Женщины в системе государственного управления

Проблема изменения социально-экономического статуса женщин в связи с процессами, переживаемыми российским обществом, становится все более популярной темой социологических исследований. В процессе демократизации российского общества женщины не смогли в полной мере воспользоваться своими правами, в том числе, вступить в активную борьбу за отстаивание своих интересов. В научной литературе, посвященной социогендерной проблематике, можно встретить еще более резкую точку зрения, согласно которой в результате социальной трансформации российского общества «фактически женщин лишили многих социальных завоеваний: резко понижен их социальный статус, которым они располагали в обществе до так называемой перестройки; происходит социальная дискриминация женщин во всех сферах общественной жизни, причем, в таких формах и проявлениях, какие ранее россиянки и не знали» [1]. В 1980 -1985 гг. депутаты Верховного Совета СССР из числа женщин составляли 35%. В связи с отменой квот на представительство женщин в системе Советов их доля резко сократилась. В 1990 г. среди народных депутатов России женщины составляли лишь 5,3%, среди членов Верховного Совета РСФСР-8,9% [2].

Гендерные проблемы в Российской Федерации характеризуют общую направленность современных социальных реформ. Одним из критериев, по которому можно судить о социально-политическом статусе женщин, является соотношение между законодательно закрепленными правами и условиями реализации этих прав. В составе правительства РФ отсутствуют женщины. Среди глав субъектов РФ кроме В. И. Матвиенко, нет ни одной женщины. В двух палатах Федерального Собрания женщины составляют не более 10%, а среди заместителей председателей верхней и нижней палат по одной женщине. Из 88 председателей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ всего четыре женщины.

Мировой опыт свидетельствует, что общество оказывается более социально ориентированным и стабильным там, где гендерное соотношение во властных структурах женщины составляют 30—40%. По своим природным и профессиональным качествам они подготовлены исполнять технократическо-бюрократические функции гражданских служащих высшей иерархии государственных должностей [3].

Гендерный подход в работе с кадрами изначально закладывает примат профессионализма над квотами по признаку пола. Это принципиальная точка отсчета исследуемой проблемы. По статистике в некоторых сферах экономики женщины конкурентоспособнее, лучше учатся и стабильнее, надежнее работают. Такие прогнозы на фоне действительности обнажают современные противоречия, требующие разрешения: противоречия между реальным усилением роли женщины и ее внутренним ощущением продолжающегося преимущества мужчин; противоречия между складывающимися предпосылками в сторону увеличения удельного веса женщин в процессе принятия важных государственных решений и востребованностью ее «возвращения» в семью.

Сложной проблемой в продвижении женщин на руководящие должности является период после развода или смерти супруга. Более благоприятная фаза семейной жизни для карьерного роста женщин — период после рождения первого ребенка, что оказалось неожиданным для руководителей, придерживающихся консервативной точки зрения.

В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» отмечалось, что «на государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре новых методов управления». Происходящая административная реформа еще более рельефно высветила проблемы выдвижения женщин молодого поколения на руководящую работу. Эта тема затрагивается в Послании Президента Федеральному Собранию в 2006 г.

Для того чтобы выяснить, каково положение женщин в системе государственного управления, обратимся к статистике. Ее данные свидетельствуют о том, что после введения гендерной статистики государственной службы по ветвям власти и по должностям с 1997 по 2005 г. динамика государственных гражданских служащих резко возросла, соответственно увеличилась доля женщин с 56,2 до 71,7%. При этом удельный вес женщин в законодательной ветви власти сократился с 55,8% до 49,8%, в судебной ветви власти в период с 1997 г. по 2003 г. — с 71,9% до 45,8%, но к 2005 г. возрос до 77,1%. В исполнительной ветви власти устойчивой динамики не наблюдается, доля женщин колеблется: если в период с 1997 г. по 2001 г. она увеличилась с 55,9% до 72,2%, то к 2003 г. уменьшилась до 51,4% и опять возросла до 70,8% к 2005 г. (табл. 1).

Кардинально изменились в целом количественные и качественные характеристики федеральных государственных служащих после административной реформы. Сократилась их численность в законодательной ветви власти и существенно увеличилась в исполнительных структурах и судебной ветви. В то же время суть остается неизменной: женщины при их значительном интеллектуальном ресурсе и численном превосходстве в составе государственных служащих практически лишены возможности участвовать в принятии решений на государственном уровне.

Рост количественных характеристик государственных гражданских служащих на федеральном уровне не меняет качественную сторону персонала управления. Среди категории высших и главных должностей в 2003 г., равно как и среди руководителей в 2005 г. преобладают мужчины. Однако на уровне помощников (советников) и специалистов женщин становится намного больше, чем это было до реформы. В ранге обеспечивающих специалистов женщин в три раза больше, чем мужчины. Среди этой категории специалистов много молодых, квалифицированных работниц, имеющих навыки работы с документами электронных носителей.

Таким образом, отмеченное выше вытеснение женщин из сферы принятия ответственных решений и закрепление их на низших должностях государственного управления происходит на фоне принятия нормативно-правовых документов, призванных защитить права и обеспечить равенство возможностей женщин и мужчин (см. Указы Президента «О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин» (1993 г.), «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ» (1996 г.), Постановление Правительства РФ «Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин в Российской Федерации и повышению их роли в обществе на 2001 — 2005 г. г.» и международные документы, к которым Россия присоединилась: «Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин», «Пекинская декларация» и «Платформа действий»). Так, например, стратегической задачей Платформы действий Пекинской международной женской конференции 1995 г. о представительстве обоих полов в органах управления в сфере крупного администрирования предусматривается равная гендерная пропорция [4]. Согласно данным, приведенным выше, в России такая пропорция выдерживается в системе законодательной власти в основном на уровне общей численности государственных служащих. Анализ численности по занимаемым должностям показывает, что гендерная диспропорция увеличивается с понижением статуса должности. Очевиден разрыв между декларируемым равенством и реальным отчуждением женщин от механизмов государственного управления.

В связи с принятием Указов Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» от 25 июля 2006 г. гендерная статистика в 2007 г., претерпит изменения, поскольку в ходе административной реформы более четко разграничиваются функции категорий специалистов и обеспечивающих специалистов, так называемых групп «синих» и «белых» воротничков. В связи с этим эти данные вполне могут стать основой для дальнейших исследований динамики кадровой политики с точки зрения гендерного аспекта.

Возникает вопрос «когда же женщина сможет занимать высшие государственные должности?» Очевидно, когда для этого будут созданы социально-экономические и политические условия. Существующая концепция приоритетности развития и продвижения женщин в структуре государственной службы нуждается в основательном пересмотре.

Особую политико-правовую значимость приобрело Постановление Государственной Думы от 20 ноября 1997 г. «О концепции законотворческой деятельности по достижению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин». Именно этот документ в ходе подготовки и обсуждения рассматривался с позиции комплексного исследования данной проблемы и способствовал ускорению ратифицирования Конвенции МОТ «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязательствами». Эти реальные шаги сформировали правовое поле в соответствии с требованиями международных стандартов. В то же время по тому, как шел законотворческий процесс и как формировались приоритеты правовой реформы с 1991 г., можно сделать заключение, что создавшаяся демографическая ситуация, непоследовательность ряда социальных реформ в определенной степени являются результатом последствий слабого внимания к законодательным гендерным проблемам. В теории юриспруденции продолжает быть очевидным то, что пол, как характеристика норм права, выступает признаком социальной дифференциации, социального неравенства и ограничения прав человека.

Определенную роль в жизни российской общественности сыграла дискуссия относительно концепции равных прав и равных возможностей в период становления правового демократического российского государства в 90-х годах прошлого столетия. Научные и общественные дискуссии стимулировали разработку проекта федерального закона о государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин.

Сегодня актуальна тема гендерной экспертизы законодательства Российской Федерации о СМИ не только как метод анализа, но и как элемент государственного управления. Средства массовой информации редко рассказывают о матерях, женщинах всех возрастов, ведущих активную жизнь, не показывают их огромный вклад в жизнь общества. Отсутствуют информационно-аналитические материалы о проблемах карьерного роста женщин, посвятивших себя государственной службе.

Рассматривая эти проблемы, очень важно оценивать семейную и кадровую политику как звенья одной цепи в планировании семьи и карьеры с точки зрения гендерного подхода. Эти факторы следует рассматривать как две составляющие государственной кадровой политики. Роль государственного чиновничества высшего уровня будет крайне важна в таких направлениях, как анализ проблем, поиск компромиссов и конкретных подготовок к новациям в технологиях на основе разной природы мужчин и женщин. Гендерная кадровая политика, учитывающая с одной стороны активный фертильный период женщины до 30 лет и, с другой, — ее интеллектуально-профессиональный ее потенциал от 50 лет дает также перспективы для продвижения в сферу государственного управления.

Комплексный подход в работе с кадрами позволит достичь пропорционального соотношения мужчин и женщин на высших государственных должностях на основе профессиональных знаний и опыта управленческой деятельности. Но эта диспропорция не будет изменена, если в работе с женскими кадрами не будут учитываться мотивации материнства и детства, равных семейных обязанностей.

Решающая роль женщин в воспроизводстве новых поколений служит объективным препятствием (или рассматривается таковым) для участия в управленческой деятельности. Социальное противоречие между материнской и семейной функцией женщины, с одной стороны, и стремлением ее к участию в производственной, управленческой и иной деятельности, с другой, -не вполне преодолимо на практике.

Продолжает сохраняться и даже возрождаться консервативно-патриархальный стереотип отношения к женщине, существующий в массовом сознании, который с трудом приемлет ее способность к политическому лидерству, к самостоятельному принятию государственных решений. Часть ученых, политиков, граждан, считающих главной функцией женщины рождение и воспитание детей, работу на дому, отрицательно относятся к ее приходу в сферу управления.

Об эффективности реализации политики гендерного равноправия в развитых демократических государствах свидетельствуют разительные перемены в общественном сознании и реальные сдвиги в политических и государственных структурах. Эти достижения создают объективные предпосылки к рассмотрению равноправия мужчин и женщин как проблему перераспределения власти. Такие страны Европейского сообщества, как Германия, Швеция, Финляндия и другие, разработали и осуществили комплексные меры, уделив серьезное внимание специфическим проблемам женщин. Однако за структурными изменениями, которые обозначены такими явлениями, как глобализация экономической, финансовой системы, технологические и информационные прорывы, возросшая мировая конкуренция и расцвет либерализма, последовал целый ряд серьезных социальных проблем. Этнодемографические проблемы, маргинализация людей, межэтнические и межрелигиозные конфликты, нарушение экологического равновесия — все это значится в числе тех проблем, которые заставляют органы государственной власти мобилизовывать свои усилия.

Для Российской Федерации, помимо названных проблем, существует ряд объективных причин последствий переходного периода, связанного с перераспределением собственности природных, людских, кадровых ресурсов. В условиях рынка произошла ломка понимания места и роли гендерного равноправия, особенно в перераспределении финансовых субсидий и социальных льгот, что бумерангом отразилось на рождаемости. Принимаемые государственные меры в вопросах позитивного отношения к материнству — это одна из ключевых установок теории гендера XXI века. Планирование карьеры и планирование семьи требует учитывать две доминирующие проблемы современности: демографическую и социополовую асимметрию в государственном управлении, как две взаимозависимые и взаимодополняющие друг друга. С точки зрения гендерного анализа в реестре государственных гражданских должностей до определенного уровня можно наблюдать равный баланс среди мужчин и женщин. Создаются предпосылки к тому, чтобы на основе конкурентной борьбы, с учетом профессиональных качеств, организаторских способностей, политической воли в формировании гендерного подхода государственной кадровой политики, уверенности самих женщин в своем карьерном росте, гендерная асимметрия в структурах правящей элиты трансформировалась в сторону увеличения женщин-руководителей, от которых зависит принятие государственных решений.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что феминистическая ревизия отдельных постулатов социальной философии явилась общественной поддержкой в вопросе увеличения женского представительства на высших ступенях органов государственной власти. Женщины добились большего представительства в работе Европарламента. Новые институты с учетом складывающихся реалий осваиваются демократичнее, чем традиционные. Среди депутатов Европейского парламента от общего числа депутатов женщины составляют 16% [5].

Для сравнения приведем результаты анализа, представленные в статье Е. В. Кочкиной [6]. Анализируя состав Правительства в 1995 г., автор делает вывод о том, что «в 1995 г. среди высшего руководящего состава министерств и правительства из всех назначений руководителей (263-х членов Правительства, министров, первых замминистров, заместителей министров) в 74 органах федеральной власти процент „назначения женщин“ составлял 1,4». В течение двух лет этот показатель увеличился, и к концу 1997 г. возрос до 4%.

Наибольшее гендерное равноправие на парламентском уровне отмечено в Швеции, где женщины составляют 42,7% от общего числа депутатов. В Европе (без учета Скандинавии) в среднем женщины составляют 12,5% депутатского корпуса, в Северной Америке чуть менее13,3%. В законодательных структурах стран Западной Европы женщины составляли: 37% в Дании, 32% в Нидерландах, 30% в Германии, 14% в Ирландии, 13% в Португалии [7].

Об усилении электорального влияния женщин на структуру административно-управленческой элиты красноречиво говорят такие факты из мусульманского мира: в Турции Премьером Правительства работала Т. Чиллер; в Иране в новый состав кабинета Правительства М. Хатами впервые была введена женщина не по клановому распределению или принадлежности к определенной династии, а по своим профессиональным качествам. Иорданская принцесса А. Бинт (дочь Хусейна) стала первой на Ближнем Востоке женщиной, получившей высокий чин полковника, чем было рассеяно стереотипное представление о бесправности мусульманской женщины. Но в данном случае речь идет лишь о тонкой по составу женской прослойке в элите.

Генеральный секретарь Совета женщин мировых лидеров Л. Лисвуд подчеркнула, что участие женского актива «критически важно на начальных этапах восстановления порядка» в кризисных регионах. За последнее десятилетие женщины были представлены в качестве глав государств в Никарагуа, Ирландии, Испании, Норвегии, Турции, Бангладеша, Финляндии и др. В трудной борьбе впервые канцлером ФРГ стала А. Меркель, в США пост госсекретаря уже второй раз занимает женщина. Впервые в истории Африки президентом Либерии стала женщина — Э. Джонсон-Сирлиф. Возрастает политическое влияние женщин-лидеров на Украине, в Грузии, Киргизии.

Сложившаяся на сегодня ситуация в России отражает «однополовой» институт, каким предстает ныне административно-управленческая система, доведенная до степени гендерной кастовости, автономности. Почти закрытая или полузакрытая для ротации в пользу талантливых и образованных женщин, она не способна гибко реагировать на вызовы современности, что, в конечном итоге, негативно сказывается и на процессе управляемости страной и на международных связях. Не прошла и инициатива Председателя избиркома А. А. Вешнякова по поводу квотирования женского представительства в мажоритарных списках политических партий. Выдвижение женских кадров на высшие государственные должности не по квотам, а на профессиональной основе объективно соответствует меняющемуся статусу государственных менеджеров, предназначенных обслуживать интересы доминирующей властной группы (политического большинства).

Гендерное соотношение кадров в сфере принятия решений меняет консервативный подход понимания роли государства в обеспечении конституционных и международных норм равенства полов. Преодоление традиционных стереотипов в отношении гендерной асимметрии в органах государственной власти сложно.

Вместе с тем, клубок противоречий в сфере государственной службы никогда не будет распутан, пока не будет «посредника» между двумя социальными группами: исполнителями-женщинами и распорядителями-мужчинами. Таким «посредником» является Конституция РФ с ее положением о равных правах и равных возможностях женщин и мужчин, в том числе в политике. Анализ распределения функций между ступенями должностной иерархии позволяет сделать вывод: реформа государственных структур органов управления и слом прежней практики продвижения женщин в сферу политики повлекли за собой быстрый рост руководящих должностей, занимаемых в основном мужчинами. Дальнейшее самоутверждение мужчин в своем служебном продвижении имеет тенденцию поступательного роста. У женщин же оно замедляется, приостанавливается или даже вообще идет на спад. Но это, конечно, не дает основания подвергать сомнению способности женщин, особенности их мышления и поведения.

Так, например, интересную «дамскую модель» в политике описывает С. Солодовник, ведущий научный сотрудник Центра международных исследований МГИМО МИД РФ. В частности, он считает, что избиратель связывает с приходом в политику женщин «предсказуемость, умение находить компромиссы, готовность простить человеческие, а то и социальные слабости — в общем, большую способность понять и защитить, чем обычно проявляют мужчины». Отсюда автор делает два вывода: «первый.

— российским женщинам-политикам ни к чему быть «железными», второй — «державная стать им при этом не помешает — особенно, если будет неуловимо напоминать образ матери-государыни» [8].

Необходимость гендерного паритета касательно государственной службы в целом и, в частности, в отношении ее высших должностей, диктуется не просто защитой идеи равных прав мужчин и женщин, но означает своего рода и «посягательство» на традиционное «однополовое» представительство в высшем реестре государственных должностей. Сегодня это заявка на изменение традиционного отношения к подбору руководящих кадров, основывающаяся на новых критериях оценки качественных характеристик управления.

Половозрастная статистика должностного состава государственных служащих Российской Федерации, введенная в стране после выхода Указа Президента РФ «О повышении роли женщины в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1995 г.), красноречиво подтверждает значимость анализа качественных и количественных характеристик персонала управления и позволяет выработать обоснованные действия относительно гендерного баланса в составе государственно-административной службы федерального уровня [9].

Таким образом, проведенный анализ позволяет обозначить три тенденции.

Первая. Традиционная гендерная асимметрия иерархии государственных должностей сохраняет приоритет первичным мужским ролям. Наблюдается серьезный гендерный дисбаланс в пользу мужчин в аппаратах исполнительной и законодательной ветвей власти федерального уровня.

Вторая. В России отсутствуют социальные силы, заинтересованные в серьезном и прочном расширении равного участия женщин и мужчин в принятии государственных решений.

Третья. Исторический опыт самоутверждения российской женщины в обществе и вовлечения ее в сферу государственного управления позволяет делать оптимистические прогнозы. Есть основания утверждать, что продвижение женщины на руководящие должности — это не только путь удовлетворения индивидуальных (личных) стремлений к самореализации и решению проблемы занятости. Это, по сути, императив глобализирующегося общества.

женщина гендерный семейный кадровый.

Силласте Г. Г. Социогендерные отношения в период социальной трансформации России// Социол. исслед. 1994. № 3. С. 17.

Женщины и мужчины России. 2004.

Канапьянова Р. М. Гендерная асимметрия на государственной службе: траектория преодоления стереотипов. М.: Изд-во РАГС. 2006.

Доклад Всемирной Пекинской конференции по положению женщин. ООН. Пекин. 4−15 сентября 1995. С. 93−97.

Думское обозрение. № 26. 2000.10 марта.

Кочкина Е. В. Представительство женщин в структурах власти России. 1917;2002 гг. Гендерная реконструкция политических систем. СПб., 2003.

Губогло М. Н. Идентификация идентичности. Этносоциологические очерки. М., 2003. С. 122−123.

Солодовник С. Дамская модель. Плюсы и минусы. 2003. № 17. С. 14.

Сулемов В.А., Ивлев И. А., Канапьянова Р. М. Статистический учет персонала государственной службы. Методические рекомендации//Вестник государственной службы. М., 1993. С. 20−34.