Государственный финансовый контроль: организация и пути повышения действенности

Например, Росфиннадзор и его территориальные органы пользуются Инструкцией о проведении ревизии и проверки для контрольно-ревизионных органов Минфина России, которым они пришли на смену. Устаревшие инструктивные материалы применяет Федеральная налоговая служба, другие федеральные органы, осуществляющие финансовый контроль на местах. Деятельность контролеров-ревизоров Министерства финансов РФ строится по инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами только для данного министерства. В военном ведомстве ревизии и проверки проводятся по военному регламенту, в железнодорожном ведомстве — по своему, в субъекте Федерации — по местному. И так далее. А ведь во всех этих случаях речь идет об одном и том же предмете контроля — расходе государственных, преимущественно бюджетных, средств, об одних и тех же объектах — организациях, получающих и использующих эти средства, об одних и тех же людях — руководителях и бухгалтерах проверяемых организаций. Спрашивается, почему эти организации должны в каждом отдельном случае подстраиваться под разные требования контролеров-ревизоров разных ведомств, выступающих от одного лица — государства?

Поэтому действующие правила и требования в значительной степени устарели, не соответствуют современным экономическим реалиям, нуждаются в корректировке, а зачастую в существенной модернизации. В результате отсутствие общего методологического обеспечения не позволяет придать системе государственного финансового контроля законченный характер. Существующие отличия затрудняют проведение общих контрольных мероприятий органов контроля, их организационное и информационное взаимодействие, как на уровне РФ так и в ее субъектах, отрицательно влияют на результаты контрольной работы.

Существенно различаются виды контрольных мероприятий, предусмотренных нормативными актами, их длительность и периодичность, оценка характера выявленных нарушений, система мероприятий по их устранению. К оформлению документов по результатам контрольных мероприятий так же установлены различные требования. В одних случаях такое оформление строго регламентировано, в другихтребования к нимминимальны.

Отличаются вопросы планирования и подготовки ревизии (проверки), набор применяемых приемов, критерии оценки результатов контроля, их оформление, а значит, заведомо занижается результативность и качество контроля. Такое положение мешает налаживанию межведомственного взаимодействия и информационного обмена между органами государственного финансового контроля.

Таким образом, можно сказать, что контроль в государственной финансовой сфере осуществляют различные органы. Их задачи и полномочия определяются разными законодательными и нормативно-правовыми актами, чаще всего между собой не согласованными. Такое положение дел устраивает в первую очередь тех, кто склонен распоряжаться государственными средствами по своему усмотрению.

Так же из-за этого в деятельности органов контроля существуют параллелизм и дублирование, недостаточна координация, что снижает общую эффективность контроля. Формируемые и расходуемые государственные средства охвачены контролем далеко не полностью, хотя контролирующих органов в стране более чем достаточно. Результаты ревизий и проверок каждый контролирующий орган оценивает по-своему, общий объем выявленных финансовых нарушений в масштабе страны не определяется.

К числу насущных, требующих научно-обоснованных решений проблем контрольной деятельности в финансовой сфере так же можно отнести:

— определение основных понятий контрольной деятельности;

— формулировку целей и задач финансового контроля;

— обоснование принципов осуществления контроля;

— критерии полноценности результатов контрольной деятельности;

— методику выбора объектов для проверки;

— понятие внешнего и внутреннего контроля и взаимодействие их органов;

— разграничение сфер подконтрольности органов государственного финансового контроля;

— оценку качества работы органов контроля и ее показатели;

— способы определения контрольными органами эффективности использования бюджетных и иных средств их получателями;

— развитие независимой экспертизы государственных расходов.

Из практики известно, что полностью обоснованный вывод о финансовом состоянии организации, законности проведенных операций и действий ответственных за них должностных лиц, целевом характере и эффективности использования средств можно сделать лишь на основании данных ревизии, то есть полной сплошной проверки финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля. Но в условиях современных масштабов этой деятельности, величины финансовых потоков, многообразия экономических связей, применение ревизии возможно только выборочно, локально. Постоянным методом стала проверка. Значит встает вопроскогда и как проводить ревизии и проверки, и, самое главное, каковы должны быть требования к проверке, чтобы она давала надежный результат.

Законодательные органы подошли к этой проблеме, с другой стороны. Они вообще исключили понятие ревизии из бюджетного кодекса, тем самым фактически запретив проведение ревизий в бюджетной сфере.

Все это — вопросы нерешенные. В равной степени неопределенность относится к методике выбора объектов для проверки. Научно-обоснованных критериев, содержательных требований, закрепленных в законодательных актах по полноте и периодичности проверок, их содержанию, выбору объектов и срокам ревизий, масштабу охвата финансовых операций и израсходованных сумм, признакам их выбора для анализа и т. д. не существует. Программы проверок составляются по усмотрению проверяющих, зачастую, что называется «на глазок».

Это говорит о том, что проблематика взаимодействия внешнего и внутреннего контроля, путем которого только и можно достигнуть нужных обществу результатов контрольной деятельности, еще остается мало исследованной. Реальные возможности внутреннего контроля, действительно расширившиеся и приобретшие новое значения в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, исследованы слабо. Требования к наличию, осуществлению и результативности деятельности органов внутреннего контроля, особенно в бюджетных организациях, формальны и поверхностны. Во многих учреждениях таких органов по-прежнему нет.

Принципиальное возрастание роли внутреннего финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, требует организационной реализации.

Как уже говорилось выше, сводной статистической отчетности о результатах контрольных мероприятий всех органов государственного контроля не существует. Неизвестно, в какие суммы в целом по стране выливается нецелевой расходование бюджетных средств, сколько установлено решениями судов их хищений, какие суммы возвращены государству немедленно или будут возмещены в строго ограниченный срок.

В БК РФ так же имеется несогласованность норм с административным законодательством. Так в БК РФ некоторые нарушения только названы, но ответственность за них не предусмотрена. А некоторые статьи -292−300, 302−306 до сих пор имеют отсылочные нормы на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу с 1 июля 2002 г. Новый Кодекс не предусматривает таких правонарушений, а следовательно и ответственности за них. Данные недостатки законодательства позволяют игнорировать указания контролеров и способствуют возникновению этих нарушений снова, усиливают коррупционные риски в использовании бюджетных средств.

Существующая практика передачи правоохранительным органам материалов проверок и ревизий, содержащих факты финансовых нарушений и экономических преступлений, борьбы с этими нарушениями и привлечения должностных лиц за правонарушение к уголовной и другим мерам ответственности в РФ на сегодняшний день оказывается малоэффективной. К тому же значительная часть материалов ревизий и проверок не доходит до суда. Прокуроры и следователи нередко прекращают или даже не начинают расследование, пользуясь стандартной формулировкой «за отсутствием состава преступлений». Единоличным решением сводятся на нет результаты многодневного кропотливого труда специалистов-ревизоров (аудиторов). Действующий порядок реализации материалов ревизий и проверок слишком забюрократизирован.

Характер названных проблем, несовпадающие интересы тех, кто в их решении заинтересован, малочисленность организаций и исследователей, занятых тематикой финансового контроля, предполагают поиск разнообразных путей интенсификации научно-исследовательских работ на этом направлении, требуют организационных усилий. Могла бы оказаться полезной координация исследований, искусственно разобщенной сейчас исключительно заказной формой их финансирования. Хорошо бы найти неординарные формы стимулирования полезных для практики результатов. Нужно, чтобы авторитетный орган контроля или крупный научный центр проявил инициативу.

Все вышеизложенное говорит о том, что существующий государственный финансовый контроль системой назвать весьма сложно. Термин «система ГФК» в настоящее время применим достаточно условно — существует, скорее, не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

3.

1. Направления совершенствования организации государственного финансового контроля.

Отсутствие единого концептуального подхода к формированию системы финансового контроля в стране — одна из основных причин того, что в очередной раз не выполнено в срок поручение, данное в президентском бюджетном послании по поводу совершенствования этой системы от 5 ноября 2008 г.

На наш взгляд, для совершенствования организации государственного финансового контроля представляется возможным:

1) провести правовое закрепление определений, терминов, установление необходимости или обязательности применения, использования, действия или ограничения в законодательных актах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства страны.

Для этого необходимо устное, законодательно закрепленное определение, что такое государственный финансовый контроль и что такое орган государственного финансового контроля. На наш взгляд было бы правильно в сжатом виде определить государственный финансовый контроль как «проверку специально уполномоченными государственными органами соблюдения участниками реализации финансовых, денежных, кредитных, валютных, таможенных и других хозяйственных операций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции». Соответственно орган государственного финансового контроляэто специализированный, нацеленный на выполнении контрольных действий, имеющий самостоятельный государственный орган либо специализированное подразделение органа исполнительной власти, занятый осуществлением финансового контроля.

Для этого потребуется более четкая и обоснованная по сравнению с существующей классификацией финансовых нарушений, а соответственно, и санкций для них.

2) Необходимо разработать и внедрить в практику контрольно-ревизионной работы единые ревизионные стандарты, которых для контролирующих органов (кроме как для аудиторов Счетной палаты) сегодня в России нет. Чтобы устранить этот недостаток, в едином федеральном законе о государственном финансовом контроле необходимо наряду с законодательным определением многих понятий и категорий по контролю четко записать правовые основы государственных финансовых ревизий и проверок, единые ревизионные стандарты, порядок оформления их результатов, а также права и обязанности сторон контрольного процесса.

3) Поскольку, в современных условиях эффективность использования средств находятся в центре внимания всех органов управления, необходима разработка различных показателей эффективности государственного финансового контроля и контрольно-ревизионной работы, их систематизация, установление взаимосвязи и взаимозависимости между указанными показателями и полученными результатами. Эта задача, требующая проведения целенаправленной методологической, правовой и методической работы с использованием единых подходов и стандартов при организации ревизий и проверок, а также оформлении и реализации их материалов.

Если соблюдение установленного Бюджетным кодексом РФ (ст. 34) принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Ничего не сказано в кодексе о показателях эффективности и порядке их определения. Все это говорит о необходимости четкого определения в Бюджетном кодексе РФ понятий эффективности, экономности и рациональности использования бюджетных средств.

а) Для того, чтобы контрольные органы имели правовую основу для определения эффективности бюджетных расходов, необходимо внести изменения и дополнения в ст. 34 «Принцип эффективности и результативности бюджетных средств» БК РФ, которую следует назвать «Принцип эффективности использования бюджетных средств», а ее содержание изложить, например, в следующей редакции:

«Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости обеспечить экономичность, продуктивность и результативность использования, определенного бюджетом объема средств». Далее в Бюджетном кодексе необходимо дать четкое определение понятий экономичности, продуктивности и результативности бюджетных средств, оценка которых должна осуществляться по результатам проведения аудита эффективности.

б) Так же необходимо разработать и утвердить в установленном порядке стандарт «Проведение аудита эффективности», содержащий общие требования, которые должны выполняться при проведении данного типа финансового контроля, а так же правила определения эффективности использования государственных средств.

в) Для того, чтобы добиться эффективности использования бюджетных средств, требуется, чтобы за каждое нарушение бюджетного процесса предусматривалась ответственность. Между тем, в БК РФ имеется несогласованность норм с административным законодательством. Решение этой проблемы поможет повысить ответственность юридических и должностных лиц за нарушение бюджетного процесса.

4) Налаживание взаимодействия служб внутреннего и внешнего контроля -необходимый этап на пути исключения параллелизма и дублирования в деятельности органов государственного финансового контроля. Совместное реальное содействие этих органов росту результативности бюджетных расходов достигается путем их постоянного и разностороннего сотрудничества. Формирование такого механизма взаимодействия является одной из первоочередных задач совершенствования системы контроля.

Для практической организации взаимодействия контролеров надо предметно регламентировать разделение задач и сотрудничество между внешними контрольными органами и внутренними контрольными службами всех государственных учреждений.

5) Следующее условие — обязательность и повсеместность внутреннего финансового контроля в учреждениях бюджетной сферы, и во всех организациях, использующих государственные средства. Задачи и формы этого контроля, его функции и полномочия — самостоятельная тема, которую надо рассматривать отдельно. Сейчас, подчеркнем — такой обязательности в нашей стране на сегодня нет.

Чтобы конструкция внутреннего финансового контроля в системе федеральных органов исполнительной власти в целом приобрела структурно-административную завершенность, нужны организационные решения. Можно пойти путем изменений подведомственности федеральных служб, осуществляющих внутренний контроль в системе исполнительной власти. Можно так же предложить образовать новый субъект государственного финансового контроля, непосредственно подчиненный высшему органу исполнительной власти.

С другой стороны, проверка состояния и эффективности внутреннего контроля, соблюдение его органами законодательства о финансовом контроле должна стать функциональной обязанностью всех органов внешнего контроля. Нужно чтобы такой проверкой начиналось каждое их контрольное мероприятие, а в документах по результатам содержались оценка усилий ведомственных контролеров и практические рекомендации, если они окажутся необходимы. Это не значит, что счетная палата, Росфиннадзор будут руководить службами внутреннего контроля. Это будет первый этап взаимодействия: анализ деятельности внутреннего контроля, мониторинг возможности использования ее результатов, мотивированная корректировка программы собственного контрольного мероприятия.

6) Мировым сообществом признано, что единство системы финансового контроля в стране обеспечивает высший контрольный орган, полномочия и необходимая степень независимости которого должны быть заложены в Конституции. Как гласит Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принятая на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов в 1977 году, объектом контроля этого органа должны быть все направления деятельности государства, в том числе и в области финансов.

Актуальность формирования и развития единой системы государственного финансового контроля требует, чтобы Счетная Палата должна быть достаточно компактным, мобильно реагирующим на изменения социально-экономических условий развития страны органом независимого контроля, в первую очередь, за стратегической эффективностью, в самом широком смысле, формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью.

Сегодня Счетная палата РФ фактически высший орган внешнего финансового контроля, нужно только превратить этот орган в методологический и методический центр финансового контроля в стране и в этом качестве законным образом признать высшим органом общегосударственной системы финансового контроля. С учетом территориальных масштабов нашего государства в ее состав возможно следует ввести региональные органы, например, в пределах действующих федеральных округов.

В современных условиях деятельность внешних органов государственною финансовою контроля не должна ограничиваться только осуществлением контроля за полнотой формирования и законностью использования государственных ресурсов. Поэтому в задачи Счетной Палаты Российской Федерации должно входить обеспечение консультирования законодательных органов при рассмотрении ими всех важных финансово — законодательных проектов и особо значимых финансовых мероприятий. Все законодательные проекты, затрагивающие финансовые отношения в стране, начиная от проекта бюджета на очередной год и заканчивая любым законопроектом, требующим выделения дополнительных финансовых ресурсов или вызывающим изменение налоговых или других поступлении в бюджет должны проходить экспертизу в Счетной палате РФ, и законодатели должны получить соответствующее заключение. Таким образом, важнейшей сферой ее деятельности должен стать предварительный финансовый контроль всех наиболее важных законодательных актов.

На Счетную Палату РФ должен быть также возложен финансовый контроль за надлежащим исполнением всех государственных программ, прежде всего, на предмет достижения установленных программных целей, а также разработка мер по совершенствованию политики и практической деятельности исполнительной власти.

Важнейшей функцией Счетной Палаты должна быть разработка предложении по совершенствованию финансового, бюджетного, налогового и таможенного законодательств. Для этого ее следовало бы наделить правом законодательной инициативы.

В частности системно обоснованным представляется выделение в качестве одной из главных задач деятельности Счетной Палаты осуществление комплексных программ финансового контроля за эффективностью стратегически важных государственных мероприятий и направлений социально-экономического развития Российской Федерации. При этом напомним, что установление правовых основ единого рынка, единого экономического и финансового пространства, системы валютного и таможенного регулирования согласно Конституции РФ отнесено к предметам ведения РФ, соответственно и принимаемые федеральные законы по этим вопросам имеют прямое действие на всей территории страны.

7) Важным направлением в совершенствовании форм и методов общественного контроля расходования бюджетных средств является расширение взаимодействия контрольно-счетных органов с общественными и некоммерческими организациями, такими как различные общества и ассоциации (экологические, образовательные, общества инвалидов и т. д.), что должно способствовать гармонизации общественных отношений, улучшению взаимопонимания власти и бизнеса, развитию социального партнерства. Кроме того привлечение граждан к управлению общественными и государственными делами, рост правовой культуры населения и степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, способствуют развитию аудита эффективности.

В качестве конкретного механизма общественного участия в бюджетном процессе можно предложить проведение общественной экспертизы, важнейших документов, регламентирующих формирование и расходование общественных финансов, включая законы о бюджете. Это в полной мере согласуется с принципом гласности, заложенным в Бюджетном кодексе РФ — обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов.

Например, в Санкт-Петербурге зарегистрировано около 13 тысяч общественных и иных некоммерческих организаций, из которых только 2 тысячи активно взаимодействуют с органами власти. Так, в таблице 3.

1. на примере нескольких городских целевых программ рассмотрены потенциальные возможности участия общественных организаций в экспертизах. Проводимых Контрольносчетной палатой Санкт-Петербурга.

Таблица 3.1-Примеры возможного участия общественных (некоммерческих) организаций в проведении экспертиз городских целевых программ Программа Основные цели программы Общественные (некоммерческие) организации Количество Целевая среднесрочная экологическая программа г. Санкт-Петербургасовершенствование системы охраны окружающей среды;

— повышение экологической безопасности хозяйственной деятельности;

— улучшение экологической обстановки в г. Санкт-ПетербургеВсероссийское общество охраны природы;

— Санкт-Петербургская ассоциация экологического образования;

— Российский экологический союз;

— Центр экологических инициатив и др. 30 Городская целевая программа развития образованияустойчивое развитие системы образования в Санкт-Петербургском мегаполисе;

— доступность, обязательность, качество и эффективность образования;

— комплексная безопасность обучающихсяИнститут развития регионального образования;

— Ассоциация негосударственных образовательных учреждений;

— Педагогическое общество России;

— Российское отделение Ассоциации всемирного образования и др. 150 Комплексная целевая программа «Социальная интеграция инвалидов г. Санкт-Петербурга» -улучшение качества жизни инвалидов;

— повышение качества и расширение объема услуг по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. -российский Союз инвалидов;

— региональная общественная организация инвалидов «Центр Возрождения» и т. д. 220

Для повышения эффективности взаимодействия необходимо создать территориальные и профильные общественные консультативные советы, расширить участие общественных организаций в отраслевых и районных хозяйственных активах. В этом контексте привлечение общественных организаций к экспертной деятельности Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга является весьма актуальным. При этом, на наш взгляд, общественную экспертизу целесообразно проводить на более ранних стадиях разработки целевых программ, предпочтительно на стадии разработки концепций. Предметом общественной экспертизы должны являться цели, задачи, ожидаемые результаты и критерии оценки эффективности реализации программ.

Таким образом, с целью совершенствования организации государственного контроля необходимо совершенствовать законодательство, устранить несогласованность норм по ответственности за нарушения с административным законодательством, принять и упорядочить правовые нормативные акты по государственному финансовому контролю, и, что самое главное, добиться ужесточения и неукоснительности их исполнения. Должно быть налажено взаимодействие служб внутреннего и внешнего контроля, а так же восстановление и усиление общественного контроля.

3.

2.Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в современных условиях

Для создания в России действенной системы государственного финансового контроля, развития и внедрения прогрессивных его форм необходимо повысить качество и требования к государственной финансовой отчетности на всех уровнях ее составления, более активно внедрять в государственном секторе международные стандарты бухгалтерского учета. При этом, учитывая характер информационных потребностей пользователей финансовой отчетности предприятий и организаций государственного сектора экономики, эту отчетность государственного сектора нужно сделать публичной, в том числе через современные информационные ресурсы. Такими же открытыми должны быть и результаты контроля.

Необходимо четко прописать цели, задачи, принципы организации системы государственного финансового контроля, включая все его уровни, в том числе уровень исполнительных органов и главных распорядителей. Должна быть достигнута адекватность применяемых форм государственного финансового контроля поставленным целям.

Так же должен изменить свою направленность предварительный финансовый контроль. Анализ обоснованности сметы расходов превратится в процесс планирования целей и результатов, которые должны быть достигнуты организацией, претендующей на получение государственных средств. Кроме того кардинальным изменениям подвергнется и сфера последующего контроля. На наш взгляд, явно недостаточны условия для эффективной реализации последующих этапов реализации финансового контроля. На практике ведомственные ревизии почти не проводятся, а если и бывают, то они малоэффективны, поскольку зачастую ведомственные контролеры не владеют необходимыми знаниями в области контроля бюджетных расходов и современными методиками контроля исполнения бюджета.

Реально действующие органы последующего контроля не успевают не только ежегодно охватить проверками все организации, но и не обеспечивают установленный нормативодна проверка в два года. Зачастую проверки проводятся один раз в три, четыре года. Ими в основном охватываются крупные бюджетополучатели, но именно на уровне рядовых бюджетополучателей с учетом их многочисленности нарушения и искажения могут значительно снижать эффективность бюджетных расходов.

Для решения данной задачи необходимо принятие ряда мер:

— с учетом достижения публичности организаций, получающих средства из федерального бюджета, и достижения достоверного раскрытия информации об использовании государственных средств, данные организации должны попадать под ежегодную последующую проверку;

— поскольку существующий аппарат не способен с этим справиться, возможно привлечение представителей аудиторских компаний или отдельных аудиторов;

— для преодоления того, что в силу специфики нынешние аудиторы не очень хорошо владеют бюджетным учетом, возможно введение одного специального аттестата аудитора -«государственный аудит» («бюджетный аудит»).

Положительные моменты содержит опыт регулирования аудита путем стандартизации. При разработке отечественных стандартов государственного финансового контроля целесообразно принять за основу международные ревизионные стандарты, переработанные и дополненные с учетом современной российской действительности.

Исходя из этого, по моему мнению, необходимо создать следующую группировку стандартов государственного финансового контроля (см. таблицу 3.

2.):

Таблица 3.2-Группировка стандартов государственного финансового контроля

Стандарты государственного финансового контроля Состав стандартов Цель стандартов стандарты планирования и подготовки контрольных мероприятий Планирование работы контрольного органа Установление общих требований к организации контрольно-ревизионных процедур по периоду, охвату, деятельности Подготовка контрольного мероприятия стандарты взаимоотношений проверяющих и проверяемых Информация о деятельности проверяемой организации Порядок взаимодействия работников контрольного органа и проверяемой организации Необходимость регулирования этих отношений связана с существующими сегодня разными требованиями, предъявляемыми к проверяемой организации различными контрольными органами Порядок решения спорных ситуаций, возникающих при проведении контрольного мероприятия Стандарты проведения ревизий и проверок Порядок проведения ревизии Порядок проведения проверки Необходимость организации и регулирования межведомственного взаимодействия Порядок проведения экспертизы Порядок оценки системы бухгалтерского учета и внутреннего контроля Порядок проведения совместного контрольного мероприятия Стандарты оформления результатов Порядок оформления результатов контрольного мероприятия Создание единой информационной и статистической базы предоставляющей государственным и местным органам власти исчерпывающую информацию о состоянии территориальных или ведомственных финансов Отчетность контрольного органа Так же в предложенный перечень должны входить стандарты, устанавливающие требования к квалификации и образованию ревизоров. Это должно быть оформлено соответствующей решением государственных органов управления.

Контроль должен в обязательном порядке осуществляться специалистами, образование, компетентность и опыт работы которых должны соответствовать масштабу и сложности поставленных задач. Проблема качества профессиональной подготовки контрольных работников особенно характерна для территориальных органов контроля. Один из способов решения этой проблемывведение обязательной аттестации органов контроля и государственных ревизоров на местах. Квалификационные требования к этим работникам могут быть сформулированы в единых общефедеральных стандартах

«Требования к образованию ревизоров» и «Повышение квалификации ревизоров». На основе предложенных квалификационных стандартов могут быть разработаны программы обучения специалистов в высших учебных заведениях по ревизорской специальности.

Предложенный проект набора общегосударственных стандартов содержит их минимальный набор. После их утверждения каждое ведомство и каждый орган контроля в рамках общегосударственных правил могут разрабатывать свои обязательные или рекомендательные стандарты и методики, дополнительно регламентирующие собственную деятельность.

Такой подход к построению системы стандартизации позволит учесть многообразие и специфику действующих контрольных органов.

Следующим шагом повышения эффективности государственного контроля должно стать установление единых требований к уровню информационной обеспеченности контрольных органов. Развитие общества, в том числе широкое использование современных информационных технологий постоянно повышает эти требования. Так, например, без привлечения компьютерных баз данных правовой, экономической информацией, навыка работы с бухгалтерскими программами проведения контрольного мероприятия невозможно. Решение проблемы подразумевает не только обеспечение контрольных органов соответствующей техникой, повышение образовательного уровня квалификации ревизорских кадров, но и разработку приемов контроля с помощью современных технологий. Сегодня Росфиннадзор РФ и некоторые контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований уже используют программный продукт «Финансовый контроль», позволяющий автоматизировать процесс организации контроля от стадии планирования до выхода отчетных данных, позволяющий делать любые выборки: по специалистам, объектам проверок, периодам, территориям и т. д. Все это значительно экономит время, особенно при подготовке многочисленных информаций правоохранительным органам.

Для результативного сотрудничества всех субъектов и объектов контроля нужна унификация отчетности и оформления результатов контрольных мероприятий. Конечная цельсоздание единой информационной и статистической базы, предоставляющей государственным и местным органам власти исчерпывающую информацию о состоянии территориальных или ведомственных финансов.

С целью повышения результативности реализации материалов проверок и ревизий, на наш взгляд, органы государственного финансового контроля должны напрямую выступать представителями государства в любых случаях, когда речь идет о финансовых нарушениях и экономических преступлениях, вскрытых контролерами-ревизорами.

Итак, для того, чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо реализовать ряд существенных преобразований. Единый государственный финансовый контроль в РФ, сформированный как единая система, должен функционировать на всех уровнях государственной власти и подчиняться общим для всех элементов системы требованиям и процедурам, основанным на теоретической, методологической правовой базе, и использованием для оценки результативности и эффективности контрольной работы соответствующих правовых норм и механизмов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственный финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансово-хозяйственной деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти по использованию государственных средств.

В рыночных условиях государственный финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных финансовых ресурсов по целевому назначению.

В совокупности система государственного финансового контроля основывается на формировании многочисленных контролирующих органов, обеспечивающих контроль над потоками государственных финансовых средств на разных уровнях управления и субъектов хозяйствования.

Законодательные органы государственной власти осуществляют внешний государственный финансовый контроль (парламентский контроль) через специальные контрольные органы: Счетную палату РФ; контрольные палаты субъектов РФ и контрольные комиссии органов местного самоуправления. Внешний государственный финансовый контроль, проводимый органами исполнительной власти (административный контроль), осуществляется Министерством финансов РФ через Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, а также финансовыми органами субъектов РФ и органов местного самоуправления, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

Однако, как было отмечено в работе, в современной России до сих пор не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация внешнего контроля между законодательными и исполнительными органами власти.

Отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля (при условии полного охвата всех объектов). Деятельность контролирующих структур в значительной мере накладывается, происходит пересечение направлений их деятельности, что при отсутствии координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы ГФК слабо взаимодействуют, связи между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля.

Все это говорит о том, что существующий государственный финансовый контроль системой назвать весьма сложно. Термин «система ГФК» в настоящее время применим достаточно условно — существует, скорее, не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов.

Напомним, что установление правовых основ единого рынка, единого экономического и финансового пространства, системы валютного и таможенного регулирования согласно Конституции РФ отнесено к предметам ведения РФ, соответственно и принимаемые федеральные законы по этим вопросам имеют прямое действие на всей территории страны. Одним из таких правовых актов, на наш взгляд, должен стать федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ. Необходимо создать единую систему государственного финансового контроля, объединяющую внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой правовой, методологической и методической базой.

Единый государственный финансовый контроль в РФ должен функционировать на всех уровнях управления, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.

Вместе с тем хотелось бы особо отметить, что изменение приоритетов, введение новых форм контроля потребуют адекватного изменения профессионального состава контрольно-счетных органов. Потребуются специалистотраслевики, имеющие дополнительное образование, а так же специалисты в области аудита, социологи и экономисты-менеджеры. Об этом свидетельствует опыт зарубежных контрольно-счетных органов.

Для этого необходимо целевое подготовка и обучение кадров в Вузах или на специальных курсах.

Таким образом, проблема построения эффективной системы государственного финансового контроля в современной России носит многомасштабный и многогранный характер. Она охватывает широкий круг вопросов научно-теоретического, социально-экономического, методологического, правового, методического, морально-нравственного и инструментального характера. Данная проблема должна решаться путем создания теоретической, методологической правовой базы, разработки концептуальных подходов по формированию единой системы государственного финансового контроля, принятия по нему общефедерального закона, а также путем применения соответствующих правовых норм и механизмов для оценки результативности и эффективности контрольной работы на всех уровнях властной иерархии. Вместе с тем реальное решение обозначенной проблемы возможно только в условиях изменения курса социально-экономической политики государства, повышения роли государственного регулирования и оздоровления морально-нравственного климата в обществе.

Так же хотелось бы особо отметить, что только принятием законов и совершенствованием законодательства по контролю проблему результативности и повышения эффективности государственного финансового контроля в современной России не решить. Для этого нужно, чтобы в стране господствовали также нормальные условия развития экономики, морально-нравственные и духовные ценности, высокий уровень культуры и сознания, законопослушность людей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации. /Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. — М.: Омега-Л, 2008.-64с.

Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145 ФЗ / в редакции ФЗ № 58 от 9 апреля 2009 .-М.: Российская газета, 15.

04.2009 г.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья: офиц. текст: /принят Гос. Думой 21 окт. 1994 г. — М.: Эксмо, 2007. — 510 с.

Налоговый кодекс Российской Федерации: (в 2 ч.). — М.: Ось-89, 2007. — 526 с. — (Кодекс).

Таможенный Кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61 ФЗ// www consultant.ru

Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.//Финансы .-2008. № 11.-с.4

Федеральный закон Российской Федерации от 11 января 1995 года № 4-ФЗ (в ред. изм. и доп.) О счетной палате Российской Федерации// www consultant.ru

Постановление Правительства РФ от 22.

05.2004г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // www consultant.ru

Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» // www consultant.ru

Распоряжение Правительства РФ от 03.

04.06 г.№ 467-р. «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах» // www consultant.ru

Модельный закон о государственном финансовом контроле (принят в г. Санкт-Петербурге 04.

12.2004

Постановлением 24−11 на 24-ом пленарном заседании межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ) //www.ksp.assembly.spb.ru

Батина И.Н., Тульская А. Ю. Бор как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг// Финансы.-2008. -№ 8.

Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. -М.: Финансы и статистика. 1989,

Бокарева Л. Г. Инновационное развитие и задачи финансового контроля//Финансы.-2008.-№ 9.-стр.

Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М.: Маркетинг, 2000

Всероссийское совещание руководителей налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции. «Российская газета», 13 февраля 2001 г. Вестник АКСОР Воронин Ю. В. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. — М.: Финансовый контроль, 2005.

Гутцайт Е. М. Финансовый контроль: концепция и проблемы.

М.: АБиК, 2008

Данилевский Ю.А., Мезенцева Т. М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. — М.: Финансы и статистика, 1992.

Ефимов B.C. Финансовые расследования и финансовый контроль // Финансы. — 2007. — № 1.

Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. -М.: Финансы и статистика, 1999.

Жуков В. А. Методические аспекты практические результаты аудита эффективности использования федеральной собственности//Учет и контроль.-2007.-№ 4

К вопросу о подготовке проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ"//Бюджет.-2007.-№ 9.

Колесников А. А. Роль контрольно-счетных органов в противодействии коррупции// Вестник АКСОР.-2009;№ 2, стр.

Коростелев Д.А., Новиков А.А.// Политический барометр.- 2006.-№ 6

Линьков А. Залог наиболее эффективного контроля // Финансовый контроль. — 2006. — № 8.

Литвинцев В. В. Возможные пути развития контрольно-счетных органов Российской Федерации//Учет и контроль.-2007.-№ 4

Максимов Ю. Ю. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль//Финансы.-2007.-№ 11.

Материалы расширенного заседания Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов от 19 мая 2009 г.//Вестник АКСОР.-2009.-№ 2

Овсянников Л. Н. Финансовый контроль и экономическая наука// Финансы.-2009.-№ 4, стр.

41−46

Овсянников Л. Н. Контроль внешний и внутренний: условия взаимодействия//Финансы,-2008.-№ 11.-стр.

Оценка деятельности государственного учреждения // «Финансы». -2007. -№ 7. с.18

Пансков В. Г. Концепция системы государственного финансового контроля. \ Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы «круглого стола» Петербургского экономического форума. — М: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003., С.

8.

Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. — М: Юристъ, 1998, С. 109.

Родионова В.М., Шлейников В. И. Финансовый контроль. — М.: Финансы и статистика.-2002.

Савин Ю. В. Методологические аспекты финансовой безопасности России// Вестник АКСОР.-2009.-№ 3.-стр.

Саунин А. Н. Применение аудита эффективности контрольно-счетными органами// Вестник АКСОР.-2009.-№ 4

Синева Е. Н. Особенности финансового контроля при бюджетировании, ориентированном на результат // Финансы и кредит. — 2007. — № 4.

Собчук Л. А. Нужна единая методология//Финансы.-2006.-№ 9.

Стандарт финансового контроля 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств, утвержден Коллегией счетной Палаты РФ 09.

06.2009 г.//www. gov. ru

Степашин С.В. «Конституционный аудит». — М.:Наука, 2006.

Степашин С. В. Государственный аудит и экономика будущего.

М.: Наука, 2008

Столяров Н. С. Проблемы стандартизации финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. — 2006. — № 4.

Столяров Н. С. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России М.: РГСУ «Союз», 2006

Поляк Г. Б. Финансы: учебник.

М.: Финансы и статистика, 2005.

Тарасова А. М. Государственный контроль в России.

М.: Континент, 2008.

Финансы, денежное обращение и кредит: учебник/Сенчагов В.К. и др. — изд.

2-е перераб.

и доп. — М.: ТК Велби, Проспект, 2007.-719с.

Шохин СО. Бюджетно-финансовый контроль в России. — М: Прометей, 1995, С.

25.

Интервью заместителя Руководителя ФНС России Т. В. Шевцовой агентству «Интерфакс» о критериях самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http:// www.nalog.ru

Официальный сайт Федеральной налоговой службы России [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.nalog.ru

Официальный сайт Федеральной службы страхового надзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.fssn.ru

Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.ksp.assembly.spb.ru

52. Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.rosfinnadzor.ru

53.Официальный сайт Федерального казначейства [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.roskazna.ru

Приложение 1

Принципиальная схема системы государственного финансового контроля во взаимосвязи ее элементов

Приложение 2

Принципы государственного финансового контроля

Приложение 3

Формы и методы проведения финансового контроля

Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.//Финансы .-2008. № 11.-с.4

Родионова В.М., Шлейников В. И. Финансовый контроль. — М.: Финансы и статистика.- 2002.

Овсянников Л. Н. Финансовый контроль и экономическая наука// Финансы.-2009.-№ 4, стр.

41−46

Колесников А. А. Роль контрольно-счетных органов в противодействии коррупции// Вестник АКСОР.-2009;№ 2, стр.

Савин Ю. В. Методологические аспекты финансовой безопасности России// Вестник АКСОР.-2009.-№ 3.-стр.

Бокарева Л. Г. Инновационное развитие и задачи финансового контроля//Финансы.-2008.-№ 9.-стр.

Материалы расширенного заседания Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов от 19 мая 2009 г.//Вестник АКСОР.-2009.-№ 2

Конституция Российской Федерации. /Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. — М.: Омега-Л, 2008.-ст.10 п.

5.

Там же-ст.

114.

Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145 ФЗ / в редакции ФЗ № 58 от 9 апреля 2009 .-М.: Российская газета, 15.

04.2009 г.

Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145 ФЗ / в редакции ФЗ № 58 от 9 апреля 2009 .-М.: Российская газета,-15.

04.2009 г.-ст.265−269

Федеральный закон Российской Федерации от 11 января 1995 года № 4-ФЗ (в ред. изм. и доп.) О счетной палате Российской Федерации// www consultant.ru

Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» // www consultant.ru

Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.ksp.assembly.spb.ru

Федеральный закон Российской Федерации от 11 января 1995 года № 4-ФЗ (в ред. изм. и доп.) О счетной палате Российской Федерации// www consultant.ru

Составлено автором по данным официального сайта Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.rosfinnadzor.ru//

План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2010 год [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.rosfinnadzor.ru//

Таможенный Кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61 ФЗ// www consultant.ru.

Интервью заместителя Руководителя ФНС России Т. В. Шевцовой агентству «Интерфакс» о критериях самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http:// www.nalog.ru

Интервью заместителя Руководителя ФНС России Т. В. Шевцовой агентству «Интерфакс» о критериях самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http:// www.nalog.ru

Составлено автором по данным официального сайта Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http:// www.nalog.ru

Составлено автором по данным официального сайта Федеральной службы страхового надзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа:/

http://www.fssn.ru

Составлено автором по данным официального сайта Контрольно-счетной палаты г. Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.ksp.assembly.spb.ru

План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2010 год [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.rosfinnadzor.ru//

Максимов Ю. Ю. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль//Финансы.-2007.-№ 11.

Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.ksp.assembly.spb.ru

Составлено автором по данным официального сайта Контрольно-счетной палаты г. Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://www.ksp.assembly.spb.ru

Материалы расширенного заседания Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов от 19 мая 2009 г.//Вестник АКСОР.-2009.-№ 2

Линьков А. Залог наиболее эффективного контроля // Финансовый контроль. — 2006. — № 8.

Овсянников Л. Н. Контроль внешний и внутренний: условия взаимодействия//Финансы,-2008.-№ 11.-стр.

Собчук Л. А. Нужна единая методология//Финансы.-2006.-№ 9.

ХАРАКТЕР КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГФК

Общая компетенция ГКУ Президента РФ, Счетная палата РФ,

Росфиннадзор РФ, Департамент регулирования ГФК, аудиторской деятельности, бухучета и отчетности Минфина РФ, Контрольно-счетные органы субъектов Р

Отраслевая компетенция

Федеральная служба страхового надзора РФ, Департамент инспектирования кредитных организаций банка России, иные отраслевые органы ГФК

Межотраслевая компетенция

Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства РФ, Федеральная таможенная служба РФ, иные государственные комитеты и комиссии

Специальная компетенция

Федеральное агентство по управлению госимуществом ЦБ России, ФАС РФ, ФЦПФ России, Федеральная служба по финансовым рынкам

Финансовый контроль

времени проведения

субъектам контроля

сфере финансовой деятельности

форме проведения

методам проведения

предварительный

текущий (оперативный)

последующий

президентский

контроль представительных органов власти

контроль исполнительных органов власти

контроль финансово-кредитных органов

ведомственный

внутрихозяйственный

аудиторский

бюджетный

налоговый

валютный

кредитный

страховой

инвестиционный

контроль за денежной массой

обязательный (внешний)

инициативный (внутренний)

проверки

обследования

надзор

анализ финансовой деятельности

ревизии

наблюдение (мониторинг) Материально-техническое и финансовое обеспечение ГФК Финансовые ресурсы, техника и технология (включая электронную), помещения

Научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение ГФК Научно-исследовательские и учебные учреждения (центры, институты и т. д.), программы, курсы, кадры ГФК

Организационные структуры ГФК

Структура системы органов ГФК в зависимости от подчинения, компетенции, их статус, разграничение направлений деятельности, порядок взаимосвязей

Нормативно-правовая база, методическое обеспечение ГФК

Система нормативно-правовых актов, стандартизация, контрольные процедуры, оргмодели, методики, тесты, блок-схемы, органайзеры, контрольные анкеты и др.

Методологическая основа ГФК

Определения понятий, сущность, значение, функции, цели, задачи, принципы, требования, классификация видов (по типам, формам, методам, субъектам, объектам, предметам и т. д.), критерии эффективности ГФК

Информационно-коммуникационная структура ГФК

Информационное обеспечение ГФК (статистическая, оперативная, плановая, учетная, отчетная нормативно-справочная и др. информация, унифицированные и специальные системы документации, системы баз данных, информационно-аналитические технологии, подразделения обеспечения информацией и т. д.)

Системы коммуникаций ГФК (процедуры взаимодействия между органами ГФК, координация их деятельности, совместное решение рабочих вопросов, обмен информацией, инициирование обменных потоков с соблюдением установленного порядка и ее использования, механизмы взаимодействия с государственными и негосударственными организациями, общественностью) Обеспечение сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечение единства интересов в достижении конечной цели контроля

Экономической эффективности

Регламентация

Исключения ненужных этапов, процедур проведения контроля

Конфиденциальности планов контроля

Подконтрольности каждого субъекта контроля

Соответствие контролирующей и контролируемой систем

Своевременного сообщения об отклонениях

Взаимодействия и координации

Единичной ответственности

Оптимальной централизации

приоритетности

Непрерывности развития и совершенствования

Приемлемости методологии контроля

Компетентности, добросовестности и честности контролеров

Постоянства и комплексности

Информационной обеспеченности Т

Р

Е

Б

О

В

А

Н

И

Я Независимости

Законности

системности

сбалансированности

гласности

объективности

ответственности ПРИНЦИПЫ