Актуальность обусловлена потребностями проведения глубоких социальных преобразований российского общества. Одной из важнейших задач этого выступает создание эффективной системы управления общественными процессами на всех уровнях организации общества, в том числе успешно функционирующего местного самоуправления.
Наличие такой подсистемы в механизме социального управления, при том не декоративной, а оказывающей существенное воздействие на общественную жизнь — необходимый элемент жизнедеятельности демократического государства. Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения вопросов местного значения, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления — необходимая предпосылка сохранения исторических и иных местных традиций, неповторимых местных социально-культурных комплексов. Местное самоуправление направлено на воспитание у граждан чувства любви к родному краю, сплочения населения прочными социальными и духовными узами.
Конституцией РФ и рядом специально посвященных тому законодательных и других нормативных актов заложены основы правовой базы построения и функционирования местного самоуправления. Определено ее место в сложной, многогранной системе управления общественной жизнью, ее задачи и функции, характер взаимоотношений с государственным механизмом, организационное строение и т. д. Органы местного самоуправления к настоящему времени созданы и действуют по всей стране.
Однако было бы нереально рассчитывать на то, чтобы какая угодно крупномасштабная социальная система могла за короткий срок в 2−3 года стать оформленной в достаточно завершенном виде и проявить себя в качестве эффективно функционирующей. Это в полной мере относится к нашей системе местного самоуправления.
Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования социального правового государства и гражданского общества. На этом пути возник целый комплекс трудностей: экономических: затянувшиеся кризис в переходе к рыночным отношениям) — финансовых: ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетовсоциальных: распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.) — политических: падение доверия населения к институтам власти.
Отсутствует четкое разграничение функций, прав и обязанностей между отдельными органами власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Города и района постоянно испытывают острый дефицит материальных и финансовых ресурсов. Весьма противоречивы правовые основы деятельности местных органов самоуправления. Недостаточно высок профессиональный уровень их работником.
Все это ограничивает возможности эффективного местного самоуправления и нередко делает его беспомощным перед лицом углубляющего экономического, социального и политического кризиса.
Меры, предпринимаемые для преодоления трудностей, часто не дают должных результатов. Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся без достаточного обоснования, без серьезных концептуальных разработок. Поэтому существует острая необходимость критически анализировать и теоретически осмысливать сложившуюся ситуацию в функционировании системы местного самоуправления, обобщить первые результаты деятельности его структур и вырабатывать на этой основе рекомендации по совершенствованию организации и деятельности этой системы. В тех же целях, представляется необходимым изучать опыт функционирования таких органов в зарубежных странах с развитой демократией и опыт местного самоуправления, существовавшего в дореволюционной России.
Перечисленные выше обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования избранной нами проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы уже в XIX веке. На протяжении XX века этой проблематике стало уделяться в мировой науке большое внимание. За последние годы, демократические преобразования в нашей стране и особенно, когда новая Конституция РФ установила введение местного самоуправления, разносторонние исследования по этой проблематике развернулись в отечественной науке.
Научные публикации наших авторов можно сгруппировать по следующим рубрикам: 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления работы Г. В. Атаманчука, Н. А. Емельянова, В. А. Зайченко, А. В. Замотаева, Р. П. Мигирова и.др. 1.
2. Местное самоуправление в дореволюционной России работы Г. А. Герасименко, В. Д. Калинина, Л. Е. Лаптева, Н. А. Нардова, М. Н. Пирумова и др. ;
3. Зарубежный опыт местного самоуправления — работы Б. С. Карлова,.
Названия работ, перечисленных здесь и далее автор в прилагаемом к диссертации Списке литературына многие из них даются ссылки и в тексте.
Н.П.Медведева, .А.Плешова, Э. Харлофа и др.;
4. Самоуправление в городах и городских районах — работы А. Н. Белякова,.
А.М.Брячихина, З. Б. Зотова, Ю. М. Люжкова и другие;
5. Правовые основы местного самоуправления — работы: А. Г. Гладышева,.
С.И.Куриева, Р. Р. Сидункова и. ;
6. Кадры местного самоуправления — работы Г. Зинченко, В. Г. Игнатова,.
В.Д.Лысенко и др.
При написании диссертации автор опирался на названных выше авторов. Методологическая значимость их работ весьма важна, многие из обоснованных в них положений и рекомендации, к сожалению, попросту не востребованы современно практикой.
Однако при всем большом количестве публикаций по рассматриваемой проблематике тема далеко не является исчерпанной. И дело не только в не разработанности отдельных частных вопросов.
Необходимо использование некоторых новых подходов, говоря конкретнее, проблемы местного самоуправления рассматриваются пока с позиций политологии, юридической и исторических наук. Между тем большие возможности открывает здесь подход с позиций социологической науки, имея в виду и ее теоретические основы (рассмотрение, упомянутого объекта как социальной системы, социального института, субъекта социального управления и т. д.), так и использование методов эмпирического социологического исследовался. Именно в таком ключе и было задумано настоящее исследование.
Недостаточная теоретическая проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения на практике обусловили, выбор темы, объекта и цели исследования, определили его исходные позиции и задачи.
Цель исследования — на основе теоретических подходов социологической науки использования эмпирических методов проанализировать организацию и функционирование местного самоуправления на современном этапе развития российского общества и на это основе выработать некоторые рекомендации по повышению эффективности его деятельности.
В соответствии с этой целью были поставлены следующие основные задача исследования:
Исследовать теоретико-методологические основы местного самоуправления;
Изучить зарубежный опыт развития местного самоуправления под точки зрения, возможностей использования некоторых его элементов в современной отечественной практике;
Исследовать практику местного самоуправления в дореволюционной России, также под углом зрения возможностей в чем-то опереться на этот опыт;
Изучить организационно-управленческие аспекты Нормирования и деятельности органов местного самоуправления на примере малых городов городских районов Московской области. Определить приоритетные направления развития и совершенствования местного самоуправления.
Рассмотреть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления;
Проанализировать перспективы развития кадрового состава органов местного самоуправления;
Предложить критерии оценки деятельности местных органов власти;
Разработать практические рекомендации по совершенствованию организационно-управленческих аспектов деятельности органов местного самоуправления в малых городах.
Объектом исследования является система местного самоуправления на уровне конкретного, эмпирического изучения органы местного самоуправления в алых городах и городских районах Московской области. В городах ныне решается около 80 проблем жизнеобеспечения людей.
Предмет исследования — социально-организационные аспекты формирования и функционирования местного самоуправления как относительно самостоятельной, обособленной социальной системы, социального института, выступающего субъектом управления определенные кругов общественных процессов.
Методологической основой исследования являются современные научные способы познания экономических: социальных явлений. Автор опирался на логику социологического подхода к проблемам местного самоуправления, в основе которого лежат фундаментальные идеи М. Вебера о рациональной бюрократии, Э. Дюркгейма о групповых ценностях и нормах, социальных институтах и их развитии, В. Парето о тенденциях динамического равновесия социальных систем, теоретические положения, выработанные в рамках современной социологии управления. Автор использовал подходы системного, программно-целевого, структурно-функционального, конкретно-исторического, методов.
Эмпирическую базу исследования составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерат и, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важная информация была получена в результате изучения обширного научно-монографического материала (в том числе зарубежного), публикаций по вопросам гражданского общества и функционирования местного самоуправления, социалистических исследований.
Существенным источником информации служила практическая деятельность автора в органах государственной власти местного самоуправления. В своем исследовании автор опирался и на данные, содержащиеся в статистике, и на социальную информацию, полученную на основе результатов собственных социологических исследований. Сбор эмпирической информации осуществлялся с использованием таких методов, как анкетирование, методы их оценок, интервью, наблюдение и др.
В 1997;1998 годах диссертантом или с его участием проведены социологические исследования по следующим темам:
1. «Отношение населения к власти Московской области по проблемам местного самоуправления» (мартапрель 1998 г.).Методом пропорциональной квотной выборки с соблюдением репрезентативности по возрасту, социальному положению опрошено 460 человек взрослого населения: в том числе в городах: Истре, Красногорске, Дедовске, Волоколамске по 50 человек: в поселках Нахабино, Холшевики, Снегири, Румянцеве по 40 человека в деревнях Бужарово, Обушково Истринского района по 30 человек. Одновременно было опрошено по 30 человек из администрации губернатора и Правительства Московской области.
2. «Модель муниципального служащего (Июль 1998 г.) Методом случайной выборки проведен опрос 80 муниципальных служащих Истринского, Красногорского, Волоколамского, Подольского районов Московской области (по 20 человек из каждого района). Одновременно проведен экспертный опрос 25 глав районной администрации Московской области.
3. «Отношение населения к деятельности местных властей» (октябрьдекабрь 1998 г.). Исследование проведено в городах Московской области: Подольске, Серпухове, Апрелевке, Истре, Яхроме. Опрошено 500 человек по случайной пропорциональной выборке (по 100 человек из каждого города) с соблюдением репрезентативности по возрасту, социальному положению.
Диссертант также осуществил вторичный анализ материалов следующих социологических исследований.
1. «Исследование социального портрета государственного служащего», проведенное весной 1994 года социологической лабораторией Поволжского кадрового центра;
2. «Исследование „Москва — 95“: городские власти, кадры государственной службы, эффективность управления, пути оптимизации», проведенное в 1995 году группой социологов Российской академии государственной службы при Президенте РФ;
3. «Городская система управления: властный потенциал, кадры, режим функционирования, проведенное осенью 1995 года группой ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ: социологов института социальных технологий «СоциограФ» ;
4. «Москвичи о представительной и исполнительной власти города», которое было проведено в ноябре 1997 года Институтом социологических и маркетинговых исследований при Правительстве Москвы;
5. «Оценка степени информированности жителей Москвы о деятельности местных органов власти, проведенной в августе 1.99& года Центром социального мониторинга социологического факультета МГУ им.
М.В. Ломоносова.
Научная новизна диссертации заключается в следующем: исследованы сущность и функции местного самоуправления, которые в научной литературе рассматриваются в политологическом, юридическом и историческом планах. В данной работе они раскрыты с позиций социологической науки вообще и социологии управления, в частностикак социальной системы и социального института, осуществляющего функции социального управления. Сформированы основные признаки местного самоуправления как особого рода социальной системыраскрывается двойственная роль местного самоуправления как элемента политической власти и элемента гражданского обществараскрывается сложная диалектически противоречивая связь между государственным механизмом и местным самоуправлением, как стоящей вне этого механизма автономной системой, и в то же время находящейся с ним в отношениях взаимовлияния и взаимодействия. С этих позиций показывается опасность нарастания своеобразного «муниципального сепаратизма» в современной российской действительности и намечается ориентация на необходимость решения этой проблемывыдвинута демократическая концепция повышения роли местного самоуправления в системе общественных институтов, ориентированная на перенесение центра тяжести организаторской, политической, хозяйственной работы непосредственно на места, активизацию работы администрации с населением, сосредоточение ее усилий на наиболее актуальных проблемах жизнеобеспечения городов и поселков, на контроле за деятельностью служб социально-бытового назначенияпроанализирован опыт местного самоуправления в зарубежных демократических странах и в дореволюционной России под углом зрения его взаимодействия с государственными институтамипроведенные автором эмпирические исследования не только вводят в научный оборот социологические данные, но и дают некоторые общезначимые методологические подходы для систематического изучения отношения населения к деятельности местного самоуправления и изучения кадрового состава его органовразработаны критерии оценки деятельности муниципальных служб, в основе которой степень обеспечения качества жизни людей. Практическая значимость исследования:
Теоретико-практические положения диссертации могут использоваться для решения задач формирования эффективной системы местного самоуправления в период становления в России демократического общества.
Результаты исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания учебных курсов социологии, муниципального и государственного управления и др. Содержащиеся в диссертационной работе аналитические материалы и авторские разработки могут оказать определенную помощь в подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих в нашей стране.
Заключение
.
1. Местное самоуправление представляет собой важный социальный институт в демократическом организованном обществе. Это относительно обособленная социальная система, система органов и организаций, призванных самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения (его жизнеобеспечения), на основе собственной материально-финансовой базы и государственной поддержки (субсидий, дотаций, субвенций, предоставляемых центральными органами власти). Таким образом местное самоуправление представляет собой субъект социального управления, действующий в условиях максимального приближения власти к населению, гибкую систему управления, оптимально приспособленную к местным особенностям, которая может и должна способствовать развитию инициативы и собственной самодеятельности граждан.
2. В развитых демократических странах типовыми моделями местного управления принято считать: англосаксонскую европейскую и смешанную. Все они стремятся найти оптимальный вариант отношений местной и государственной власти. Из всех зарубежных теорий местного самоуправления нам ближе всего французская концепция «социального обслуживания», которая отдает приоритет социальной функции местного самоуправления и самостоятельности муниципального самоуправления при оптимальном его взаимодействии с государственным механизмом.
3. Переход к новой системе местного самоуправления в России происходит не на «голом месте. Россия может использовать не только зарубежный, но и свой дореволюционный опыт местного самоуправления. В условиях становления местного самоуправления в современной России наибольшую ценность представляет опыт проведения земской и городской реформы в дореволюционный период.
4. Один из важных проявлений начавшегося в 90-х гг. процесса реформирования России явилось проведение реформы местных органов власти, утверждение местного самоуправления. Без углубления и завершения этой реформы невозможно формирование социального и правового государства.
Важную роль в становлении местного самоуправления сыграла новая Конституция Российской Федерации (1993 г.). Однако Конституция РФ не регламентировала и не могла регламентировать детально полномочия, обязанности и ответственность местных уровней власти, связанные с обеспечением жизнедеятельности и развитием подведомственных территорий, она лишь закрепила общие принципы его организации. Реальные возможности местных властей в значительной степени будут зависеть, во-первых, от оперативности принятия действенных законов этой сферы, а во-вторых, от характера их взаимоотношений с органами государственного управления.
5. После принятия Конституции 1993 года в субъектах Российской Федерации активизировался процесс формирования органов местного самоуправления. По инициативе и при непосредственном участии Союза Российских городов в 1994 году была начата разработка проекта Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подписан Президентом РФ 28 августа 1995 года). Важную роль в становлении системы местного самоуправления в нашей стране сыграл Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ» Закон установил правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан РФ избрать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Таким образом, в стране уже создана некоторая правовая база местного самоуправления, которая в основном отвечает международным стандартам и, в частности, «Европейской хартии о местном самоуправлении». Однако общие принципы российского самоуправления носят пока в большой степени декларативный характер. Законодательная база, необходимая для активной деятельности муниципальных образований, в нашей стране находится еще на стадии формирования.
6. Муниципальные органы руководят работой множества учреждений, которые именуются учреждениями социальной сферы образовательными, медицинскими, культурно-просветительными, спортивными и др., которые в своей совокупности образуют очень важную систему условий удовлетворения жизненных потребностей населения. Муниципальные органы создают и развивают соответствующую инфраструктуру. Они обязаны обеспечивать содержание и развитие материально-технической базы этих учреждений, создавать благоприятные условия для их деятельности и способствовать последовательному совершенствованию этой деятельности, более успешному, эффективному выполнению ими своих задач.
7. Конкретные условия в каждом регионе различаются. Поэтому возникает необходимость изучать степень реальной удовлетворенности населения условиями жизни, которые зависят от деятельности администрации. Основными задачами здесь являются: изучение потребностей населения в услугах и их соотнесение с соответствующими нормативами или законодательными актамиопределение приоритетных направлений деятельности администрацииоценка населением основных направлений деятельности администрации («обратная связь») и степень удовлетворенности услугами, оказываемыми органами власти населениюсвоевременное проявление противоречий и разработка превентивных мер по предупреждению конфликтов между населением и администрацией по поводу оказываемых услуг.
8. Муниципальные образования начинают чувствовать себя реальной силой. К настоящему времени создан Конгресс муниципальных образований, который направляет свои усилия на защиту самостоятельности и деятельности местного самоуправления от диктата крупных финансово-промышленных групп и не всегда продуманной политики властей субъектов Федерации. Конгресс намерен добиваться активного участия муниципальных образований в разработке федерального бюджета и российского законодательства.
9. Признание муниципальных образований России состоялось на международном уровне в 1996 году, когда она вступила в Совет Европы, Россия стала членом Конгресса местных и региональных властей европейского союза (ЕС). 5 мая 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию самоуправления, которая устанавливает основные принципы и нормы Совета Европы в отношении местных органов власти.
10. Местное самоуправление может быть эффективным при наличии достаточного подготовленного кадрового состава работников муниципальных органов. Положение здесь в настоящее время очень тяжелое. Многие работники местных органов комплектуются из лиц, не имеющих специального управленческого образования, которые не прошли курсы подготовки и переподготовки. Следует расширять на базе ведущих высших учебных заведений систему курсов управленческого профиля, создавать курсы интенсивной подготовки руководителей органов общественного самоуправления, всесторонне изучать и обобщать их опыт, стиль и методы работы.
11. Местное самоуправление предполагает, прежде всего, подотчетность муниципальных органов власти перед населением. В этих условиях эти органы должны направлять свою деятельность на удовлетворение потребностей граждан, проживающих в данной местности. Для успешной деятельности администрации необходимо изучать эти потребности, отслеживать их изменения (динамику), оперативно реагировать на запросы, заявления и жалобы населения, предупреждать и регулировать возникающие конфликтные ситуации.
12. Перед обществом стоит сложная задача выработки новых концептуальных подходов к разрешению противоречий, которыми сопровождается становление местного самоуправления в России и к формированию политики государственных и самоуправленческих структур, адекватной идущим социальным преобразованиям. В условиях отсутствия научно обоснованных подходов к проблемам социального взаимодействия государственных структур с субъектами местного самоуправления поиск процедур эффективного функционирования местных органов власти, учитывающих потенциал самоорганизации муниципального сообщества, является крайне актуальной темой.
13. Для предотвращения возможных негативных последствий отступлений от сути и смысла процессов муниципализации и перехода к конституционному местному самоуправлению, совпадающему с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, важным является: а) раскрытие природы местного самоуправленияб) определение места и функций институтов гражданского общества в современных процессах становления социального института местного самоуправленияв) разработка критериев и механизмов разделения функций и полномочий органов местного самоуправления и государственной властиг) выявление стимулов превращения населения в субъект самоуправления и действенных механизмов подотчетности органов местного самоуправления населению и ответственности перед нимид) создание эффективно системы подготовки муниципальных кадрове) формирование органов управления, нацеленных на достижение сбалансированного развития муниципальной среды.
15.В условиях недостаточной активности рядовых граждан важную роль приобретает разносторонняя государственная поддержка становления системы местного самоуправления. Роль государства в этом плане не должна ограничиваться созданием только необходимой правовой базы. Важны финансовая поддержка, помощь в подготовке кадров, контроль за соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления правовых норм, определение сбалансированных отношений между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и т. д. Огромная роль в реализации Закона о местном самоуправлении принадлежит судебной власти и прокуратуре. Эффективность работы муниципальных органов станет выше, если к ней буду привлечены сами граждане и их общественные организации. Весьма плодотворным, в частности, представляется поиск путей налаживания совместной работы органов местного самоуправления по многим ее направлениям с такими массовыми организациями трудящихся, как профсоюзы, благотворительными организациями, обществами защиты прав потребителей и другими.
