Совершенствования нормативно правового обеспечения банковской системы банком России

Эффективность нормативно правового обеспечения банковской системы банком России в сфере банкротства проявляется через достигнутые объектом управления социально-экономические результаты, достигающие максимального значения при восстановлении платежеспособности должников. Этому способствуют правильно выбранная антикризисная политика и набор правовых средств, с помощью которых достигается цель предотвращения несостоятельности. Анализ мер по предупреждению банкротства, применяемых органами исполнительной власти в отношении отдельных категорий социально и экономически значимых организаций, и сделан вывод о необходимости унификации способов нормативно правового обеспечения банковской системы.

Эффективность нормативно правового обеспечения банковской системы банком России в сфере банкротства проявляется через социально-экономические результаты, достигнутые объектом управления, выражающиеся в количественных и качественных показателях. Основной количественный показатель результативности процедур банкротства выражен в процентном соотношении требований кредиторов, получивших удовлетворение за счет имущества должника, и общего количества требований, подлежащих удовлетворению к началу расчетов с кредиторами.

Указанный показатель достигает своего максимального значения при восстановлении платежеспособности в реабилитационных процедурах банкротства, поскольку в этом случае требования кредиторов удовлетворяются в полном объеме. Ниже максимума данный показатель имеет значение в случае заключения мирового соглашения, так как сумма требований кредиторов снижается за счет скидок с долга, рассрочек и отсрочек платежа. В процедуре конкурсного производства погашение требований кредиторов в полном объеме, как правило, не производится, требования подлежат удовлетворению на принципах соразмерности, очередности и пропорциональности.

Таким образом, интересы кредиторов в наибольшей степени получают свое удовлетворение в реабилитационных процедурах. Восстановление платежеспособности должника влияет и на качественные показатели, выражающиеся:

• — на микроуровне — в стабилизации финансового положения конкретного должника (сохранении его бизнеса, занятости трудового коллектива, непрерывности связей с контрагентами пр.);
• — на макроуровне — в устойчивости имущественного оборота и положительной динамике социально-экономического развития общества.

Между тем статистика рассмотрения арбитражными судами дел о банкротстве показывает низкий процент дел, прекращенных в связи с погашением задолженности в процедуре финансового оздоровления (в 2013 г. количество таких дел составляло 7,4% от общего числа дел, по которым вводилась процедура финансового оздоровления), а также дел, прекращенных в связи с восстановлением платежеспособности в процедуре внешнего управления (в 2013 г. количество таких дел составляло 1,3% от общего числа дел, по которым вводилась процедура внешнего управления). В общем масштабе количество дел, прекращенных в связи выходом должника из кризиса, ничтожно мало. В 2013 г. лишь 7 дел прекращено в связи с погашением задолженности в процедуре финансового оздоровления и 13 дел прекращено в связи с восстановлением платежеспособности должника в процедуре внешнего управления. Такие цифры свидетельствуют о крайне низкой эффективности реабилитационных процедур банкротства.

На наш взгляд, причины неэффективности применения реабилитационных процедур банкротства кроются не только в финансовой неспособности большей части должников восстановить платежеспособность (процедура внешнего управления в 2013 г. вводилась в 986 случаях, что свидетельствует о наличии потенциальной возможности реабилитации должников, установленной данными анализа их финансового состояния).

Одной из причин такого положения является низкая эффективность правового обеспечения в системе банкротства, тогда как право призвано быть «соучастником» управления и могучим рычагом, средством регулирования важнейших отношений и сфер, отраслей управления.

Модель национальной экономики формирует потребность в той или иной направленности правового регулирования банкротства. В. В. Степанов выделяет три варианта систем регулирования несостоятельности. Первый (концепция Манфреда Бальца) заключается в создании механизмов эффективного распределения максимизированных активов должника. Для второго характерны эффективное распределение активов и защита кредитного обращения (английская система). Третий вариант (американская, французская, российская системы) предполагает эффективное распределение имущества должника и выполнение макроэкономических функций.

Первая модель в качестве приоритета предполагает реабилитацию должника, включение должника в процесс управления банкротством и определенное ограничение прав кредиторов. Вторая, напротив, предусматривает некоторое ущемление прав должника, его немедленное отстранение от управления, приоритет интересов кредиторов. Третья модель представляет собой компромисс между интересами должника и кредиторов за счет выработки оптимального механизма управления в системе банкротства, позволяющего на структурно-функциональном уровне сбалансировать применение субъектами установленного законом набора правовых средств. Такая модель представляется наиболее разумной, и именно к построению такой модели стремится российский законодатель, совершенствуя законодательство о банкротстве.

Обратная связь между процессом банкротства и системой экономических отношений в обществе позволяет определить, какое влияние банкротство оказывает на макроэкономические показатели. С одной стороны, банкротство отдельных организаций приводит к оздоровлению экономики, поскольку:

• 1) нишу неэффективного хозяйственного субъекта занимает конкурент, обладающий рядом преимуществ, которые позволили ему остаться состоятельным в условиях, когда предприятие-балласт оказалось банкротом;
• 2) процесс банкротства позволяет осуществить дополнительный вывод на рынок денежных и имущественных активов предприятия-должника, что позволяет кредиторам получить свою кредитную массу хотя бы частично и расширить собственную финансово-хозяйственную деятельность;
• 3) ЦБ РФ как кредитор должника, пополняет бюджеты различных уровней за счет получения части конкурсной массы;
• 4) актуализируются проведение реорганизации организации-должника, ее финансовой реструктуризации, повышение качества управления, смена неэффективных собственников

С другой стороны, процесс банкротства не позволяет избежать целого спектра сопутствующих проблем: распада трудового коллектива как единой социальной общности работников, безработицы, увеличения вероятности социальных конфликтов.

В целях преодоления негативных тенденций банковской системы банком России вырабатывает антикризисную политику, позволяющую обеспечить баланс частных и публичных интересов.

В экономической литературе выделяются типы антикризисной политики: пассивная защитная, пассивная наступательная, активная защитная, активная наступательная. При проведении пассивной защитной антикризисной политики ограничивается осуществлением контроля за применением законодательства и противодействием возникновению «ложных» банкротств и использованию института банкротства в корыстных целях. Наступательная пассивная антикризисная политика дополнительно предполагает содействие росту экономической активности и предоставление возможности реабилитации, но не ставит целью воздействовать на конкретные отношения.

Активная защитная антикризисная политика направлена на осуществление конкретных мероприятий, позволяющих сгладить социальные последствия применения процедур банкротства, а также на осуществление протекционистской защиты отечественного производителя. Активная наступательная антикризисная политика осуществляется посредством значительного влияния ЦБ РФ на решения экономических субъектов.

Российский законодатель в последнее десятилетие последовательно расширял спектр мер и способов восстановления платежеспособности должника как за счет собственных ресурсов должника и третьих лиц, так и за счет ЦБ РФ. Среди правовых средств воздействия, направленных на цели реабилитации должника, необходимо выделить меры по восстановлению платежеспособности, применяемые органами исполнительной власти в отношении отдельных социально и экономически значимых категорий должников. Указанные меры предполагают контроль за финансовым состоянием указанных организаций и оперативное реагирование в случае наличия признаков несостоятельности.

Между тем неравномерность охвата нормативно правового обеспечения банковской системы банком России отдельных сфер экономики позволяет критически оценить попытки законодателя обеспечить публичный интерес в делах о банкротстве. В зоне особого внимания находятся стратегические, финансовые и кредитные организации, в то время как в отношении не менее значимых в социальном и экономическом плане градообразующих организаций, субъектов естественных монополий, организаций-застройщиков сводится лишь к процессуальному участию органов исполнительной власти в деле о банкротстве.

Например, в качестве мер по предупреждению банкротства стратегических организаций (предприятий) Закон о банкротстве предусматривает действия Правительства РФ, связанные с реорганизацией должника, погашением и реструктуризацией его задолженности.

Такие меры осуществляются как самим должником, так и Банком России и Агентством по страхованию вкладов. Важен и тот факт, что Банк России не только контролирует сам процесс финансового оздоровления кредитной организации, но и инициирует этот процесс на основе собственного мониторинга платежеспособного состояния кредитных организаций.

Представляется необходимым унифицировать подход к осуществлению мер по предупреждению банкротства всех социально и экономически значимых категорий должников и предусмотреть в отношении градообразующих организаций, субъектов естественных монополий и организаций-застройщиков круг мер по предупреждению банкротства, аналогичный установленному законом в отношении стратегических организаций. Это касается, например, мер, связанных с мониторингом финансового состояния должника, его реорганизацией, реструктуризацией задолженности и пр.

Следует отметить, что вне сферы управления ЦБ РФ остаются и «обычные» должники, постоянный мониторинг их финансового состояния в настоящее время не проводится. В связи с этим предлагается расширить сферу деятельности Правительства РФ и возложить на него координацию органов исполнительной власти, в том числе региональных, по вопросам мониторинга неплатежеспособности всех организаций с целью оперативного принятия мер по предупреждению банкротства.

Оценивая эффективность ЦБ РФ в соответствии с критерием оптимальности организационной и функциональной структуры управления, следует отметить необоснованность возложения наРос реестр функций органа по контролю (надзору). Предметом деятельности органа по контролю (надзору) являются: соблюдение саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих (СРО) требований законодательства и иных нормативных актов, ведение единого реестра СРО, возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении арбитражного управляющего и должностных лиц СРО.

Концепция реформирования системы федеральных органов исполнительной власти предполагала разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по различным органам исполнительной власти.

Первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа — на федеральные службы, третья группа — на федеральные агентства.

Минэкономразвития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления (регулирующим органом в соответствии с Законом о банкротстве).

Как видим, круг функций, очерченный Президентом РФ, не включает осуществление контрольно-надзорных функций в сфере банкротства, поскольку основной вид деятельности Росреестра никак не сопрягается с деятельностью в области несостоятельности.

По всей вероятности, такое положение дел вызвано отсутствием в структуре Минэкономразвития РФ подходящей федеральной службы, а также тем фактом, что Росреестр частично является правопреемником Федеральной регистрационной службы, ранее осуществлявшей контроль (надзор) в сфере банкротства.

Представляется, что функции контроля (надзора) в области банкротства несвойственны Росреестру в силу несоответствия основного предназначения указанной службы (ведение регистрационной деятельности с объектами недвижимости) целям и задачам органа по контролю (надзору), установленным Законом о банкротстве.

В связи с изложенным предлагается вновь вернуться к созданию Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству.