Реформа полиции и тюремной системы

Падение крепостного права, революционная ситуация в стране вынудили правительство постепенно реформировать полицейский аппарат. Поскольку до отмены крепостного права крестьяне находились под властью помещиков, то необходимости в большом полицейском аппарате в уездах не было. Поэтому сильный полицейский аппарат был только в городах, в уездах имелись лишь капитан-исправник, несколько заседателей нижнего земского суда и 2−3 становых пристава в каждом уезде и десяток стражников. После крестьянской реформы положение изменилось, крестьяне освободились от вотчинной власти помещиков, отсюда для правительства возникла потребность в значительном увеличении численности местной полиции. С целью усиления полиции были проведены следующие реформации:

• 1. В 1862 г. уездная и городская полиция уездных городов объединена и в каждом уезде создано единое полицейское управление во главе с исправником, который стал назначаться правительством вместо существовавших ранее выборов его дворянским собранием.
• 2. Расширен низовой аппарат полиции: в 1878 г. учреждены должности участковых урядников и полицейский резерв в уездах — отряды сельской стражи. В каждом уезде было до 30−40 урядников. Кроме того, нужно учитывать, что полиции обязаны были оказывать помощь в сельской местности представители крестьянского самоуправления (волостные старшины, сельские старосты, десятские и т. д.), в городах — дворники.
• 3. Изменились принципы комплектования полиции. Если до военной реформы, когда нижние чины в армии служили 25 лет, она комплектовалась солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, годными для службы в полевых войсках, то после военной реформы 1874 г. был введен принцип вольного найма по контракту, значительно увеличено жалованье, введены пенсии и иные льготы служащим полиции.
• 4. Полиция была освобождена от несвойственных ей функций: хозяйственные дела (после земской и городской реформ) перешли к органам местного самоуправления; предварительное следствие (после судебной реформы) передано судебным следователям.
• 5. В крупных городах вместо прежних управ благочиния созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в столицах (Петербурге и Москве) — обер-полицмейстерами (или градоначальниками). Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те в свою очередь на участки и околотки с участковыми и околоточными надзирателями.

Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору. Вершину полицейской пирамиды завершал министр внутренних дел. Ему же подчинялись включенные в 1880 г. в единую полицейскую систему губернские жандармские управления.

Увеличивался аппарат и политической полиции. В 1867 г. было принято новое Положение о корпусе жандармов, по которому вместо жандармских округов, включавших в свой состав несколько губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии, а в шести губерниях Северо-западного края и Царстве Польском создавались также и уездные жандармские управления. В отдаленных регионах страны сохранились жандарм-округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединяли деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа. В крупнейших городах и морских портах были расквартированы жандармские дивизионы и команды. В связи с массовым строительством железных дорог, для их охраны учреждались железнодорожные жандармские управления. Однако в целом численность корпуса жандармов была сравнительно невелика: она не превышала 6 тысяч человек.

Причиной этой реформы послужило усиление революционного движения в 60−70 гг. XIX в., главной фигурой которого стал революционер-разночинец, в отличие от 20-х годов, когда революционное движение было преимущественно движением дворянских революционеров, численность их была сравнительно невелика, подавляющее большинство составляли офицеры. Поэтому и жандармерия в то время была немногочисленна, имела чисто военную организацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом и столичным дворянством. Отсюда необходимость в создании разветвленной сети территориальных (губернских) жандармских органов для наблюдения за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества Начальники губернских жандармских управлений получили звания инспекторов губернской полиции. Таким образом, общая полиция с ее разветвленным аппаратом ставилась под контроль жандармов.

В 1880 г. завершилось создание единой системы полицейских органов в стране. Ведь до этого времени такой единой системы не было. Политическая полиция (жандармерия) подчинялась III отделению царской канцелярии, а общая полиция находилась в ведении Министерства внутренних дел, а практически подчинялась на местах губернаторам.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., организованного С. Халтуриным, учреждается чрезвычайная «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия», начальник которой — граф М. Т. Лорис-Меликов наделялся по существу диктаторскими полномочиями. Ей были подчинены Третье отделение и Корпус жандармов. В задачи комиссии входило: объединение деятельности всех репрессивных органов в борьбе с революционным движением, рассмотрение ряда политических дел, ускорение судебного разбирательства и использование мер административного воздействия. К августу 1880 г. комиссия, выполнив свои первоначальные задания, упраздняется. Однако опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации Министерства внутренних дел, проведенной 6 августа 1880 г.

Суть ее сводилась к объединению в ведение МВД политической и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять департамент полиции. III Отделение упразднялось, общее руководство корпусом жандармов было возложено на министра внутренних дел, получившего одновременно звание шефа жандармов (им стал М. Т. Лорис-Меликов). Командиром корпуса стал заместитель министра внутренних дел — заведующий государственной полицией, он же курировал и департамент полиции.

14 августа 1881 г. издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, которым предусматривалась возможность объявления состояния чрезвычайной усиленной охраны как в империи в целом, так и в отдельных ее частях, что вело к значительному расширению прав полиции. В соответствии с этим Положением был создан орган внесудебной репрессии — Особое совещание при МВД, которое получило право ссылки в административном порядке в отдаленные районы империи сроком до 5 лет.

Корпус жандармов, хотя и был реорганизован (созданы территориальные органы — губернские управления), однако сохранил свою военную организацию. Жандармы по-прежнему были недостаточно приспособлены к ведению политического сыска в среде разночинной интеллигенции. Жандармы использовались главным образом для проведения арестов, дознаний и ведения следствия по делам о государственных преступлениях. Учитывая эти обстоятельства, в 1880 г. в Петербурге при градоначальнике и в Москве при обер-полицмейстере были учреждены специализированные органы политического сыска — отделения по охране государственного порядка и общественной безопасности, сокращенно их стали называть охранными отделениями. Они имели своей задачей борьбу с революционными подпольными организациями при помощи секретной агентуры. Деятельность этих отделений выходила далеко за рамки столичных губерний. Так, созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров», преследовал революционеров на большей части территории империи.

В 1883 г. по докладу министра внутренних дел графа Д. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможное создание сети охранных отделений по всей стране. Правда, фактически такая сеть была создана позже, лишь в начале XX века. Руководил работой охранных отделений и территориальных жандармских управлений департамент полиции МВД, в составе которого было создано специальное секретное делопроизводство, преобразованное в 1898 г. в Особый отдел. По военной линии жандармские управления по-прежнему подчинялись штабу корпуса жандармов. На жандармские управления были возложены и функции военной контрразведки. Для наблюдения за политической эмиграцией и борьбы с противниками царского правительства за рубежом в составе департамента полиции была образована заграничная служба политического сыска, главная ставка которой находилась в Париже при российском посольстве во Франции. Эта служба активно сотрудничала с полициями других европейских государств. Характерно, что жандармские управления и охранные отделения в губерниях были независимыми не только друг от друга, но и от губернаторов, хотя и обязаны были сотрудничать с ними. Такой порядок хотя и порождал соперничество жандармских управлений и охранных отделений, но и обеспечивал для центра возможность получения более объективной информации о положении в губерниях из разных источников. Кроме того, жандармские управления и охранные отделения «приглядывали» друг за другом и за губернской администрацией.

Таким образом, управление политической полицией бы строго централизовано. Общая полиция по-прежнему всецело была подчинена губернаторам и лишь через них министерству внутренних дел.

Бурное развитие капитализма, резкое увеличение численности городского населения способствовали росту уголовной преступности. Это вынудило царизм предпринять определенные организационные меры. В частности, еще в 1866 г. при петербургском градоначальстве было создано сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но оно влачило жалкое существование. Даже оклады его сотрудников были значительно ниже, чем в других службах полиции. Лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады. Начиная с 80-х годов XIX века, сыскные отделения создаются и в других крупных город Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т. д. Но единой системы органов уголовного розыска так и не было. Она возникла лишь в начале XX века. В связи с развитием промышленности и транспорта возникли фабричная, горная, речная полиция.

Одновременно с реформированием полиции была проведена тюремная реформа. До реформы в России отсутствовало централизованное управление местами заключения. Строго соблюдасля принцип сословности в режиме отбывания наказания. Для каждого сословия существовали свои особые места лишения свободы, принадлежащие различным ведомствам. Суть реформы состояла в создании единой общегосударственной тюремной системы. Для руководства ею в 1879 г. было образовано Главное тюремное управление первоначально в составе МВД, а с 1895 г. передано в состав министерства юстиции. Различные смирительные и рабочие дома, арестантские роты, долговые тюрьмы и т. д. были ликвидированы. Вместо сословных тюремных учреждений были созданы тюрьмы трех основных типов:

• 1) крупные тюрьмы (так называемые «централы»), такие как Александровский централ около Иркутска и др., подчиненные непосредственно Главному тюремному управлению; ему же были переданы Петропавловская и Шлиссельбургская крепости, ранее бывшие в ведении III Отделения;
• 2) тюрьмы общего типа, подчиненные губернским тюремным инспекциям;
• 3) каторжные тюрьмы.

Практиковалось также заселение отбывшими свой срок каторжниками отдаленных местностей (Сахалина, Якутии и т. д.).

Изменилось положение заключенных, стал активно использоваться их труд, была создана система медицинского обслуживания.

Хотя и медленно, но смягчался режим заключения. В 1863 г. отменено клеймение каторжников, телесные наказания женщин-заключенных, ограничивалось применение розг. В армии отменялись шпицрутены, но сохранялись розги. В 1871 г. были отменены шпицрутены для ссыльных, в 1885 г. — розги, хотя по некоторым источникам розги в местах лишения свободы применялись вплоть до Февральской революции 1917 г.

Раздельно содержались политические и уголовные заключенные. Однако пережитки сословного подхода к заключенным все же сохранились. Устав о содержащихся под стражей 1890 г. устанавливал раздельное содержание высших и низших сословий, разрешая использовать на работах лишь крестьян и мещан.