Задача «качественных улучшений».
Вторая задача представляет собой многокритериальную задачу, в основе которой лежат обще принятые термины — «открытость», «эффективность», «степень участия», «соблюдение федерального законодательства». Очевидно, что наличие стандартных слов-индикаторов можно было бы считать очередным перечислением лозунгов и призывов, если не одно но. Практически все общеизвестные слова начали употребляться в контексте или точнее «в содружестве» с новыми понятиями в корне меняющими их смысл и настраивающими на определенный оптимистический лад.
И если «эффективность использования бюджетных средств» практически не несет смысловой нагрузки, то желание федеральной власти увидеть «открытость регионального (почему-то не федерального) бюджетного процесса, оценить «степень участия» (считай объем долевого финансирования) в реализации федеральных программ в регионах и неукоснительное «соблюдение федерального законодательства» в регионах (опять же в регионах), совершенно четко определяют курс федеральной власти по отношению субъектов РФ. Данный курс (объявленный в 1998 году) ляжет в основу политики пристального контроля за региональными финансами и выстраивания неравноправных межбюджетных отношений на уровне «Центр-Регион». Как покажет практика, данные действия будут иметь определенный экономический эффект, но в большей степени это будут меры политического регулирования и воздействия, не имеющие возможности перевести проблемы межбюджетных отношений на новый качественный уровень.
Вопросы разграничения бюджетных полномочий.
В начале 1999 года впервые была озвучена мысль, что проблемы межбюджетных отношений не решены и основной причиной этого является отсутствия разделения бюджетных полномочий всех уровней власти. К этому времени стал очевиден факт, что решение многих вопросов, отнесенных Конституцией РФ к «вопросам совместного ведения» решаются наиболее тяжело, и Центр (как видно из обращения Президента РФ от 30.
03.99) не готов внести конструктивные предложения по выходу из создавшейся ситуации и ждет этих предложений от регионов. После чего, совершено естественно повышенный интерес у Центра вызвали проблемы внутри региональных межбюджетных отношений. Новый президент РФ был более конкретен и просто признал, что в межбюджетных отношениях необходимо навести порядок. [14]
В тоже время, помимо «открытых» форм регулирования межбюджетных отношений, связанных с ежегодным пересмотром ставок и нормативов отчислений от налогов, что всегда являлось предметом споров на государственном уровне и принятием законодательных актов, «делегирующих регионам права» самим разбираться с «вязкими вопросами» (на пример, квотирование рабочих мест для социально-незащищенных категорий), существуют незаметные для общественности, но весьма ощутимые для органов исполнительной власти региона и муниципалитета. Одним из последних показательных событий, наглядно продемонстрировавших зависимость регионов процессов, явилось существенное повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. Повышение крайне негативно сказалось на региональных и муниципальных финансах (неготовых к такому резкому изменению), вынудив исполнительные органы перекраивать свои бюджеты, вытягивая уровень заработной платы региональных и муниципальных бюджетников до федерального, что привело к сокращению социальных программ и инвестиционных расходов в регионах, а главное отвлекло наиболее активных региональных лидеров от лоббирования вопросов, связанных с разграничением полномочий. [5, 6]
Результатом проделанной Правительством РФ работы по анализу межбюджетных отношений становится принятие «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 году» (Постановление Правительства РФ № 862 от 30.
07.98 г.)
В данном документе впервые был дан достаточно объективный анализ реального состояния межбюджетных отношений и намечены конкретные шаги к выходу из кризисной ситуации. Документ отличался прогрессивностью и впервые официально признавал, что в России:
принимаются законы с неопределенными источниками финансирования, что по сути, является фактором напряженности между центром и регионом;
только трансфертный подход к выравниванию бюджетной обеспеченности в регионах (из фонда финансовой поддержки регионов) является недостаточным для решения проблемы межбюджетных отношений;
отсутствуют нормативы обоснования бюджетных расходов.
В качестве реальных мер предлагалось:
обеспечить выравнивание социально — экономического развития регионов с помощью целевых федеральных программ;
введение
методики расчета трансфертных поступлений;
использовать избирательную инвестиционную политику по отношениям к регионам;
узаконить перечень расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней.
В основу расчета бюджетных нормативов, как предполагалось, должны были лечь минимальные государственные стандарты и социальные нормативы. Эта задача оказалась настолько трудоемкой и многокритериальной, что кроме Распоряжения Правительства РФ № 1063-р от 03.
07.96 г. «О социальных нормах» ничего нового на федеральном уровне введено не было. 11, 4−5]
Регионы в данном случае продвинулись дальше и в ряде из них введены региональные минимальные социальные стандарты.
При обсуждении «Концепции» Совет Федерации (Постановление № 197-СФ от 20.
05.1998 г.) сформировал свою точку зрения, более отражающую интересы регионов и указал на принципиальные моменты, которые в перспективе не дадут возможность сформироваться оптимальным межбюджетным отношениям.
Дальнейшее развитие деятельности государства по реформированию межбюджетных отношений, ее задачи, механизмы и перспективы нашли свое отражение в программе «Развитие бюджетного федерализма в РФ» (Постановление Правительства РФ № 584 от 15.
08.2001 г.). [17, 24−25]
Комплекс проблем оказался столь сложным, что руководство страны было вынуждено разработать и принять целую программу. Программа содержит ряд инновационных предложений, связанных не только с изменением и корректировкой «обычного» законодательства, но и с изменением отдельных положением государственного устройства (в частности введение двухуровневого муниципального управления).
В тоже время, программа пытается убедить общество, что деятельность государства по централизации финансовых ресурсов — явление временное, и связано исключительно с имеющими место резкими различиями в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительными социальными обязательствами государства. Следствием чего является необходимость увеличения размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.
Таким образом, четко определилась основная тенденция на ближайшую перспективу: централизация бюджетных средств, формирование не одного, а пяти целевых бюджетных фондов в той или иной степени направленных на выравнивание нижестоящих бюджетов.
Особенно много вопросов вызывает «Фонд софинансирования социальных расходов», предполагающий равноправие для всех регионов, но весьма туманный механизм реализации. Что касается, все большей ориентации федерального бюджета на программный метод формирования (значительно возросло количество целевых федеральных программ с периодом реализации от 3-х лет и больше), то здесь имеются принципиальные вопросы:
принимаемые программы не всегда актуальны и своевременны для регионов;
не все регионы готовы (финансово) участвовать в реализации этих программ.
Тем не менее, желание получить хоть какие-либо дополнительные ресурсы (выдаваемые на условиях долевого финансирования и, как правило, доля федеральных средств значительно ниже, чем региональных) вынуждает регионы подстраиваться и отвлекать на долевое финансирование далеко не лишние деньги, кроме того, «неучастие» региона в реализации целевых федеральных программ, как правило, имеет негативные политические последствия. [21]
В бюджетном кодексе закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами РФ в зависимости от степени их дотационности. В целях стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию доходной базы уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, чтобы сохранить на прежнем уровне объем финансовой поддержки тех регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился в результате роста налоговых поступлений.
Перспективным доходным источником для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в 2009;2011 гг. является налог на недвижимость. При решении проблемы межбюджетных отношений немаловажным вопросом является совершенствование налоговой политики. В целях упрочения финансовых основ местного самоуправления предполагается передача налоговых доходов от единого сельхозналога бюджетам поселений, а от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — бюджетам муниципальных районов.
Основными задачами в сфере совершенствования управления региональными и местными финансами являются приведение расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с полномочиями, формирование новых стимулов к увеличению доходной базы субъектов РФ и муниципальных образований, совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований.
28−31 мая 2008 г. в Уфе (Республика Башкортостан) состоялся семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов РФ на тему «Межбюджетные отношения в Российской Федерации в 2009;2011 гг.». В мероприятии приняли участие руководители финансовых органов субъектов РФ, представители Государственной Думы и Совета Федерации, а также сотрудники Министерства финансов РФ и Министерства регионального развития РФ.
Участники семинара-совещания рекомендовали одобрить в целом концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009—2011 гг., предусматривающую, в числе прочего, выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства по следующим направлениям:
формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в частности дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен;
совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, и прежде всего консолидация субсидии по отраслевому принципу;
наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;
согласиться с предложениями по совершенствованию распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов РФ по новой системе (50% + 40% + 10%, где 50% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 40% - зачисление с учетом сложившейся базы и 10% - зачисление исходя из количества граждан старше 18 лет) и принять во внимание инициативу Совета Федерации;
продолжить совершенствование законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам сферы образования, проживающим в сельской местности;
рекомендовать Минфину России и Минэкономразвития России усилить координацию ФНС России и Росимущества в процессе формирования базы для исчисления региональных и местных налогов. [9]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Российская Федерация унаследовала высокоцентрализованную бюджетную систему. Несмотря на некоторый прогресс в ее реформировании, задача создания эффективной системы межбюджетных отношений за 1990;е годы не была решена.
С 1998 года реализуется Концепция реформирования межбюжетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 гг., однако ее рамки слишком узки для проведения полномасштабной реформы и создания в России реального бюджетного федерализма.
Вопреки распространенному мнению, кризис региональных финансов вызван не чрезмерной, а недостаточной децентрализацией бюджетной системы.
Конечными целями реформы межбюджетных отношений является создание условий для повышения экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации.
Теоретическую основу для их достижения может предоставить концепция «федерализма, сохраняющего рынок», рассматривающая взаимодействие властей разных уровней как важнейшую предпосылку или, напротив, препятствие для эффективного экономического роста.
Резкие межрегиональные различия препятствуют использованию преимуществ децентрализации бюджетной системы.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть: выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование роста налогового потенциала, финансовое управление территориальным развитием, снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.
Несовершенная практика формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации есть результат недостаточной теоретической разработанности проблем организации и регулирования межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения должны обеспечивать устойчивую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, без чего невозможно проведение глубоких преобразований и реформ.
От решения проблем, связанных с оптимизацией межбюджетных отношений, зависит, прежде всего, уровень социально-экономического развития как страны в целом, так и регионов, и муниципальных образований, в частности. Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют не только экономическую, но и политическую составляющие, но какая из них является превалирующей, определить не всегда просто.
Сложившаяся в настоящее время в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Наиболее острыми и до сих пор нерешенными остаются такие проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне как недостаточная прозрачность регионального и местных бюджетов в виду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и местными финансами; отсутствие рациональной и справедливой методологии бюджетного выравнивания, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и т. д. Нельзя сводить понятие межбюджетных отношений к бюджетному федерализму, поскольку межбюджетные отношения характеризуют построение бюджетной системы вне зависимости от принципов ее организации, в то время как действие бюджетного федерализма необходимо ограничить рамками федеративного государства. Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. Отсюда следует, что понятие межбюджетных отношений намного шире, чем бюджетный федерализм.
Бабич A. M., Павлова Л. Н. Государственные муниципальные финансы. — М.: Финансы, 1999.
Балтика А. М., Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования // Монография. — Оренбург: ОГУ, 2004.
Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. / Под ред. д.э.н.
М. А. Яхъяева. — М.: Экзамен, 2001.
Беляев Ю. А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт // Финансы. — 1994. — № 10.
Бирюков А. Г., Данчиков Е. А. Механизмы совершенствования бюджетной политики субнациональных властей // Финансы. — 2003. - № 2.
Брайчева Т. В. Государственные финансы. — СПб.: Питер, 2006.
Винницкий Д. В. Совершенствование системы правового регулирования межбюджетных отношений // Финансы. — 2002. — № 3. ;
С. 76
Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. — М.: Экзамен, 2004.
Евсеенкова 3. Межбюджетные отношения в РФ в 2009;2011 гг. // Бюджет. — 2008. — № 6.
Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. — 2002. — № 2. -С.З-6.
Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах: Постановление Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 г. // Российская газета. — 1998. — № 151.
Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. — М.: Норма, 2002.
Любимцев Ю. Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. — 2000. — № 6.
Орлов С. В. Межбюджетные отношения: проблемы и перспективы развития. Время новостей. — 2003. — № 75.
Перфильев С. В., Терехин В. И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий. — М.: Экономика, 2008.
Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. — 1999. — № 10.
Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. — 2003. — № 1.
Пронина Л. И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения // Финансы. — 2003. — № 8.
Пронина Л. И. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений // РЭЖ. — 2002. — № 7.
Силуанов А. Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году // Финансы. — 2003. — № 10.
Совершенствование межбюджетных отношений в России. Сборник статей. Сер. Научные труды. / Под ред. Н. Главацкой. — М., 2007.
Финансы и кредит. Учебно-методическое пособие для самоподготовки к практическим занятиям (в вопросах и ответах). / Сост. А. Ю. Казанская. — Таганрог: ЮФУ, 2007.
Фролова Н. К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении полномочий // Финансы. — 2003. — № 11.
Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.
Шуба В. Б. Модели межбюджетных отношений конкретных стран: общее и особенное // Финансы. — 2003. — № 10.
