Мировая практика реализации концессионных соглашений

Мировой опыт реализации концессионных соглашений. Анализ опыта Англии и Франции

Система управления ГЧП в каждой стране своеобразна и зависит от уровня развития экономики, особенностей законодательства и специфики государства. Стоит также отметить, что ГЧП появилось на Западе гораздо раньше, чем в России в связи с иным политическим и экономическим устройством государств и, следовательно, находится на более высоком уровне развития.

Западные теоретики (согласно классификации Всемирного банка) разделили договоры сотрудничества между государственным и частным сектором на три большие группы. Первая группа — lease-and-operate contracts (в таких контрактах частный партнер ответственен за предоставление услуги населению, а также осуществляет управление и поддержание состояния объекта «аренды» и выплачивает «налог за арнеду» — a lease fee). Вторую группу объединяют «stricto sensu» contracts (при заключении таких контрактов частный партнер также ответственен за строительство и финансирование). Договоры данного типа являются наиболее распространенными и эффективными, в них можно выделить контракты BOT (build-operate-transfer, где частный партнер осуществляет создание (строительство) объекта) и ROT (rehabilitation-operate-transfer, где частный партнер осуществляет восстановление (реконструкцию) объекта). Здесь право собственности принадлежит государственному партнеру, и после окончания периода эксплуатации (operate), управление объектом возвращается государству (transfer). Можно провести аналогию между российскими концессиями и BOT (ROT). Третья группа — BOO (build-own-operate, здесь частный партнер приобретает право собственности и обязательства, связанные с дальнейшим управлением и использованием объекта). Однако в каждой стране реализация проектов ГЧП имеет ряд отличительных особенностей.

Например, для осуществления контроля над частным партнером, в руки которого передается управление каким-то объектом (с привлечением инвестирования или без него), привлекаются как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные ведомства и министерства. В большинстве развитых стран функция мониторинга в основном осуществляется с помощью второго варианта, без создания специальных органов. Однако существует большое количество агентств, которые не только могут осуществлять контроль реализации особо важных проектов ГЧП, но и проводить консультации для частных компаний, издавать рекомендации и предоставлять лучшие практики в той или иной сфере.

Рассмотрим опыт двух государств, где ГЧП является уже сформировавшимся и развитым институтом, — Англии и Франции. При рассмотрении практик, особое внимание уделим таким критериям, как особенности правового регулирования; доля государственного участия при реализации проектов; внимание, которое уделяется оценке рисков и издержек при осуществлении проектов; наличие специальной организации (профильного ведомства). Кроме того, выделим особенности, характерные для конкретного государства.

Опыт Великобритании имеет существенное значение для развития ГЧП во всем мире. В период за 1992;2001 гг. в данном государстве было реализовано свыше 400 проектов. В период с 2001 по 2007 год было подписано и запущено около 500 контрактов между государством и частными партнерами, их общая сумма составила приблизительно 42 млрд евро (что превышает в 1,5 общую стоимость контрактов ГЧП по остальным европейским странам за этот же период).

Хотя на данный момент в государстве отсутствуют какие-либо специальные законодательные акты, напрямую регламентирующие реализацию проектов государственно-частного партнерства, существуют директивы и руководства, где изложены общие принципы контрактных отношений, проведения конкурсов и так далее.

Руководящие принципы сотрудничества государственного и частного партнеров регулируются Казначейством и иными органами власти, они имеют обязательную силу при исполнении соответствующих проектов (иногда включают в себя информацию по конкретному проекту). Кроме того, в Соединенном королевстве действует Управление шоссейных дорог (Highway Agency — United Kingdom), которое, в свою очередь, является исполнительным органом Министерства транспорта. В состав данного управления входят специальные группы, каждая из которых создается для осуществления конкретного проекта, заключенного на основе ГЧП в сфере инфраструктуры. Управление шоссейных дорог также осуществляет такую функцию, как предоставление консультаций частному сектору в области заключения сотрудничества с государственным сектором.

Особое внимание следует обратить на организацию Partnerships UK, созданную в целях помощи государству в решении проблем ГЧП и поиске наиболее эффективных решений путем разработки проектов, моделей и договоров. Данная организация действовала в Соединенном королевстве до 2011 года, являясь главным координатором государства и консультативным органом в области ГЧП. В настоящее время в рамках Казначейства Соединенного Королевства действует Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства (PPP policy team).

Понятие ГЧП в Великобритании зачастую соотносится с понятием «частная финансовая инициатива». Это связано с тем, что в Великобритании разработана специальная программа «Private financial initiative», которая не только включает в себя информацию о вариантах осуществления и финансирования проектов ГЧП. Однако после большого количества проектов, реализованных в рамках данной программы, встал вопрос о целесообразности ее применения во многих случаях. Основная причина — экономическая неэффективность многих проектов, а также возрастающая средняя цена контракта. В связи с возрастающим недовольством PFI, программа подверглась ряду модификаций и корректировок. Теперь она содержит индикаторы для оценки рисков, выгод и эффективности того или иного проекта, а также включает в себя процедуры заключения и оценки контрактов.

Таким образом, несмотря на то, что доля Великобритании в реализации ГЧП в Европе составляет около 50%, значительная часть проектов зачастую «не доживает» до финансового закрытия в связи с высокими издержками и неэффективностью. Поэтому английский опыт ГЧП нельзя оценить однозначно.

Многие эксперты считают, что модель ГЧП в России во многом схожа с французской моделью. Особенно четко данная параллель прослеживается при сравнении российской концессии и «классической» концессии во Франции. Хотя модели, действительно, похожи, во Франции существует гораздо более серьезная база для их реализации.

Во-первых, французское законодательство, регулирующее ГЧП, не ограничивается лишь одним нормативно-правовым актом, существует целый комплекс законов (LOPSI, LOPJ и так далее). Проекты ГЧП также делятся на две большие группы — «контрактная» и «институциональная» формы. Институциональная форма означает создание «совместного предприятия» между государством и частной компанией (Societe d’economie mixte), где, согласно законодательству, доля государственного капитала должна составлять 50−85%. К контрактной форме относятся, например, концессии, которые отличны от английской модели ввиду наличия следующих черт: полное исключение возможности приватизации государственной собственности, комплексный характер, а также приоритетное отношение к государственным инвестициям.

Во Франции также создана Миссия поддержки государственно-частных партнерств в рамках Министерства экономики и финансов в 2004 году. MAPPP исполняет консультационную и организационную функции при заключении контрактов о реализации проектов ГЧП. Экспертиза MAPPP является обязательным условием при формировании проекта, кроме того, Миссия осуществляет контроль реализации проекта и даже может вносить предложения корректировки контрактов.

Хотя французские проекты ГЧП не являются столь многочисленными, как английские, однако их отличает высокая эффективность реализации и серьезный контроль государства.

Таким образом, согласно мировому опыту доля концессий среди форм ГЧП занимает ведущую позицию, но в последнее время их количество сокращается (в связи с не всегда оправданным риском частного партнера), что приводит к снижению инвестиций в государственную собственность со стороны частного сектора.

Но, несмотря на недостатки использования концессий и других форм ГЧП, они находят широкое распространение в международной практике. Стоит также отметить, что в этих странах участие частного сектора обеспечивается устойчивостью институтов, стабильностью среды и благоприятными экономическими условиями.

Для более наглядного рассмотрения международного опыта рассмотрим кейс французской концессии (в связи с тем, что, как было указано выше, многие эксперты считают российские концессионные соглашения во многом схожими с французскими), который продемонстрирует особенности реализации проектов концессионных соглашений за рубежом.