект, но малоэффективно в долгосрочном периоде.

Реструктуризация долга означает изменения в условиях долгового контракта, в соответствии с которым кредитор предоставляет должнику какую-либо уступку или преимущество. Например, кредитор может пролонгировать сроки выплаты долга, временно отсрочить выплату процентов по долгу, принять меньший платеж, чем обусловлено в договоре.

Реструктуризация дает должнику время для изменения экономической ситуации. Однако объявление о реструктуризации долга может ограничить доступ к другим источникам финансирования, негативно влиять на поведение коммерческих банков и инвесторов, что выражается в снижении объемов прямых иностранных инвестиций, вывозе капиталов из страны, т. е. ведет к снижению оценки конкурентоспособности государства.

Как вариант реструктуризации долга можно рассматривать консолидацию долга, которая предполагает предоставление кредиторам возможности переноса срока погашения внешней задолженности на более отдаленный период в соответствии с согласованными с заемщиком условиями.

Аргентина предложила международным инвесторам реструктуризацию долга на сумму 95 млрд долл. США. Иностранные инвесторы, вложившие средства в гарантированные займы, выпущенные Аргентиной в 2001 г., смогли обменять эти ценные бумаги на новые облигации Аргентины сроком на 5 лет с уменьшением капитала на 2% и фиксированной доходностью 15,4% на первый год и плавающей ставкой в оставшиеся 4 года. Таким образом, долговые выплаты были отсрочены, что предотвратило очередной долговой кризис в Аргентине[10].

Возможна схема сокращения государственного долга через механизм секьюритизации. В этом случае страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. Если новые ценные бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

В сентябре 2005 г. Национальный банк и Министерство финансов Республики Беларусь осуществили частичную реструктуризацию кредитной задолженности Правительства Беларуси перед Национальным банком 2000; 2003 гг., обслуживаемой под 6,5% годовых, в пять выпусков государственных долгосрочных облигаций на сумму 98,2 млрд бел. руб. с аналогичной доходностью и сроками обращения от 5 до 9 лет. В 2005 г.

Национальный банк начал проводить операции обратного РЕПО на аукционной основе с государственными ценными бумагами, полученными в результате секьюритизации государственного долга.

Аннулирование долга означает полный или частичный отказ страны от платежей по всем займам включая проценты. Аннулирование государственного долга объявляется в нескольких случаях. Во-первых, в случае финансовой несостоятельности государства, т. е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может стать следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущего правительства.

Ранее власти США, координирующие усилия по оказанию экономической помощи Ираку, призвали страны-кредиторы аннулировать иракский внешний долг. Общий внешний долг этой страны составил 140 млрд долл. США, которые были заимствованы в период с 1980 г. по 1988 г. для ведения военных действий с Ираном. Саудовская Аравия списала 80% долга Ираку, что составляет около 15 млрд долл. США. Еще 52 страны согласились списать от 80 до 100% иракского внешнего долга.

Конверсия долга предполагает различные механизмы сокращения величины внешней задолженности и облегчения условий по обслуживанию внешнего долга. Это может быть обмен внешнего долга на собственность или на ценные бумаги государства-должника. Данный процесс возможно реализовать путем проведения тендеров по обмену пакетов акций приватизированных предприятий на долговые обязательства государства. Так, путем конверсии долг Украины за российский газ в 2000 г. был оформлен в ценные бумаги и облигации украинской корпорации «НАФТ-нефтегаз» .

Данная схема является трудоемкой, но позволяет привлечь стратегических инвесторов. Обмен долговых обязательств может проводиться и путем создания инвестиционных фондов, в активы которых передаются принадлежащие государству пакеты акций приватизированных предприятий.

Использование данного метода ограничивается количеством предприятий, которые подлежат приватизации. При конверсии долга в акции инвесторы желают получить лучшие национальные активы, что не всегда выгодно государству. Кроме того, ряд предприятий, представляющих интерес для инвесторов, могут являться стратегически важными объектами для государства.

При проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Такой инструмент позволяет государству разместить на международных финансовых рынках приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях.

Государственный долг может погашаться и экспортными товарными поставками. Такая схема выгодна еще и тем, что происходят наращивание экспорта и развитие внутренних конкурентоспособных производств. В 2006 г. Россия списала Алжиру значительную часть долга в обмен на закупку российских самолетов и многомиллиардные военные контракты.

Для погашения внешнего государственного долга также может использоваться выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). В этом случае внешний долг переводится во внутренний, что способствует перераспределению выплат в пользу резидентов.

В некоторых странах (Дания, Швеция, Новая Зеландия) применяется особый подход в управлении государственным долгом, который аналогичен практике управления портфелем ценных бумаг. Но если в последнем случае ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. Для этого строится теоретическая базовая модель портфеля долговых обязательств с разбивкой по видам валют, срокам погашения, стоимости обслуживания долга, оптимальным для данной страны графиком долговых платежей. Далее ставится задача приближения фактической модели к базовой с использованием различного инструментария управления государственным долгом. При этом оцениваются существующая ситуация на мировом рынке ссудных капиталов, возможности страны по использованию тех или иных долговых инструментов и принимаются определенные отклонения от базовой модели. Для проведения таких операций создается агентство по управлению долгами, деятельность которого контролируется министерством финансов.

Такой подход в управлении государственным долгом является более продуктивным, чем составление и исполнение обычных программ внешних заимствований.

Долговые проблемы европейских стран привели к нестабильности на мировом финансовом рынке, что может оказать негативное влияние на привлечение заимствований Республикой Беларусь. Внутренний государственный долг Беларуси за март 2010 г. увеличился на 0,5% и на начало апреля составил 8 335,5 млрд бел. руб. В том числе задолженность, гарантированная Правительством, увеличилась на 2%, до 5 939,8 млрд руб., и составила 71% всего внутреннего долга. Лимит внутреннего госдолга на конец 2010 г. установлен в размере 26,5 трлн бел. руб. Средства из бюджета на обслуживание этого долга будут направлены на исполнение гарантий Правительства в обеспечение выданных банковских кредитов[11, с. 36−38].

«Для повышения эффективности управления долгом в Республике Беларусь предлагается создать долговое агентство, которое будет осуществлять оперативное управление долгом всех секторов экономики, в том числе и государственным долгом на Рисунке 3.1"[6, c. 20].

Рисунок 3.1 — Координация действия Национального банка, Министерства финансов Республики Беларусь и агенства по управлению внешним долгом Источник — 3.1[6,c.20].

Также Республике Беларусь следует активно развивать отношения с такими международными финансовыми организациями, как Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Сотрудничество со Всемирным банком целесообразно вести по социально значимым проектам.

Особую значимость для Республики Беларусь представляют работы по реабилитации зоны, пострадавшей от аварии на ЧАЭС[7].

Техническая помощь Всемирного банка может быть оказана по таким направлениям, как поддержка и развитие сельских территорий; улучшение экологической ситуации, среды проживания и мест работы населения, пострадавшего от чернобыльской катастрофы; повышение качества радиационного контроля и мониторинга путем обновления лабораторного оборудования; сертификация продукции.

Республика Беларусь заинтересована в расширении сотрудничества с учреждениями группы Всемирного банка (МФК, МАГИ, Консультативной службой по иностранным инвестициям), включая осуществление анализа инвестиционного климата Республики Беларусь с выработкой конкретных рекомендаций по его улучшению.

«Большое значение для дальнейшего экономического развития Республики Беларусь имеет взаимодействие с ЕБРР. Однако страны, в том числе и Республика Беларусь, еще не завершившие реформы, уже только из-за этого ограничены в доступе к ресурсам банка"[7, c. 36].

Итак, можно сделать следующие выводы.

1) Экономическая модель роста, осуществляемая за счет внешних заимствований, привела к негативным последствиям. При отсутствии источника недорогого и доступного финансирования резко возрастает долговая нагрузка на экономику стран, возникают деструктивные явления в мировой финансовой системе, усиливаются масштабные риски для всей мировой экономики. Для покрытия увеличивающихся затрат по обслуживанию долгов страны вынуждены сокращать другие государственные расходы, в том числе и социальные выплаты, что создает напряженность в обществе, приводит к протестам и забастовкам, о чем свидетельствует опыт Греции и стран Балтии. Практически ни у одной из развитых стран нет возможности снизить процентные ставки, чтобы уменьшить стоимость обслуживания долга, поскольку ставки центральных банков и так находятся на низких уровнях. Неустойчивый экономический рост и кризисные явления в экономике не позволяют многим странам существенно повысить налоги для пополнения бюджета. Рейтинговые агентства понизили суверенные рейтинги многих государств, что сделало обслуживание долга более дорогим. В совокупности данные факторы усложняют функционирование мирового рынка ссудного капитала и способствуют макроэкономической нестабильности. Долговые проблемы как в развивающихся, так и в развитых странах могут замедлить восстановление мировой экономики;

Долговой кризис еврозоны стал новым фактором риска для мировой экономики. Невозможность заемщиков своевременно расплачиваться по кредитам привела к удорожанию стоимости заемных ресурсов и ужесточению требований к заемщикам, ухудшению мировой конъюнктуры внешних заимствований. В итоге это может привести к увеличению ставок по планируемым к размещению на зарубежных рынках белорусским евробондам и сделать невыгодным привлечение ресурсов по завышенным ставкам;

Мировой опыт свидетельствует о необходимости поддержания государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны. Превышение установленного Маастрихтского критерия внешнего государственного долга в 60% ВВП может привести к деструктивным явлениям в экономике, а при чрезмерном увеличении — к дефолту, о чем свидетельствует опыт России (1998 г.), Аргентины (2001 г.), Исландии (2009 г.)[11, с. 39−40]. Каждому государству следует проводить постоянный мониторинг динамики долговых выплат с тем, чтобы предупредить возникновение кризисных явлений и своевременно принять комплекс упреждающих мероприятий по снижению долговой нагрузки;

Одним из приоритетных направлений в политике управления государственным долгом должно стать максимально возможное снижение стоимости долга за счет удлинения срока заимствований и удешевления выплат по долговым обязательствам. График погашения долговых обязательств необходимо составлять таким образом, чтобы в нем отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а основные выплаты приходились бы на моменты ожидаемого роста экономики. Оптимизация внешнего долга может осуществляться в следующих направлениях: максимизация доли кредитов на преференциальных условиях и минимизация доли финансирования на рыночных условиях; минимизация платежей по обслуживанию государственного долга, подлежащих выплате в период до завершения проектов; диверсификация валютной структуры внешних государственных займов для минимизации рисков, связанных с колебаниями валютных курсов;

При наращивании объемов внешнего финансирования важное значение имеет расходование заимствованных средств. Эффективность заимствований должна быть обеспечена соответствующим ростом производства товаров и сферы услуг, основанных на новых прогрессивных технологиях. Если внешние заимствования направляются на инвестирование быстрорастущих секторов экономики, на обновление производственной базы предприятий и внедрение новых технологий, то это позволит стране в будущем увеличить экономический рост и рассчитаться за привлеченные средства;

Для координации мер по снижению уровня задолженности и обеспечения более эффективного контроля за привлечением и использованием средств из-за рубежа государству необходима разработка программы по управлению внешним долгом, которая позволит оптимизировать существующие выплаты по долговым обязательствам.

Система управления государственным внешним долгом базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, и, соответственно, на постепенном снижении зависимости государства от ситуации на мировых рынках ссудного капитала. Было бы целесообразно согласование политики по обслуживанию внешнего долга с экономической политикой в целом, в особенности с денежно-кредитной и валютной, т. к. долг, выраженный в иностранной валюте, оказывает давление на обменный курс и создает риски в денежно-кредитной сфере;

Мировой опыт свидетельствует о том, что чрезмерное увеличение долговой нагрузки оказывает негативное влияние на состояние финансовой системы и экономики государства. Принятие жестких мер по сокращению бюджетных расходов не гарантирует быстрого преодоления долгового кризиса. Для решения данной проблемы необходимо создание условий для эффективного экономического развития, формирующего материальную основу для выплат по задолженности. Для этого необходимо вести постоянный мониторинг ожидаемых чистых экспортных поступлений, возможных новых внешних займов и прочих видов финансирования, достаточных для обслуживания государственного долга.

Стабилизировать и уменьшить внутренний долг правительство может тремя способами:

• 1. увеличив доходы бюджета и уменьшив его расходы, что приведет к сокращению первичного дефицита или даже появлению излишка;
• 2. осуществив монетизацию бюджетного дефицита;
• 3. полностью или частично отказавшись от уплаты долга.

Рассмотрим каждый из способов подробнее. Увеличить государственные доходы можно путем введения специальных налогов или повышения налоговых ставок. Действительно, в краткосрочном периоде это позволит возрасти доходам бюджета, в результате чего уменьшится государственный долг. Но в долгосрочном временном интервале повышение налогов приведет к сокращению производства, сужению базы налогообложения и, следовательно, к уменьшению налоговых поступлений в казну.

Сократить расходы госбюджета достаточно сложно, поскольку такое решение принимается законодательно и, как правило, вызывает длительные споры в парламенте. Кроме того, как показывает практика, в первую очередь уменьшаются социальные выплаты, что не является популярной мерой. Тем не менее, правительства ряда стран использовали этот метод (США в период президентства Р. Рейгана, Великобритания во времена «тэтчеризма», Бельгия, Дания, Италия и др.).

В некоторых случаях целесообразно прибегнуть к сокращению государственных расходов путем секвестирования. Секвестирование государственных расходов — ежемесячное пропорциональное их снижение (на 5, 10, 15% и т. д.) практически по всем статьям бюджета до конца текущего финансового года. Ему не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется высшими органами власти. Существуют также статьи, секвестирование которых невозможно (выплата процентов по государственному долгу и др.). Например, в США все федеральные расходы делятся на две части — прямые (обязательные) и дискреционные. К первым относят те расходы, которые регламентируются постоянно действующим законодательством (пособия по безработице, программы медицинского обслуживания и т. д.); ко вторым — расходы, размеры которых зависят от конкретного состояния дел в экономике и ежегодно утверждаются Конгрессом США. По данным статьям Конгресс устанавливает определенный лимит, в случае превышения которого в действие вступает механизм секвестирования, что позволяет уменьшить бюджетный дефицит и государственный долг.

Монетизация государственного долга происходит, когда центральный банк для финансирования дефицита (а возможно, и покрытия части долга) выпускает дополнительное количество наличных денег. Данный метод способствует уменьшению долга следующим образом.

Следует также учитывать, что значительная доля государственного долга в настоящее время представлена краткосрочными ценными бумагами, доходность которых повышается в условиях растущей инфляции. Получили также распространение облигации с плавающей процентной ставкой: ее динамика определяется изменениями ставки ссудного процента или учетной ставки. Все это ограничивает возможности инфляции как способа сокращения государственного долга. Кроме того, монетизация бюджетного дефицита весьма опасна, так как может привести к гиперинфляции, которая разрушительна для экономики страны.

Третий способ стабилизации или сокращения внутреннего государственного долга — это полный или частичный отказ от его уплаты и перенос платежей по долгу на длительное время вперед, которые почти не используются, так как подрывают доверие к правительству. Такие случаи известны, но они связаны с войнами или другими чрезвычайными обстоятельствами.

Внешний государственный долг может возникать по двум основным причинам:

• 1. в результате прямого заимствования средств у иностранных государств, международных кредитно-финансовых институтов, частных компаний;
• 2. путем продажи им государственных ценных бумаг.

Последствия внешнего долга более тяжелы для страны, чем последствия внутреннего. При внешнем долге государство вынуждено отдавать другим странам ценные товары и услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг, что снижает уровень жизни населения. Кроме того, при предоставлении займа страна-кредитор может потребовать выполнения ряда условий, которые «неудобны» для страны-заемщика. В связи с негативными последствиями внешнего долга обычно законодательно устанавливается его лимит. Следует отметить, что абсолютная сумма долга малосущественна для экономического анализа. Поэтому оценивают его относительную величину, используя такие показатели, как доля внешнего долга в валовом внутреннем продукте; отношение годового объема выплат по внешнему долгу к объему валютных поступлений за год. (По оценкам экономистов, последний показатель не должен превышать 25%.).

Большой внешний долг снижает международный авторитет страны и может осложнить получение новых иностранных займов. Поэтому, если внешний долг превышает приемлемый уровень, правительство предпринимает определенные меры, чтобы его уменьшить. К ним относятся использование для погашения части долга золотовалютных резервов страны, реструктуризация задолженности (трансформация из кратков долгосрочную задолженность) или отсрочка выплаты внешнего долга.

Таким образом, следствием бюджетного дефицита для государства становится государственный долг. Особенно важным является внешнее долговое бремя. Небольшой государственный долг не является проблемой для государства. Проблемой становится постоянное увеличение государственного долга в ВВП. Пути для уменьшения государственного долга есть, однако они могут быть не всегда популярны среди населения, так как обычно государство сокращает расходы или увеличивает доходы.