Правовое регулирование миграционных отношений в современной России

В основе совершенствования такой политики должно быть сочетание действенного государственного контроля за миграционными процессами и обеспечением прав и свобод как мигрантов, прибывающих из-за рубежа, так и граждан России. Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, Конституция РФ гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации.

Незаконная миграция — одна из острейших и взрывоопасных проблем современности и представляет реальную угрозу безопасности личности, российскому обществу и государству. Нелегальные мигранты не только сами не могут пользоваться предоставленными правами, но и в то же время не могут быть привлечены к выполнению обязанностей, установленных государством. В связи с этим необходимо отметить, что одним из основных приоритетных направлений государственной миграционной политики является эффективное противодействие правонарушениям и преступлениям в сфере миграции. В настоящее время правоохранительная составляющая миграционной политики Российской Федерации имеет особое значение.

Анализ угроз национальной безопасности страны показывает их прямое соотнесение с проблемами нелегальной миграции. В последние годы увеличивались масштабы и темпы незаконной миграции в Россию. Негативные последствия данного социально-правового явления для всех сфер жизнедеятельности общества представляет реальную угрозу национальной безопасности страны и ее территориальной целостности. Неконтролируемый приток мигрантов, готовых работать за любую плату, нередко при низком уровне образовательной и профессиональной подготовки, способен дестабилизировать социальную обстановку, а также оказаться источником угрозы для экономической безопасности страны.

Незаконная миграция способствует росту преступности и расширению подпольного рынка труда, серьезно ухудшает международный авторитет нашей страны. Установлена взаимосвязь незаконной миграции и терроризма, организованной преступности, коррупции. Следует учитывать, что сама связь миграции и безопасности носит двусторонний характер: это безопасность не только общества и государства, затрагиваемых миграционными процессами, но и самих мигрантов, которая во многом зависит от вида перемещения (миграции) и его оснований.

Современные процессы миграции населения характеризуются достаточной сложностью и многообразием. Однако миграционные проблемы не всегда эффективно регулируются действующим законодательством. В частности, отечественное законодательство в сфере миграции недостаточно согласовано с аналогичным законодательством государств — участников СНГ, международной нормативной правовой базой. Тем самым создаются правовые предпосылки для незаконной миграции и для вовлечения мигрантов в преступную деятельность.

Необходимость поставить под контроль возрастающие масштабы миграции потребовала выработки качественно нового законодательного регулирования, четкой государственной миграционной политики.

Сохраняющаяся в первое пятилетие 2000 годов спонтанная, во многом неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатом такой нерегулируемой миграции являлись диспропорции в экономическом и социальном развитии государства.

Таким образом, в результате применения нового законодательства в сфере миграции повысилась прозрачность миграционных потоков, а государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции.

Весьма важным направлением в плане борьбы с незаконной миграцией является создание в ФМС России Центрального банка данных иностранных граждан — информационной системы учета иностранных граждан, позволяющей контролировать все этапы пребывания иностранца на территории государства.

Незаконная миграция в России, как и всякое масштабное явление, является следствием конкретных причин. Необходимо не перенести акцент на борьбу со следствием, а искоренить причины этого явления, которые как выяснилось, связаны с определенными административно-правовыми и финансовыми условиями.

В целях сокращения притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, в том числе нелегальной, нужно повышать эффективность механизма, который экономически и юридически делал бы это невыгодным для российских хозяйствующих субъектов.

2.

4. Пути повышения эффективности регулирования миграционных отношений в РФ

Характерной особенностью миграционных процессов большинства экономически развитых стран является достаточно высокий уровень внешней миграции населения. В последнее десятилетие в Российской Федерации также наблюдается существенное оживление иммиграционных процессов.

По данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает второе место в мире после США по количеству мигрантов. Так, в период с 2006 по 2008 г. на территорию Российской Федерации ежегодно въезжало более 30 млн. человек. Особое место в этом процессе занимает незаконная миграция в Россию. Число нелегальных мигрантов в 2008 г. составляло 10−15 млн.

Анализируя распределение численности иностранных работников по основным видам экономической деятельности, осуществляемой в Российской Федерации (таблица № 1), следует отметить, что наибольшее число иностранных работников в 2008 г. было занято в строительной индустрии, оптово-розничной торговле, обрабатывающем производстве, сфере услуг и в отраслях сельского и лесного хозяйства. Эта же тенденция сохранилась и в 2009 г.

В значительной степени такое положение в миграционной сфере связано как с социально-экономической привлекательностью России в целом, так и с ростом человеческой мобильности в условиях мировой глобализации.

Таким образом, возрастает необходимость системного подхода к государственному регулированию миграционных процессов в России и совершенствованию его основных форм (правовой, организационной) и режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.

Как отметил Президент РФ Д. А. Медведев в послании Федеральному Собранию РФ, «…своего совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции». Они, по мнению Президента РФ, должны, наконец, получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции, сохраняя баланс на рынке труда и обеспечивая интересы российских граждан.

Вместе с тем современное состояние миграционного законодательства, по мнению ряда авторов, характеризуется фрагментарностью и «хаотичностью развития».

Учитывая эти обстоятельства, совершенствование миграционного законодательства должно не только идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм и пробелов правового регулирования, но и реально соответствовать складывающимся миграционным процессам.

И здесь возрастает роль систематизации миграционного законодательства. Сегодня ряд ученых обосновывают необходимость существования такой правовой категории, как миграционное право, в виде самостоятельной отрасли права. Такой точки зрения придерживаются ведущие специалисты в области миграции: М. Г. Арутюнов, Н. А. Воронин, М. А. Демидова, Ж. А. Зайончковская, В. И. Переведенцев, Е. И. Филиппова, А. Ю. Ястребова.

Одним из обязательных критериев отрасли права является метод правового регулирования. Проведенное исследование правовых норм в сфере миграции показывает, что в силу принадлежности этих норм к различным отраслям права единый метод правового регулирования миграционных отношений до настоящего времени не выработан. В связи с чем можно предположить, что миграционное право скорее не самостоятельная отрасль права, а «…формирующийся институт, находящийся в стадии становления».

В таких условиях в качестве объединяющего фактора норм миграционного права необходимо рассматривать их тесную связь с реализацией мигрантами личных и социально-экономических конституционных прав человека и необходимостью соответствия их общепризнанным нормам и принципам международного права.

Этот вывод основывается на положениях Конституции РФ о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а также на приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ над национальным законодательством.

Таким образом, миграционное право Российской Федерации предпочтительней рассматривать как комплексный межотраслевой институт российского права. Объединяющим фактором входящих в него норм является их тесная связь с реализацией мигрантами личных и социально-экономических конституционных прав человека и их соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права.

Не менее важной формой государственного регулирования миграционных процессов является режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, изучение которого проводилось и проводится традиционно в рамках административного права, в частности при исследовании норм ст. 18.8 КоАП РФ.

Вместе с тем содержание указанного режима в значительной степени зависит от законодательного регулирования таких категорий, как:

правовой режим «транснациональных коридоров» и транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации;

правовой режим добровольного переселения соотечественников из-за рубежа;

правовой режим приграничных территорий (пограничных зон).

Особенность правового режима «транснациональных коридоров» и транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации заключается в действенной системе ограничений и ответственности за несоблюдение транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации.

Однако режим — это не только установленные ограничения и ответственность за их нарушения, это еще и обеспечение со стороны государства прав и свобод иностранных граждан. К числу таких прав можно отнести прежде всего право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и ряд других прав.

При вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) актуальным может стать не только обеспечение прав и свобод иностранных граждан, следующих через территорию России в режиме транзитного коридора, в соответствии с общепризнанными нормами международного права и Конституцией РФ, но и создание для указанных лиц обеспечительного режима пребывания на территории России с возможностью предоставления услуг языкового характера и необходимой юридической помощи.

На сегодняшний день очевидно, что правовая регламентация режима «транснациональных коридоров» должна стать перспективным и приоритетным направлением внешней государственной политики России, особенно в рамках между народной интеграции России в мировое сообщество и в связи с предстоящим вступлением в ВТО.

Еще одним перспективным правовым режимом в анализируемой сфере является режим добровольного переселения соотечественников из-за рубежа.

В настоящее время принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по реализации указанной политики установлены Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая начала действовать с 1 января 2007 г. Программа рассчитана на период 2006;2010 гг.

Государственная программа призвана способствовать социально-экономическому развитию России, что невозможно без кардинального изменения демографической ситуации, характеризующейся в настоящее время оттоком населения со стратегически важных для России территорий, сокращением общей численности населения, в том числе трудоспособного возраста.

Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из основных направлений решения демографической проблемы.

Кроме того, особого рассмотрения заслуживает и правовой режим пограничных зон, который согласно Конституции РФ отнесен к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственным государством с таким числом граничащих стран. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон) вводит два принципиально важных понятия: приграничная территория и пограничная зона.

В ст. 3 этого Закона определяется состав приграничной территории, в которую входит в том числе и пограничная зона. Однако самого понятия «пограничная зона» Закон четко не устанавливает, ограничиваясь описанием пограничного режима в пограничной зоне. Так, пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы и включает в пограничной зоне правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе. Вместе с тем Закон не устанавливает определенного круга полномочий органов государственной власти субъектов РФ в пограничной зоне, как это должно осуществляться исходя из конституционной нормы ст. 72 в части режима пограничной зоны.

В связи с этим органы государственной власти субъектов РФ, зачастую используя конституционное основание своих полномочий по правовому регулированию режима пограничной зоны, принимали нормативные правовые акты, которые не всегда соответствовали пределам их компетенции в этом вопросе.

Зачастую это меры ограничительного и ужесточающего характера: сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав иностранных граждан, в том числе имущественных, и др. Указанные меры нередко вступают в противоречие с Конституцией РФ, выходя за установленные федеральным законодательством пределы ведения субъектов РФ. Так, например, по данным прокурорской статистики, за 2007 г. по актам прокурорского реагирования приведено в соответствие 115 914 нормативных правовых актов органов местного самоуправления и около 2,5 тыс. нормативных правовых актов субъектов РФ.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в отдельных регионах органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления продолжают издавать нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному миграционному законодательству. В связи с этим особую актуальность приобретает законодательное установление четкого перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ по правовому регулированию режима пограничной зоны и ограничение прав на этой территории как иностранных, так и российских граждан.

Правовое регулирование миграции населения на приграничных территориях Российской Федерации в настоящее время приобретает важное значение. Оно в полной мере обусловлено теми угрозами национальной безопасности Российской Федерации, которые заключаются в том числе в нелегальной миграции на территорию России.

Необходимо отметить, что регулирование миграции нередко выходит за пределы отдельных стран, приобретает международное значение, требуя формирования регулирующих механизмов не только на национальном, но и на международном уровне. Включаясь в подобный механизм, государства должны решать такие основные задачи, как предотвращение возможных конфликтов, зарождающихся на основе усиления миграционных процессов; защита национальных интересов с помощью ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств; создание механизмов интеграции и адаптации мигрантов к условиям новой социальной среды.

В сложившейся ситуации нам представляется весьма полезным использовать практику законодательного регулирования адаптационных процессов, происходящих между иностранными мигрантами и принимающей стороной. В частности, практический интерес представляет такой фактор, как массовое обучение мигрантов русскому языку, что сегодня могло бы способствовать снятию межнационального напряжения на приграничных территориях, а также интеграции иностранных мигрантов в российское общество.

В современной миграционной политике на приграничных территориях отсутствует реально действующая дифференцированная система регулирования иностранного труда. В дореволюционный период такая система была разработана и успешно применялась на практике.

По нашему мнению, необходимо усилить взаимодействие с национальными общинами, в первую очередь с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами), и властными структурами в приграничных регионах. Особого внимания заслуживают крупные и портовые города, приграничные территории (пограничные зоны) и национальные окраины.

Необходимо уделить особое внимание воспитанию толерантности в обществе, прежде всего это касается дошкольного и школьного воспитания, методам обучения в средних профессиональных и высших профессиональных учебных заведениях, подготавливающих квалифицированные кадры для органов государственной власти (в первую очередь Федеральной миграционной службы России) и органов местного самоуправления.

Таким образом, характерной особенностью рассмотренных нами правовых режимов в сфере миграции является их конституционная направленность, которая на сегодня проявляется:

в использовании в деятельности должностных лиц Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов таких основополагающих принципов, как открытость, гласность и высшая ценность человека, его прав и свобод ;

снижении роли организационной (административной) составляющей миграционного режима.

Следовательно, объединяющим фактором миграционного права и режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является их конституционно-правовая составляющая.

В связи с этим не только возможно, но и необходимо принятие федерального закона о государственной миграционной политике Российской Федерации. Такой закон должен определить основные понятия в сфере миграции, цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм ее разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий.

Среди основных причин принятия указанного закона следует отметить следующие: депопуляция населения Российской Федерации; необходимость обеспечения государственной безопасности и общественного порядка; защита национальных интересов Российской Федерации.

Очевидно, что федеративное устройство России предопределило необходимость участия субъектов РФ в регулировании миграционных отношений. Однако предусмотренная действующим российским законодательством роль субъектов РФ в этих процессах, как представляется, не позволяет в полной мере учесть специфику экономического развития каждого из субъектов РФ в наиболее эффективном привлечении и использовании на их территории внешних миграционных ресурсов.

В этой ситуации необходимо установить разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере миграции. В частности, перспективным направлением является правовое регулирование статуса пограничной зоны и пределов ограничения прав в этих границах как граждан РФ, так и иностранных граждан (лиц без гражданства). Это позволит субъектам РФ законодательно регулировать такие сферы деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничных территориях, как торговля, туризм, образование, аренда жилых и нежилых помещений, использование автомобильного транспорта.

Одним из перспективных направлений представляется правовое регулирование социальной поддержки отдельных категорий мигрантов (например, соотечественников, переселяющихся из-за рубежа).

Выстраивая четкую вертикаль власти и руководствуясь принципом федерализма, на федеральном уровне также предлагаем законодательно закрепить участие органов местного самоуправления в реализации государственной миграционной политики. Необходимо предусмотреть возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере государственной миграционной политики с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

На начальном этапе возможно использовать договорной режим передачи части полномочий федерального центра в сфере миграции органам государственной власти субъектов РФ. Правовой основой для договорных отношений между федеральным центром и субъектами РФ может стать норма ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

В связи с этим заслуживает внимания опыт договорных отношений федерального законодательного органа Канады и законодательных органов власти провинций и территорий Канады в части регулирования вопросов иммиграции. Для канадской модели договорных отношений характерны следующие особенности:

регулирование иммиграции является сферой совместного ведения федерального законодательного органа власти Канады и законодательных органов власти провинций и территорий Канады;

министр гражданства и иммиграции Канады вправе подписывать соглашения с провинциями и территориями для координации и повышения эффективности реализации иммиграционных программ;

соглашения определяют полномочия территорий и провинций и механизмы взаимодействия с федеральным органом власти в сфере иммиграции;

программа по привлечению иммигрантов, отбираемых провинциями и территориями для осуществления трудовой деятельности, позволяет последним оказывать влияние на формирование иммиграционных процессов в интересах своего развития.

Такие соглашения позволяют определять количество работников, необходимых для собственных экономических нужд каждого из субъектов федерации, входящих в состав Канады. Они определяют полномочия территорий и провинций и механизмы взаимодействия с федеральным органом власти в сфере иммиграции (например, исключительное право некоторых субъектов на осуществление отбора иммигрантов и на определение числа иммигрантов, которые необходимы региональной экономике).

Соглашения по вопросам миграции заключены, в частности, между министерством иммиграции Канады и Квебеком, Манитобой, Британской Колумбией, Саскачеваном, Островом Принца Эдуарда и Юконом. Одним из наиболее комплексных соглашений в сфере иммиграции является Канадско-Квебекское соглашение по вопросам иммиграции и допуска временно пребывающих иностранных граждан, заключенное 5 февраля 1991 г.

Среди ключевых положений этого соглашения можно выделить следующие: власти Квебека вправе определять ежегодные цели своей иммиграционной политики, самостоятельно осуществлять отбор мигрантов, желающих проживать на территории данной провинции (кроме лиц, допускаемых в Канаду по семейным основаниям, и беженцев, правовое положение которых определено федеральным законодательством); власти Квебека берут на себя обязанности, в частности, по языковой и культурной интеграции постоянно проживающих в Квебеке иммигрантов, а равно по их консультированию и организации размещения; расходы на осуществление интеграционных мероприятий компенсируются Квебеку федеральным правительством.

Таким образом, одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Канаде на региональном уровне является активная вовлеченность провинций и территорий данного государства в решение вопросов иммиграционной политики прежде всего с позиции их собственных экономических интересов и потребностей.

В связи с этим международный опыт организации экономической иммиграции при федеративной форме государственного устройства свидетельствует о неотъемлемых преимуществах договорного механизма организации взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов федеративного государства.

Проведенное исследование отечественного и зарубежного опыта правового регулирования миграционных процессов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время очевидна настоятельная необходимость разработки рамочного федерального закона о государственной миграционной политике Российской Федерации. Принятие такого закона могло бы стать основой для проведения единой государственной миграционной политики в Российской Федерации. Именно такой подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одной из глобальных проблем, стоящих в настоящее время перед мировым сообществом, является проблема надлежащего правового обеспечения на международном и национальном уровнях прав и свобод человека. Разрешение данной проблемы может достигаться различными способами, один из которых — законодательное регламентирование правового статуса личности.

Ни для кого не секрет, что со второй половины прошлого века до начала XXI в. данная проблема, с одной стороны, трансформировалась и приобрела новое «прочтение», в частности вышла на качественно новый уровень в области правового регламентирования «человеческого измерения», а с другой — усугубилась во многом из-за желания определенных политических и общественных сил возродить примат тоталитарных законодательных норм, направленных на возвышение роли государства над человеком и обществом. Сегодня вопрос о правовом статусе человека не ограничивается рамками определенного государства — он является базисным для конституционной науки в целом.

На этапе современного развития цивилизации, когда расширяются межгосударственные интеграционные связи, постоянно увеличивается объем миграционного потока. Тем самым изменяется и субъектный состав лиц с различной государственной принадлежностью, пребывающих в Российской Федерации, что, в конечном итоге, приводит к многократному увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства.

Российская Федерация, выступая равноправным партнером иностранных государств на мировой арене в области обеспечения прав и свобод человека, является участником многочисленных международных организаций, которые занимаются проблемами, связанными с законодательным регулированием правового статуса индивида, в том числе иностранных граждан. Среди таких организаций следует отметить Организацию Объединенных Наций (Комитет по правам человека, ЮНЕСКО), Совет Европы (Суд по правам человека), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Россия в рамках названных организаций пропагандирует верховенство прав и свобод человека на своей территории, стремясь к всеобщему позитивному восприятию правового статуса личности, что способствует развитию высокой гуманистической культуры всего мирового сообщества.

Система миграционного законодательства как необходимое условие регламентации развивающихся и требующих правового регулирования миграционных отношений должна отражать следующие аспекты правовой миграционной политики Российского государства:

1. Закрепить понятие, принципы, цели, функции и задачи правовой миграционной политики Российской Федерации. Определить приоритеты правовой миграционной политики.

2. Определить круг субъектов формирующих и реализующих правовой миграционной политики, их предметы ведения и полномочия в указанной сфере, учитывая федеративную организацию российского государства и принципы организации местного самоуправления, предпринять меры по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, отметить круг полномочий органов местного самоуправления в области миграции населения.

3. Определить виды объектов правовой миграционной политики страны, дать характеристику миграционных потоков, подлежащих правовому опосредованию. Ими могли бы стать потоки миграции: внутренняя (социально-экономическая) миграция, внешняя, внешняя трудовая, вынужденная, незаконная (скрытая) миграция населения.

4. Определить режим правового регулирования каждого из объектов правовой миграционной политики (миграционных потоков), т. е. порядок регистрации по месту жительства и месту пребывания (внутренняя (социально-экономическая) миграция), порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее (внешняя миграция), порядок получения статуса беженца, вынужденного переселенца или предоставления убежища или временного (гуманитарного) убежища (вынужденная миграция), основы правового режима предотвращения незаконной (скрытой) миграции населения.

5. Закрепить порядок депортации и административного выдворения лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. Разработать систему гарантий защиты прав лиц от незаконных актов депортации. Совершенствовать систему административной и судебной защиты прав лиц, подвергшихся депортации.

6. Урегулировать правовые средства борьбы с незаконной миграцией населения. Среди таких средств необходимо детально регламентировать процедуру миграционного контроля, осуществляемую миграционными органами. Порядок формирования постов миграционного контроля, пунктов первичного приема мигрантов, пунктов размещения мигрантов, пунктов содержания незаконных мигрантов. В действующем российском праве не достаточно уделено внимания ответственности за нарушение миграционного законодательства, отсутствует система стимулов и поощрений для соблюдения действующего миграционного законодательства в Российской Федерации.

7. Закрепить нормы о международном сотрудничестве в сфере миграции населения, цели и задачи данного сотрудничества, его функции, положения о непосредственном применении норм международного права к регулированию миграционных отношений.

Необходимо также совершенствовать правовую и организационную системы привлечения иностранных трудовых мигрантов, создав прозрачный механизм привлечения иммигрантов с учетом экономических, социальных, политических и иных аспектов для целостности государства, его безопасности и экономического развития.

Одновременно следует привести в соответствие с действующим законодательством правовое регулирование Правительством РФ вопросов, связанных с квотированием и контролем временного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Для защиты рынка труда от дешевой неквалифицированной рабочей силы и успешной конкуренции на мировом рынке труда необходимо повысить качество рабочих мест, обеспечить достойный уровень оплаты труда, а также защиту трудовых прав работников и создать социальную инфраструктуру. Эта совместная задача государства и работодателей.

В целях оценки реальных масштабов миграции нужно совершенствовать статистику сбора соответствующей информации и выработать комплексный подход к оценке этого явления. Одновременно следует принять меры по усилению контроля за выдачей российских виз, разрешений на занятие трудовой деятельностью, миграционных карт, исключив при этом всякое коммерческое посредничество.

Следует также совершенствовать правовую базу по международным договорам в области внешней трудовой миграции, заключить соглашения по реадмиссии с Казахстаном, Украиной, Туркменией, Киргизией, Китаем и другими государствами.

Представляется необходимым поддержать все конструктивные предложения о дополнении уголовного законодательства Российской Федерации конкретизированными положениями об ответственности за незаконную миграцию, поскольку такой подход позволит гармонизировать российское законодательство с признаваемыми международными нормами. В этой связи может быть предложено наряду с дальнейшей конкретизацией норм об уголовной ответственности за организацию незаконной миграции установить однозначное определение понятия «незаконная миграция» в законодательных актах Российской Федерации, которое может быть отличным от понятия «незаконное нахождение на территории Российской Федерации».

Сегодня вырабатывается целостная государственная миграционная политика, направленная на комплексное решение проблем незаконной миграции, эффективное управление миграционными процессами, в том числе в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина.

В последнее время законодательство в сфере миграции структурируется и систематизируется, но в целях его совершенствования необходимо обеспечить качественный статистический учет в сфере миграции, анализ и прогнозирование происходящих процессов. В том числе и по этой причине законодательство недостаточно оперативно реагирует на изменения ситуации в сфере управления миграцией, на новые вызовы и угрозы, не формирует комплексную систему превентивных мер противодействия. До настоящего времени не выстроена эффективная государственная институциональная система управления миграцией.

В этих условиях назрела острая необходимость безотлагательно разработать и принять концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации. На ее основе целесообразно сформировать государственные программы по отдельным направлениям, в том числе по борьбе с незаконной миграцией, предусматривающие план конкретных действий по совершенствованию законодательного регулирования в сфере миграции, организационному, научно-методическому и образовательному обеспечению; стимулированию участия граждан и общественных объединений в реализации указанных программ.

При этом основной целью обновленного миграционного законодательства должно стать ужесточение ответственности за организацию незаконной миграции, усиление контроля за пребыванием иностранных граждан на территории нашей страны с одновременным упрощением приобретения ими правового статуса пребывания в стране.

Нормативные акты

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. — 1993, 25 декабря (№ 237).

Постановление КС РФ от 3 февраля 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 180, 181, пункта 3 части 1 статьи 187 и статьи 192 арбитражного процессуального кодекса российской федерации» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 784.

Постановление КС РФ от 16 марта 1998 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности статьи 44 уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статьи 123 гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1459.

Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. от 8 февраля 2001 г., 15 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. ст. 1447.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Российская газета. — 2001, 31 декабря.

Трудовой Кодекс Российской Федерации (ТК РФ) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Российская газета. — 1995, 21 июля.

Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» //

Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530- I «О вынужденных переселенцах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3601

Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (с изменениями от 10 марта, 30 июня 2009 г., 12 января 2010 г.) // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820

Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О федеральной миграционной программе на 1998;2000 годы» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.

Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г., 6 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4516.

Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 10. 923

Научная и учебная литература

Бархатова Е. Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. 3-е изд. перераб. и доп. — М.: Проспект, 2009

Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999.

Ионцев В. А. Миграция населения. Вып. 3: Международная миграция. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Ст. 62 / Отв. ред. В. В. Лазарев // Справочная правовая система «ГАРАНТ»

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Паньшин А. И. Миграция и стабильность в современной России: механизмы взаимодействия: Дис.: канд. социолог. наук. М., 2005.

Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001

Рыбаковский Л. Л. Практическая демография. М., 2005

Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / под ред. И. Э. Звечаровского. М., 2008.

Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. // Справочная правовая система «ГАРАНТ».

Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008.

Периодическая печать

Андриченко Л.В., Плюгина И. В. динамика развития миграционного законодательства. // Журнал российского права. — 2010, № 10.

Бердыклычева Н. М. Чужие в городе: трудовая миграция. // Могиторинг общественного мнения. — 2006, № 2 (78) апрель-июнь.

Бобырев В. В. Актуальные проблемы правового противодействия незаконной миграции. // Право и экономика. — 2008, № 1.

Владимиров Д. Посчитали, прослезились. // Российская газета. — 2006, 25 января.

Жеребцов А. Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации миграционной политики России. // Российская юстиция. — 2007, № 4.

Интервью директора ФМС России Ромодановского К. О. // Профиль. — 2008. № 4.

Коптярева А. Международное правовое регулирование труда мигрантов. // Кадровик. Трудовое право для кадровика. — 2007, № 10.

Мигас В., Нечай А. Закономерности современной международной миграции и особенности ее регулирования. // Журнал международного права и международных отношений. — 2005, № 1.

Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002.

Мишунина А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Мишунина А. А. Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. // Журнал российского права. — 2010, № 8.

Крощенко М.М., Алексенцева Ю. А. Европейская социальная хартия и миграцилнная политика росии. // Кадровик. Трудовое право для кадровика. — 2009, № 7.

Плюгина И. В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов. // Журнал российского права. — 2007, № 8.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. — 2008, 6 ноября.

Симанович Л. Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право. — 2009. № 4.

Хабриева Т. А. Миграция в России: о модели правового регулирования. // Журнал российского права. — 2006, № 7.

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Материалы интернета

Греневольд Дж. Тенденции международной миграции (Training programme on international migration, Geneva, 24−28/01/2005) // www.unece.org

На просторах России «растворились» 15 миллионов мигрантов //

http://www.council.gov.ru

Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года.//www.unece.org

Рекомендации по статистике международной миграции, первый пересмотренный вариант. // www.unstats.un.org

Трудные задачи по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, которые стоят перед Китаем // Сайт Даиан. — 2004, 22 октября.

Федеральная служба государственной статистики //

http://www.gks.ru

ПРИЛОЖЕНИЕ

Приложение 1

Таблица 1. Распределение численности иностранных работников по видам экономической деятельности, %

Вид экономической деятельности 2008 г. 2009 г. Строительство 77 49 Оптовая и розничная торговля 7 17 Обрабатывающее производство 8 13 Сфера услуг 5 13 Сельское и лесное хозяйство 2 4 Другие отрасли 1 4

Рыбаковский Л. Л. Практическая демография. М., 2005

Там же

Бердыклычева Н. М. Чужие в городе: трудовая миграция. // Могиторинг общественного мнения. — 2006, № 2 (78) апрель-июнь

Рыбаковский Л. Л. Практическая демография. М., 2005

На просторах России «растворились» 15 миллионов мигрантов //

http://www.council.gov.ru

Там же

Мигас В., Нечай А. Закономерности современной международной миграции и особенности ее регулирования. // Журнал международного права и международных отношений. — 2005, № 1.

Рыбаковский Л. Л. Практическая демография. М., 2005

Рыбаковский Л. Л. Практическая демография. М., 2005

Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.

Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. // www.unece.org

Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О федеральной миграционной программе на 1998;2000 годы» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.

Греневольд Дж. Тенденции международной миграции (Training programme on international migration, Geneva, 24−28/01/2005) // www.unece.org

Рекомендации по статистике международной миграции, первый пересмотренный вариант. // www.unstats.un.org

Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. // www.unece.org

Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999.

Паньшин А. И. Миграция и стабильность в современной России: механизмы взаимодействия: Дис.: канд. социолог. наук. М., 2005.

Плюгина И. В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов. // Журнал российского права. — 2007, № 8.

Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. // www.unece.org

Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. // www.unece.org

Ионцев В. А. Миграция населения. Вып. 3: Международная миграция. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.

Владимиров Д. Посчитали, прослезились // Российская газета. — 2006, 25 января

Ч. 1, ст. 27 Конституции РФ

Однако отсутствие сейчас таких положений в Конституции РФ не является препятствием для развития соответствующего законодательства

Часть 4, ст. 15 Конституции РФ

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Там же

Там же

Там же

Там же

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Часть 3, ст. 62 Конституции РФ

Хабриева Т. А. Миграция в России: о модели правового регулирования. // Журнал российского права. — 2006, № 7.

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

До 1 ноября 2002 г. в Российской Федерации действовали морально устаревшие и принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и Постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. N 5153-Х «О введении в действие Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР»

Несмотря на то что ст. 3 Закона № 115-ФЗ предусматривает, что правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется, кроме внутреннего законодательства, международными договорами Российской Федерации, на практике органы МВД предпочитают руководствоваться ст. 4, где упоминание о международных договорах отсутствует, так как это позволяет игнорировать многие международные нормы.

п. 3 ст. 8 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

п. 1 ст. 6 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

п. 3 ст. 8 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Ст. 395 УК РФ

п. 5 ст. 34 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

п. 5 ст. 32.10 КоАП РФ

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Подп. 5 п. 3 ст.6 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Ст. 2 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Постановление КС РФ от 3 февраля 1998 г. № 5-П

Постановление КС РФ от 16 марта 1998 г. № 9-П

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Там же

Там же

Там же

Там же

Там же

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

Там же

Там же

Овчинников А.Н., Малумов Г. Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. — М., 2009.

В настоящее время Российская Федерация заключила международно-правовые акты, регламентирующие вопросы двойного гражданства с Республикой Таджикистан (Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства. Москва, 7 сентября 1995 г.) и Республикой Туркменистан (Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства. Ашгабат, 23 декабря 1993 г.).

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Ст. 62 / Отв. ред. В. В. Лазарев // Справочная правовая система «ГАРАНТ»

Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. // Справочная правовая система «ГАРАНТ».

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Трудные задачи по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, которые стоят перед Китаем // Сайт Даиан. — 2004, 22 октября.

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Чанхай Л, Коробеев А. И. особенности миграционной политики современного Китая. // Журнал российского права. — 2010, № 9

Ст. 2 Конституции РФ

Ст. 45 Конституции РФ Симанович Л. Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право. — 2009. № 4.

Интервью директора ФМС России Ромодановского К. О. // Профиль. — 2008. № 4.

Федеральная служба государственной статистики //

http://www.gks.ru

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. — 2008, 6 ноября.

Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. М., 2008.

Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002.

Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.

Ч. 2, ст. 17 Конституции РФ

Ч. 4, ст. 15 Конституции РФ

Утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637.

П. «б», ч. 1, ст. 72 Конституции РФ

Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / под ред. И. Э. Звечаровского. М., 2008.

Мишунина А. А. Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. // Журнал российского права. — 2010, № 8.

Ст. 2 Конституции РФ

Мишунина А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Мишунина А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Мишунина А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Мишунина А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Еще в 1978 г. благодаря договору между федеральным правительством Канады и Квебеком провинция получила право проводить независимую иммиграционную политику и оценивать кандидатов на профессиональную иммиграцию в соответствии с собственной балльной системой, со списками профессий привилегированного образования. В рамках этого договора правительство Квебека открыло в канадских посольствах ряда стран свои иммиграционные представительства