В других разделах Административного регламента также объединяются вопросы нормативного регулирования ГПК, АПК, УПК и КоАП. Иными словами, положения этого Административного регламента выходят из рамок административного акта и приобретают нормативные свойства тех источников законодательства, положения которых Регламент систематизировал.
Перечисленные примеры из Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов от 27 декабря 2006 г. не противоречат действующему законодательству о судопроизводстве. Также положения Административного регламента не противоречат положениям Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах». При этом Административный регламент аккумулировал нормы нескольких отраслевых процессуальных законов в части регулирования административных процедур и юрисдикционных полномочий, связанных с обеспечением установленного порядка деятельности судов.
Одновременно следует обратить внимание, на то обстоятельство, что служба судебных приставов является федеральным органом государственной исполнительной власти и относится к правоохранительной государственной службе. В субъектах Российской Федерации на основе региональных законов может образовываться и осуществлять полномочия только гражданская государственная служба, которая не может осуществлять полномочий судебных приставов. Из этого возникает вопрос об обеспечении установленного порядка деятельности уставных судов и мировых судей, формируемых субъектами Российской Федерации. В настоящее время российское законодательство никак не регулирует соответствующий вопрос, и это необходимо отнести к пробелу федерального законодательства, поскольку все процессуальное производство, за исключением административно-процессуального, относится к предмету ведения Российской Федерации. 1]
В настоящее время в Российской Федерации находят все более широкое применение административные регламенты, регулирующие порядок, правила исполнения государственных функций органами государственной исполнительной власти. Этот процесс связан с изданием в 2005 г. ряда постановлений Правительства РФ, обязывающих органы государственной исполнительной власти разрабатывать и утверждать на основе предложенных рекомендаций административные регламенты исполнения государственных функций, регламенты предоставления государственных услуг и регламенты взаимодействия. К настоящему времени утверждено не менее 300 административных регламентов только в системе федеральных органов исполнительной власти. Большинство из них имеют признаки ненормативных правовых актов, но положения административных регламентов основываются на законах и подзаконных актах, регулирующих полномочия органа государственного управления в конкретной сфере деятельности. В силу этого обстоятельства административные регламенты стали правовой формой, которая систематизирует положения разных источников законодательства и обычно устанавливает содержание процедурно-процессуальной административной деятельности по исполнению конкретной государственной функции.
Из приведенного примера Административного регламента исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 декабря 2006 г., можно сделать следующие основные выводы.
Во-первых, Административный регламент органа государственной исполнительной власти в качестве акта, который аккумулирует нормы нескольких отраслевых законов и в качестве формы систематизации норм федеральных законов, может приобретать юридические свойства нормативного процессуального акта, регулирующего деятельность конкретного органа государственной исполнительной власти.
Во-вторых, положения Административного регламента, основанного на нескольких отраслевых законах, могут распространять свои положения на правоотношения, которые не являются административными.
3. Необходимость и перспективы регламентации
Необходимость регламентации и стандартизации на региональном и даже местном уровне — весомый аргумент в пользу законодательного регулирования этой деятельности на федеральном уровне, так как для внедрения соответствующих механизмов на нижестоящих уровнях публичной власти нормативного правового акта Правительства РФ явно недостаточно. Кроме того, в этом случае, безусловно, возникнет требующая законодательного разрешения проблема распределения между уровнями публичной власти финансового бремени в связи с внедрением механизмов административной регламентации.
Таким образом, как показано выше, практика разработки регламентов выявила целый ряд проблем, которые эффективнее решать не на уровне актов Правительства, а на федеральном законодательном уровне. Это заставляет вернуться к подготовке проекта Федерального закона «Об административных регламентах» и проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг». Отметим, что в свое время (в 2004 г.) такие проекты были разработаны, но из-за неоднозначного отношения федеральных органов исполнительной власти процедура их рассмотрения фактически приостановилась.
Решение указанных проблем возможно в рамках нескольких моделей правового регулирования.
Первый вариант, активно обсуждавшийся в самом начале разработки темы стандартизации и регламентации (и поэтому его нельзя не упомянуть), заключается в закреплении в законе требований исключительно к стандарту государственных услуг и в переносе регулирования административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Недостатки этой модели — риск неоптимальности внутренних процедур, несмотря на высокие стандарты, что повлечет за собой отсутствие персональной ответственности служащих и сложность обжалования. Подобные модели подходят к странам, где сформировалась модель управления по результатам, при которой обязательства органов власти могут носить добровольный характер (например, в Великобритании). Однако в российских условиях, когда система обратной связи государства и общества, предполагающая наличие неформального, но крайне действенного механизма порицания и ответственности, только формируется, данный вариант не представляется предпочтительным.
Второй вариант заключается в параллельной разработке двух Федеральных законов — «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа (регламенты и стандарты), а также по относимости к государственной услуге. Минусы данного подхода — риск сохранения коллизии понятий «государственная услуга» и «бюджетная услуга», а также сложность координации положений двух Законов (что неизбежно при их прохождении через Государственную Думу).
Третий вариант, представляющийся наиболее конструктивным на данный момент, заключается в закреплении в Федеральном законе «Об административных регламентах» модели, апробированной при реализации рассмотренного выше Порядка, то есть при объединении регламента и стандарта услуги в одном документе. В этом случае проблемы стандартизации государственных услуг решаются в рамках данного Закона и существенно упрощается процедура согласования его проекта.
Исходя из изложенного, представляется целесообразным существенно ускорить процесс разработки и общественного обсуждения по крайней мере проекта Федерального закона «Об административных регламентах», одновременно продолжая анализ целесообразности и перспектив принятия отдельного Федерального закона «О стандартах государственных услуг», в пользу которого также есть определенные аргументы, которые могли бы стать предметом отдельного рассмотрения.
Однако в любом случае можно констатировать, что на сегодняшний день реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 — 2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, наиболее активно ведется в сфере разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это обусловлено, во-первых, наличием закрепленного правового основания для осуществления разработки; во-вторых, решением Правительственной комиссии о разработке приоритетных, общественно значимых административных регламентов; в-третьих, наличием реальной экономической основы разработки административных регламентов, то есть бюджетного финансирования.
Тем не менее в силу значимости для граждан и организаций темы взаимодействия с органами исполнительной власти представляется необходимым скорейшее завершение разработки законопроектов как о стандартах государственных услуг, так и об административных регламентах и принятие соответствующих законов. Это ускорит формирование целостной системы регламентов как специфических инструментов регулирования деятельности органов исполнительной власти. В перспективе это даст возможность с большой степенью уверенности говорить о фактическом формировании подотрасли российского административного права — права административных регламентов, наличие которой определяется как специфическим «подпредметом» в рамках предмета административного права (регламентация осуществления функций, как основных, так и обеспечивающих, органов исполнительной власти), так и специфическим «подметодом» императивного метода, выражающимся в подробной детализации и последовательном раскрытии императивных предписаний. При этом данная «подотрасль» является комплексной, так как включает элементы служебного права (должностной регламент), правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти и правового регулирования управления в конкретных сферах как «классических» элементов административного права.
Заключение
Обобщая проблемы, возникающие при реализации административных регламентов РФ, следует отметить, что эффективное и качественное решение данных проблем возможно лишь с учетом и заимствованием положительного опыта зарубежных государств. Ускорить формирование целостной системы регламентов в России как специфических инструментов регулирования деятельности органов исполнительной власти позволит скорейшее завершение разработки законопроектов как о стандартах государственных услуг, так и об административных регламентах и принятие соответствующих законов. В перспективе это даст возможность с большей степенью уверенности говорить о фактическом формировании подотрасли российского административного права — права административных регламентов.
Список использованной литературы Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Указ
Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» ,
Федеральный закон N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 СЗ РФ. 2004.
N 31. Ст. 3215; 2006. N
6. Ст. 636.
Приказ МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3−14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке» .Российская газета. 26.
09.2006. N 212 (4178).
Регламент утвержден Постановлением Правительства РФ «О введении в системе Пенсионного фонда Российской Федерации криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи» от 26 января 2001 г.
Регламент утвержден Приказом ФНС РФ от 25 марта 2005 г. СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2006.
N 1. Ст. 10.
Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»
Грицай Г. И., Чибинев В. М. Административные регламенты в системе законодательства РФ. 2008 г.
Грицай Г. И. Об административных регламентах органов исполнительной власти // Административное право и процесс. № 4, 2009 г.
Заклязминская А.Н., Федосеева Н. Н. Административные регламенты как инструменты современного государственного управления // Актуальные вопросы современного российского права. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Старый Оскол, 20 марта 2009 г.)
Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. № 10, 2006 г.
Кисилев К.В. К вопросу о сущности административного регламента // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 9, Т. 2, 2009 г.
Мартынов А. В. Административные регламенты как правовые источники реализации административно-надзорной деятельности // Бизнес в законе. № 4
Мартынов А. В. Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. № 11 (23), 2009 г.
Великанов К. В. Административные регламенты как источник административного права России // Международная научно-практическая конференция «Преступность в России: состояние, проблемы предупреждения и раскрытия преступлений». Сборник материалов. Ч. 1, 2008 г.
Васильев В. П. Место и роль административного регламента в деятельности государственных органов // Право и государство: теория и практика. № 9 (45), 2008 г.
Давыдов К. В. Юридическая сила и формы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. № 1 (4), 2008 г.
Федосеева Н. Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. № 6
Ширинская Е.Ю. Гражданско-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 28.
