Министерство регионального развития

Иначе говоря, Минрегиону России была передана часть функций Минэкономразвития России (прежде всего в части Инвестиционного фонда, который был создан осенью 2005 г.) и Минфина России (в части финансовой помощи регионам).

В результате названных преобразований роль Минрегиона России в формировании федеральной социально-экономической политики, действительно, повысилась. Однако некоторые организационные проблемы остаются.

Во-первых, стоит обратить внимание на, своего рода, «двоевластие» в сфере межбюджетных отношений. Если Минэкономразвития России на деле передало Инвестфонд и федеральные программы регионального развития в ведение Минрегиона, упразднив в своей структуре соответствующие подразделения, то Минфин России от регулирования межбюджетных отношений не отказался. В настоящее время в обоих министерствах есть департаменты с почти одинаковыми названиями — Департамент межбюджетных отношений в Минфине и Департамент развития межбюджетных отношений в Минрегионе. К чему это двоевластие в конечном итоге приведет — вопрос пока открытый (вплоть до последнего времени реализовывались идеи Минфина, заложенные еще в трехлетний бюджет 2008;2010 гг.). Если проводить параллели с зарубежным опытом региональной политики, то межбюджетные отношения надо было оставлять в ведении Минфина, поскольку дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности — основная часть межбюджетных трансфертов — направлены на решение, прежде всего, текущих социальных задач, тогда как Минрегион должен отвечать, прежде всего, за развитие территорий.

Во-вторых, Минрегион не получил в свое ведение инструменты экономической политики, которые оказывают очевидно избирательное влияние на социально-экономическое развитие регионов. Речь идет, прежде всего, об особых экономических зонах, которые по-прежнему курируются Минэкономразвития России, хотя о возможностях использования особых экономических зон для подъема проблемных территорий (прежде всего дальневосточных) говорили даже в экономическом ведомстве.

Создание осенью 2004 г. Министерства регионального развития РФ неизбежно поставило вопрос о поиске целей и принципов федеральной региональной политики.

К лету 2005 г. в Минрегионе России была подготовлена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». В этом документе важнейшим принципом федеральной региональной политики был назван «принцип поляризованного (или „сфокусированного“) развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в „опорных регионах“, а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы».

Создание осенью 2004 г. Министерства регионального развития РФ неизбежно поставило вопрос о поиске целей и принципов федеральной региональной политики.

К лету 2005 г. в Минрегионе России была подготовлена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». В этом документе важнейшим принципом федеральной региональной политики был назван «принцип поляризованного развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в „опорных регионах“, а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы».

Если же посмотреть на распределение федеральных инвестиций по субъектам Федерации, что существенно важнее с точки зрения выравнивания межрегиональных диспропорций по уровню социально-экономического развития, то оказывается, что в России федеральные инвестиции никогда не концентрировались в проблемных регионах. Благополучные регионы получали не меньшие, а в некоторых случаях и большие деньги, нежели неблагополучные. Таким образом, говорить о неэффективности федеральной политики по сокращению межрегиональных различий было нельзя, поскольку такой политики просто не было.

В настоящее время ситуация не изменилась ни с масштабами выравнивания бюджетной обеспеченности, ни с распределением федеральных инвестиций по регионам.

Вновь к определению целей региональной политики на федеральном уровне обратились при подготовке Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Но, прежде всего, необходимо отметить, что Концепция стала первым программным документом федерального правительства, в котором появился значимый раздел по региональному развитию, и речь в нем идет именно о региональной политике.

В Концепции сказано, что «государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни». Говорится также о том, что обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов как один из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации требует синхронизации таких направлений региональной политики, как: стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ; координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических; сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.

Из сказанного, а также из других положений текста Концепции следует, что цели федеральной региональной политики по-прежнему остаются неясными. С одной стороны, не отрицается необходимость сокращения межрегиональных диспропорций, с другой стороны, речь идет о федеральной поддержке разных по уровню экономического развития регионов, а сокращение межрегиональных диспропорций по-прежнему сводится в основном к социальным и бюджетным аспектам.

Создание Министерства регионального развития в 2004 г., к сожалению, не привело к расширению числа финансовых инструментов федеральной региональной политики или существенному увеличению объемов их финансирования (Инвестиционный фонд изначально был создан как инструмент общеэкономической политики). Вместе с тем у Минрегиона появился новый на тот момент механизм взаимодействия с регионами — согласование на федеральном уровне стратегий социально-экономического развития субъектов РФ.

Первые стратегии социально-экономического развития стали появляться в регионах как раз ближе к середине 2000;х гг., причем по инициативе региональных органов власти. Это начинание субъектов Федерации встретило поддержку на федеральном уровне, поскольку к тому времени уже назрела необходимость внедрения в России долгосрочного планирования в условиях экономического роста. Стало также очевидным, что разрабатывать стратегии развития отдельных регионов без увязки с приоритетами развития страны в целом, стратегиями развития других, прежде всего соседних регионов — далеко не самый рациональный путь. Поэтому Минрегион России попытался организовать согласование стратегий социально-экономического развития регионов на федеральном уровне. К сожалению, при разумности этого начинания, практическая его реализация оказалась неудачной.

В Минрегионе России не смогли наладить действенную методическую поддержку процесса разработки региональных стратегий и реальную помощь субъектам РФ в этой работе. Во-первых, как показывает опыт проведения министерских совещаний по стратегиям развития регионов, на рассмотрение в Минрегион представлялись стратегии развития в основном благополучных или по меньшей мере «средних» по уровню экономического развития регионов. У таких субъектов Федерации были и дополнительные бюджетные средства на разработку стратегий, и более или менее очевидные перспективы развития. По наиболее проблемным регионам, с совершенно неопределенными путями выхода на более высокий уровень развития, стратегии так и не появились.

Во-вторых, собственно предложенные Минрегионом подходы к разработке стратегий оказались отнюдь не верными (в итоге эти подходы были оформлены в Приказе министерства от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»). Со всей очевидностью это показал начавшийся экономический кризис.

Этой же проблемы не удалось избежать и на федеральном уровне: Концепция долгосрочного социально-экономического развития России кризиса не предусматривала. В условиях отсутствия долгосрочной стратегии развития страны в целом Минрегион, естественно, оказался не в состоянии проводить реальное согласование региональных стратегий с федеральными приоритетами.

Комитет Государственной думы по делам Федерации и региональной политике совместно с представителями различных министерств ведет постоянную работу по мониторингу действующего законодательства и анализу реализации законов, касающихся вопросов разграничения полномочий. Решение всех обозначенных задач, активное применение имеющихся в стране инструментов развития — наиболее действенный путь повышения инвестиционной привлекательности регионов, эффективности управления процессами развития на любой территории.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В Концепции совершенствования региональной политики, разработанной Минрегионом России, определены основные задачи региональной политики: преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, создание равных возможностей граждан России в реализации своих социальных и экономических прав и содействие развитию человеческого потенциала, проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, а также совершенствование систем государственного и местного самоуправления.

Особое место в системе стратегического планирования регионального развития должны занимать стратегии социально-экономического развития макрорегионов, федеральных округов, макрозон. В их основе заложена реализация крупных межрегиональных и региональных инвестиционных проектов, направленных на обеспечение необходимой государственной и муниципальной инфраструктурой ключевых для региональных экономик производств и стимулирование создания современных машин, оборудования и технологий, необходимых для технического перевооружения, модернизации экономики. Базовая цель на ближайшую перспективу, при объективных предпосылках для межрегиональной дифференциации в Российской Федерации, формулируется в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований.

Всего в Российской Федерации утверждено 25 схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, 344 схемы территориального планирования муниципальных районов, 3058 генеральных планов сельских поселений, 479 генеральных планов городских поселений, 273 генеральных плана городского округа.

Важным направлением взаимодействия регионов и федерального центра является проводимая на протяжении последних семи лет работа по разграничению полномочий между федеральным и региональным уровнями публичной власти, за последние несколько лет органам государственной власти субъектов Федерации были переданы важные полномочия Российской Федерации в области лесных, водных отношений, полномочия по охране и использованию объектов животного мира, полномочия по содействию занятости населения.

Министр акцентирует внимание на том, что государственная региональная политика является одним из приоритетных направлений государственно-правового развития нашей страны. В частности, наряду с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития в Российской Федерации принят ряд нормативно-правовых документов в области стратегического планирования:

основы стратегического планирования в Российской Федерации;

стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года;

также разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

В русле указанных документов в Минрегионе России была разработана Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации, определяющая цели, задачи и основные направления региональной политики, а также инструменты и механизмы ее реализации.

Минрегион России выступает с инициативой разработки проекта нормативно-правового акта, регулирующего вопросы реализации федеральными органами исполнительной власти функций, связанных с обеспечением и контролем за осуществлением органами государственной власти субъектов Федерации переданных полномочий.

Региональная политика строится с учетом многонационального, полиэтнического состава населения страны с присущими для него различиями жизненных укладов, традиционных видов деятельности, способов природопользования, особенностей культуры и быта населения. Исходя из сути региональной политики, важно создать условия и предоставить соответствующие возможности для сохранения этого уникального многообразия.

Региональная политика существует для того, чтобы компенсировать негативные последствие экономического роста в виде нарастания межрегиональных диспропорций. Без подобного подхода к федеральной региональной политике в России сохраняется опасность дальнейшего нарастания дифференциации территорий.

Подводя итоги рассмотрения процессов становления федеральной региональной политики в России в последние годы, стоит обратить внимание, прежде всего на чрезмерную длительность этих процессов. За почти пятилетний срок существования Министерства регионального развития РФ так и не удалось добиться конкретизации задач и основных направлений федеральной региональной политики. Не приступили к решению проблемы создания «прозрачной» системы отбора регионов, претендующих на дополнительную федеральную поддержку. Не был налажен должного уровня мониторинг социально-экономической политики региональных органов власти, слабой остается методическая их поддержка.

В целом неудачным оказался опыт согласования на федеральном уровне стратегий социально-экономического развития регионов. Вместе с тем в российских реалиях позитивным можно считать уже сам факт проявляемого со стороны федеральных чиновников интереса к региональной проблематике, сохранение и даже укрепление позиций Министерства регионального развития РФ.

Административная поддержка — это, в первую очередь, проводимый минрегионом и его экспертным советом по региональной инвестиционной политике мониторинг реализации проектов; поддержка в прохождении различных видов государственной экспертизы; помощь в прохождении межотраслевых согласований.

Конституция Российской Федерации // Российская газета. — 25.

12.1993, № 237

Указ Президента РФ от 03.

06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»

Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 № 40

Административное право и процесс: полный курс: Учебник / Ю. А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова, 2001. — 652 с.

Административное право России: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. — М.: Проспект, 2010. — 752 с.

Алехин, А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. — М.: Изд. «Зерцало-М», 2003. — 608 с.

Гаврилов, А. И. Региональная экономика и управление: Учебное пособие / А. И. Гаврилов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — 239 с.

Кузнецова, О. В. Трансформация федеральной региональной политики России с середины 2000;х годов // Труды ИСА РАН, 2009. — Т.43

Лапина, М. А. Административное право: Курс лекций / М. А. Лапина. — М.: Консультант Плюс, 2009. — 149 с.

Лексин, В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. — М.: ИНФРА-М, 2008. — 352 с.

Региональные факторы социально-экономического развития // Н. О. Вилков. — Журнал «Налоги. Инвестиции. Капитал», 2008 № 1(3). — С. 126

Интернет-ресурс:

http://www.minregion.ru Сайт Министерства регионального развития Интернет-ресурс:

http://lost-empire.ru Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Россия в цифрах 2008

Гаврилов, А. И. Региональная экономика и управление: Учебное пособие / А. И. Гаврилов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — С. 13

Лапина, М. А. Административное право: Курс лекций / М. А. Лапина. — М.: Консультант Плюс, 2009. — С. 129

Алехин, А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. — М.: Изд. «Зерцало-М», 2003. — С. 364

Указ Президента РФ от 03.

06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»

Региональные факторы социально-экономического развития // Н. О. Вилков. — Журнал «Налоги. Инвестиции. Капитал», 2008 № 1(3). — С. 126

Интернет-ресурс:

http://lost-empire.ru Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Россия в цифрах 2008

Административное право России: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. — М.: Проспект, 2010. — С. 598

Кузнецова, О. В. Трансформация федеральной региональной политики России с середины 2000;х годов // Труды ИСА РАН, 2009. — Т.43