В части усиления в настоящее время роли федерального законодательства в регулировании вопросов местного самоуправления в известной мере ограничиваются возможности субъектов Российской Федерации в законодательном решении вопросов организации муниципальной власти, однако это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей регионов в данной области. Поэтому соотношение федерального и регионального законодательства по регулированию вопросов организации местного самоуправления должно быть динамичным и складываться в зависимости от обстоятельств объективного и субъективного характера, экономических, политических и социальных условий данного периода государственного строительства. Прослеживаемая тенденция централизации федерального законодательства в регулировании ряда вопросов организации местного самоуправления указывает не только на собственно область местного самоуправления, но и на установление порядка осуществления субъектами Российской Федерации их полномочий, регламентирование прав и обязанностей региональных органов государственной власти в решении вопросов местной власти.
При всех прочих условиях определение общих принципов организации местного самоуправления должно давать возможность субъектам Российской Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование вопросов местного самоуправления в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.
5. Особенности передачи государственных полномочий органам местного самоуправления Государственные полномочия, полностью или частично, могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Частью 2 ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях, нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.
Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, а следовательно, и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи с признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.
В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержания поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.
Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т. е. данной статьей установлены необходимые требования:
наделение государственными полномочиями законом — форма правовой регламентации;
передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий — как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе, и в судебном порядке.
Эти же положения продублированы другими федеральными законами, в том числе Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной частям делегирования государственных полномочий.
Делегирование полномочий — весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа.
В Конституции РФ понятие «делегирование» в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие «наделение государственными полномочиями». Понятие «делегирование» в определенном смысле не является синонимом понятия «наделение» и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.
Делегирование — это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или самоуправления.
Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий, переданных посредством закона (федерального или субъекта Российской Федерации).
Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить, исходя из особенностей управления той или иной территорией. Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.
Это характерно не только для России, но практикуется во многих странах мира. Например, «в ФРГ местное самоуправление находится под юридическим контролем государства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и т. д.)» .
При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.
Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы законодательно.
Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.
Например, принятие совместного решения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации в рамках региональной целевой программы, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.
При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации муниципальное образование, претендующее на присвоение такого статуса, вправе подписать с органами власти субъекта Российской Федерации и Правительством РФ соглашение о реализации развития наукограда Российской Федерации на определенный период.
Передача государственных полномочий в иных формах должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов являются залогом качественного и своевременного выполнения переданных государственных полномочий.
Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления. Периодически возникающие между ними проблемы могли бы быть решены при помощи согласования.
При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления — участниками действия — соисполнителями. Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.
Такая форма сотрудничества органов исполнительной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, как согласование, встречается практически во всех формах их взаимоотношений и сферах управления: в организации управления, в экономике, в социальной сфере, при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий и т. д. Поэтому эта форма должна иметь законодательное регулирование.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области) соответствует требованиям Конституции РФ взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе «для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования» .
Изложенное позволяет утверждать, что решение отдельных государственных полномочий, реализация которых непосредственно связана с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.
Заключение
В результате проделанной работы были рассмотрены полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления.
Статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.
10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.
12.2009) устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
В работе указывалось, в Конституции РФ установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. К совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72) отнесено установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов государственной власти реализуются, прежде всего, в сфере нормотворчества, путем принятия соответствующих нормативных актов. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.
10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.
12.2009) устанавливает общие принципы организации местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ регулирует, в частности, правовое положение участников бюджетных отношений. Отметим, что Конституционный Суд РФ относится к числу федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного самоуправления.
При этом к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности конкретно указанных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, «вмешательство» в сферу местного самоуправления государственных органов и их должностных лиц возможно только при наличии нормативно установленного права на совершение тех или иных действий. Правовое регулирование заключается не только в предоставлении такого права, но и в установлении обязанностей по совершению действий, но и в обязанности воздержаться от их совершения. Например, ч. 3 ст. 18 Федерального закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов.
Правовое регулирование «федерального уровня» адресовано не только федеральным органам и их должностным лицам, но и органам местного самоуправления, их должностным лицам при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в установленном порядке.
Целесообразно подчеркнуть, что в статье 5 Федерального закона Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.
10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.
12.2009) речь идет именно и исключительно о правовом регулировании, т. е. установлении прав, обязанностей и ответственности конкретных органов и лиц.
Исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия могут быть осуществлены федеральными органами государственной власти, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (в ред. от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.
10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.
10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 05.
04.2010). — Справочная система Гарант.
Акмалова А. А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ «Экмос», 2007.
Анимица Е.Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2008.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. / изд. доп и перераб. — М.: Юридическая литература, 2007.
Бабичев И. В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под ред. А. В. Иванченко. М.: ИД «Юриспруденция», 2006.
Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Дело, 2007.
Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. — 2006. — N 3. — с. 17 — 25.
Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. — 2007. — N 10. — с. 29
Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. — Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2006.
Лебедь А.Н., Шугрина Е. С. Понятие должностного лица органа местного самоуправления // Вестник ААЭП. Вып. 5. Барнаул, 2006.
Марку Ж. Н. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. — 2008. — № 10. — с. 16 — 24
Мокрый В. С. Местное самоуправление в РФ. Сборник докладов. — М., 2008.
Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. — М.: Юнити, 2005.
Сайфитдинова Р. Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. — N 2. — с. 2 — 8.
Сергеев А. А. Местное самоуправление в РФ: правовая теория и правовая практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под ред. А. В. Иванченко. — М.: ИД «Юриспруденция», 2007.
Сергеев А.А., Скрынников Б. М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. — 2009. — N 9. — с. 69 — 77.
Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. — М.: Норма, 2006. — с. 368.
Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». — М.: Ось-89, 2007.
Ярошенко А. А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — N 4. — с. 36 — 42.
Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». — М.: Ось-89, 2007. — с.37
Акмалова А. А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ «Экмос», 2007. — с.395
Ярошенко А. А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — N 4. — с. 37
Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Дело, 2007. — с. 84
Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. — 2007. — N 10. — с. 29
Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. — М.: Норма, 2006. — с. 368.
Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. — 2007. — N 10. — с. 30
Лебедь А.Н., Шугрина Е. С. Понятие должностного лица органа местного самоуправления // Вестник ААЭП. Вып. 5. Барнаул, 2006. — с. 49
Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». — М.: Ось-89, 2007. — с. 56
Акмалова А. А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ «Экмос», 2007. — с. 408
Марку Ж. Н. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. — 2008. — № 10. — с. 19
Сергеев А. А. Местное самоуправление в РФ: правовая теория и правовая практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под ред. А. В. Иванченко. — М.: ИД «Юриспруденция», 2007. — с. 78.
Сергеев А.А., Скрынников Б. М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. — 2009. — N 9. — с. 69 — 77.
Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. — 2006. — N 3. — с. 21
Бабичев И. В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под ред. А. В. Иванченко. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. — с. 186.
Ярошенко А. А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — N 4. — с. 40
