Понятие банковского регулирования и банковского надзора

Банковское регулирование в Российской Федерации

Банковская деятельность как совокупность банковских операций и услуг весьма разнообразна. В среднем коммерческий банк осуществляет до 200 операций. Такая дифференциация и разнообразие операций и услуг приводят не только к снижению риска всей деятельности банка, но и к уменьшению доходности. Но главной целью банковской деятельности является получение прибыли, следовательно, банк не может идти на проведение рискованных операций, результатом чего часто становится снижение платежеспособности банков, а иногда и банкротство. Неустойчивость банковской системы приводит к большим потерям, что связано с высокой социально-экономической значимостью коммерческих банков и требует регулирования со стороны государства и подробных теоретических и научных исследований.

Все банковские системы мира реализуют две схемы банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. В первом случае надзорные функции выполняет только центральный банк страны. Во втором — надзорные функции наряду с центральным банком выполняет еще специально созданный для этого орган. Вторая схема может распадаться на несколько типов, в зависимости от степени и характера участия в процессе надзора центрального банка. Таким образом, в теории банковского права приведены четыре модели банковского регулирования.

Первая модель исторически доминирующая основывается на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Эта модель действует не только в развивающихся странах, но и в государствах со зрелой рыночной экономикой, например, в Испании, Греции, Португалии.

Вторая модель является «смешанной» и представлена странами, где функции надзора и контроля выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Например, довольно сложна структурно банковская система США.

Третья модель характеризуется тем, что регулирование осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов и при опосредованном участии центрального банка. К их числу относятся Канада и Великобритания.

Четвертая модель объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг, который представляет собой единый орган по нормативному регулированию, контролю и надзору во всех секторах финансового рынка. Функции надзора отделены от центральных банков.

Российское законодательство отдает предпочтение первой модели. Центральный банк Российской Федерации является единственным органом банковского регулирования и надзора за банковской деятельностью. В то же время следует помнить, что контрольными полномочиями в отношении кредитных организаций обладают и другие органы, например, Министерство финансов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, определенных законом. Однако функции этих органов не являются в полной степени «банковско-надзорными». В рамках своей компетенции они осуществляют эти функции по отношению ко всем организациям, в том числе и кредитным.

Одним из важнейших принципов организации и функционирования банковской системы, осуществления банковской деятельности является принцип государственного регулирования. Банковское регулирование — это одно из направлений деятельности государства в банковской сфере, разновидность управляющего воздействия на участников банковских правоотношений. Сам термин «банковское регулирование» трактуется в литературе неоднозначно. В широком смысле «банковское регулирование» объединяет все государственные и негосударственные формы управляющего воздействия на банковскую систему. Здесь подразумевается деятельность органов государства и о деятельности кредитных организаций, союзов и ассоциаций, оказывающих самостоятельное влияние не только на собственных клиентов, но и на стабильность банковской системы в целом. В пределах своей компетенции регулирующее воздействие оказывают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Банк России. Сами же кредитные организации могут оказывать влияние и на своих клиентов. Например, банки устанавливают лимиты остатка наличных денежных средств в кассах обслуживаемых ими организаций, осуществляют безакцептное списание денежных средств, проводят мероприятия по предотвращению легализации денег, полученных незаконным путем. Подобные отношения регулируются, как правило, не только на законодательном уровне, но и в договорном порядке между банками и клиентами. В то же время, несмотря на элементы частноправового регулирования, подобная деятельность носит публично-правовой характер, направлена в первую очередь на обеспечение интересов государства и общества, а соответствующие права и обязанности кредитных организаций основаны на законах и подзаконных актах, принятых органами государства.

Таким образом, банковская деятельность в широком смысле — это общее понятие, которое сочетает в себе несколько направлений прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в Российской Федерации.

Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, закладывающими основы правоотношений по договорам займа и кредита, банковского вклада, банковского счета и отношений, складывающихся в связи с осуществлением расчетов, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России.

В соответствии Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся, в частности, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, данное положение означает, что правовое регулирование банковской деятельности может осуществляться только на федеральном уровне. Закреплен принцип независимости Банка России от других государственных органов при осуществлении своей основной функции — защиты и обеспечения устойчивости рубля.

Понятие «банковская деятельность» рассматривается кроме того с учетом содержания действующего законодательства и в узком смысле. Направления, виды, субъекты и объекты банковского регулирования закреплены в главе 10 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации». Согласно закону, Центральный банк является органом банковского регулирования в Российской Федерации, обеспечивает исполнение банковского законодательства и регулирует банковскую деятельность на подзаконном уровне. Таким образом, при узкой трактовки термина, субъектом банковского регулирования является Банк России, а объектами — кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, осуществляющие в Российской Федерации банковскую деятельность. В дальнейшем в работе понятие «банковское регулирование» будет рассматриваться именно в узком смысле.

Цель банковского регулирования — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Однако законодательство умалчивает о содержании целей, ограничиваясь только их провозглашением. Также не уточняется, о каких именно вкладчиках и кредиторах идет речь. В теории к ним относят как физических, так и юридических лиц.

Исходя из изложенной информации, можно сделать вывод о том, что банковское регулирование в узком смысле — это одна из функций Центрального банка, направленная на упорядочение деятельности кредитных организаций с помощью различного рода инструментов и методов.

К целям банковского регулирования соответственно относятся:

• 1) Обеспечить соблюдение государственных, общественных и частных интересов в процессе предпринимательской деятельности кредитных организаций.
• 2) Обеспечить непрерывность денежного обращения, эффективность платежей и расчетов между субъектами экономического оборота.

Проанализировав существующее банковское законодательство можно выделить основные направления банковского регулирования:

• 1) Регулирование порядка осуществления банковской деятельности.
• 2) Координация, регулирование и лицензирование организации расчетных систем в Российской Федерации, установление правил, форм и сроков безналичных расчетов.
• 3) Установление государственных стандартов, предъявляемых к кредитным организациям.
• 4) Осуществление денежно-кредитного регулирования.
• 5) Установление порядка ведения кассовых операций, бухгалтерского учета, составление и представления бухгалтерской отчетности для организаций, включенных в банковскую систему. Следует отметить, что в настоящее время принят Федеральный закон «О бухгалтерском учете», вступающий в силу в 2013 году. Наблюдаются некоторые изменения в законодательстве, возможно, будет затронута и данная сфера.
• 6) Установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций.
• 7) Регистрационно-лицензионная деятельность.
• 8) Установление порядка осуществления банковского контроля и надзора.

Реализация всех направлений банковского регулирования в комплексе способствует созданию единых государственных стандартов в банковской системе.

Направления (виды) банковского регулирования можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от правовой формы их подразделяют на:

• 1) Нормативно-правовое направление.
• 2) Индивидуально-правовое направление.
• 3) Договорное направление.

Банковское регулирование может осуществляться как в интересах обеспечения внутренней экономической политики, например, стимулирование укрепления национальной валюты, приток инвестиций, так и в интересах внешней, например, ограничение оттока капитала из страны.

Классифицировать виды банковского регулирования возможно также на:

• 1) Организационные направления, способствующие созданию, регистрации, лицензированию кредитных организаций.
• 2) Функциональные, связанные с регулированием банковских операций, функционированием платежно-расчетных систем.
• 3) Направленные на создание государственных стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Если в качестве основания определить метод, применяемый в процессе банковского регулирования, то следует выделить:

• 1) Административное (императивное) направление.
• 2) Гражданско-правовое направление.

В основе банковского регулирования лежит императивный метод, основанный на отношениях власти и подчинения. Это в первую очередь связано с тем, что в основе банковского регулирования лежат цели, связанные с обеспечением государственных и общественных интересов, но возможно и применение косвенных, договорных, гражданско-правовых методов государственного регулирования, которые должны способствовать укреплению банковской системы и повышению устойчивости национальной валюты.

Методы банковского регулирования можно разбить на прямой, то есть экономико-административный, и косвенный, то есть сугубо экономический. К числу экономических, например, относится установление процентных ставок. А лимитирование уровня процентных ставок по кредитам — это административный метод. Различают, кроме того, общие и селективные способы осуществления кредитно-денежной политики центральных банков. Общие касаются всего кредитного рынка в целом, а селективные направлены на конкретные виды кредита. К числу наиболее популярных общих методов в мировой практике относят учетную (дисконтную политику, операции на открытом рынке, изменение норм обязательных резервов банков.

Основу регулирования банковской деятельности составляют инструменты денежной политики: процентные ставки, операции на открытом рынке, установление нормы обязательного резерва для коммерческих банков, валютная политика, прямые количественные ограничения для кредитных организаций, установление ориентиров роста денежной массы.

Инструменты банковского регулирования — это тесно связанные с целевыми ориентирами показатели, находящиеся в сфере воздействия Банка России, величина которых может быть быстро скорректирована. Все инструменты, применяемые Банком России в своей деятельности, имеют критерии эффективности. Это такие критерии как гибкость (возможность маневра в процессе применения инструмента), возвратность (возможность проведения обратной операции), скорость, соответствие получаемых результатов поставленным целям. Выбор приоритета государства для того или иного инструмента, их результативность отражают направленность деятельности государства на экономическую ситуацию в стране. Эффективность регулирования не находится, к сожалению, в прямой зависимости от применяемых инструментов. Например, снижение ставки рефинансирования не способствует снижению ставок по кредитам. Поэтому можно прийти к выводу о косвенном влиянии денежно-кредитной политики на социально-экономическое положение страны.

В настоящий момент согласно статье 35 Федерального закона «О центральном банке Российской Федерации» основными инструментами являются:

Процентные ставки по операциям Банка России.

Нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования).

Операции на открытом рынке.

Рефинансирование кредитных организаций.

Валютные интервенции.

Установление ориентиров роста денежной массы.

Прямые количественные ограничения.

Эмиссия облигаций от своего имени.

Среди отличительных признаков банковского регулирования можно назвать невмешательство государства в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением особых случаем, предусмотренных федеральными законами. На законодательном уровне также закреплен принцип равного отношения государства ко всем кредитным организациям. В то же время у Банка России есть право устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам банков и иных кредитных организаций. Вместе с тем, без установления в законодательстве объективных экономических и юридических оснований индивидуальной дифференциации государственных стандартов для кредитных организаций, ее эффективность с точки зрения целей и принципов банковского регулирования вызывает сомнение. Все это усиливает фактор личного усмотрения в процессе банковского регулирования, нарушает принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности.

Значительное место в системе банковского регулирования отведено валютному регулированию как инструменту денежно-кредитной политики. Однако на практике валютное регулирование имеет такое широкое содержание, что само по себе обособилось в самостоятельное комплексное направление государственного регулирования. В силу обширности этого понятия, оно не будет подробно раскрываться в данном исследовании, так как заслуживает быть центром полноценной и отдельной работы.

Вопрос о соотношении понятий «регулирование», «контроль» и «надзор» подробно исследован Ю. М. Козловым, который акцентирует внимание на том, что если ранее государственное управление исходило из необходимости постоянного и непосредственного вмешательства аппарата управления в жизнь объекта, сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их обособлением. Первоначально необходимо разграничить понятия «контроль» и «надзор». Контроль, который может быть как внутренним, так и внешним, предполагает возможность прямого вмешательство в хозяйственную деятельность подконтрольного объекта. А надзор в общих словах можно охарактеризовать как внешнее наблюдение.