Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города — административного центра района). С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы.
В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы местной администрации (в зависимости от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.
Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на муниципальных выборах. В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов.
В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности» .
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования. Часть 6 статьи 36 Федерального закона содержит перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Важнейшие характеристики перечня выражаются в его исчерпывающем характере и едином (с единственной оговоркой) порядке его применения.
В отличие от перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в ч. 10 ст. 40 Федерального закона, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым, не предусматривает «иных случаев». Хотя «иные случаи» досрочного прекращения полномочия депутата, члена выборного органа могут быть предусмотрены Федеральным законом, путем внесения изменений в ч. 6 ст. 36 Федерального закона.
Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры.
Единый порядок применения перечня заключается в осуществлении досрочного прекращения полномочий вне зависимости от способа замещения должности главы муниципального образования. Единственную оговорку следует сделать в отношении отзыва главы муниципального образования избирателями, процедуру которого можно применить только к лицу, который избран на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования избран представительным органом из своего состава, можно говорить только об отзыве его как депутата представительного органа. Прекращение полномочий депутата представительного органа в этом случае влечет прекращение полномочий главы муниципального образования.
Федеральным законом не предусматривается возможность возникновения ситуации, при которой глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, может помимо собственного желания утратить полномочия главы, сохранив при этом полномочия депутата.
Это означает, что нарушается сформулированный в ч. 5 ст. 36 Федерального закона принцип подконтрольности главы муниципального образования представительному органу.
Такую ситуацию едва ли можно объяснять соображениями стабильности и независимости от политической конъюнктуры. Представительный орган местного самоуправления должен иметь возможность прекратить досрочно полномочия избранного из своего состава главы муниципального образования. При этом, как справедливо отмечает А. А. Сергеев, «порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица».
Уже упомянутым проектом федерального закона, который внесен в Государственную Думу ФС РФ Государственным Советом Удмуртской Республики, предлагается также дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В случае если глава муниципального образования избран из состава представительного органа, то согласно предлагаемому законопроекту полномочия такого главы могут прекращаться на основании решения этого же представительного органа. При этом предлагается применять порядок досрочного прекращения полномочий более сложный, чем порядок избрания: решение о досрочном прекращении полномочий главы должно приниматься большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов.
Возражения вызывает только предлагаемый способ установления оснований для принятия такого решения путем внесения их в устав муниципального образования. Представляется, что такие основания должны определяться на законодательном уровне.
Об одном условии несовместимости мандата главы муниципального образования. Часть 7 статьи 40 Федерального закона определяет, что осуществляющие на постоянной основе свои полномочия депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Распространяется ли данное ограничение на главу муниципального образования, который избран представительным органом из своего состава?
Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправления». Должностное лицо местного самоуправления — это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Глава муниципального образования в рассматриваемой правовой конструкции избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается.
Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, не подпадает под определение понятия «должностное лицо местного самоуправления». Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона являются высшими должностными лицами муниципального образования.
Не ясно, в чем же разница между должностным лицом местного самоуправления и должностным лицом муниципального образования? В случае если глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, оформлен для работы на постоянной основе именно как глава, а не как депутат представительного органа, имеет ли он право заниматься предпринимательской деятельностью?
Подобные вопросы могут и должны быть решены путем внесения необходимых уточнений в понятийный аппарат Федерального закона.
Состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, требует совершенствования. В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, «возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования», обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности. Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии. Например, прозвучало сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования [12; 34].
Не считая последнюю точку зрения достаточно убедительной, все же приходится признать, что положения Федерального закона о главе муниципального образования и выборных должностных лицах местного самоуправления оставляют слишком много вопросов без ответа.
Как справедливо отмечает В. И. Васильев, Федеральный закон урегулировал статус выборного должностного лица местного самоуправления «чересчур кратко и с явными пробелами» [3; 128]. Важность этой темы неоднократно получала подтверждение. Специалистами отмечались слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления.
Представляется, однако, что недостатки правового регулирования статуса выборных должностных лиц в целом и главы муниципального образования в частности не ограничиваются проблемами ответственности и гарантий деятельности.
Заключение
Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. является высшим должностным лицом в системе местного самоуправления. Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 закона о местном самоуправлении он представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.
Статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления.
Юридически возможна и нередко встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность главы поселения, наиболее выражен. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований.
Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования на две группы: общего и специального характера.
Список использованной литературы Нормативно-правовые акты
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 7 мая 2009 г.)
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ" О муниципальной службе в Российской Федерации" (с изменениями от 17 июля 2009 г.)
Основная литература
Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 128.
Герасимова М. А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление.- 2006. — N 5. — С. 39.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (С.Е. Чаннов, «Гражданин и право», N 12, декабрь 2008 г.)
Кулушева М. А. Механизм ответственности глав муниципальных образований в контексте реформы местного самоуправления в России // Модернизация местных администраций. Саратов, 2005. С. 138.
Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права /С.Д. Князев // «Журнал российского права», N 6, июнь 2008. — СПС «Гарант».
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В. В. Володина. Саратов, 2005. С.
299−300. (Автор комментария к ст. 74 — А.В. Колесников).
Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития / Е.В. Мирошниченко// «Законодательство», N 4, апрель 2005. — СПС «Гарант»
Подсумкова А.А., Сергей Наумов. Основы организации муниципального управления. — М., 2009 — 385 с.
Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации /М. Шамсутдинова// «Правосудие в Поволжье» N 3−4, июль-сентябрь 2009 — СПС «Гарант»
Пылин В. В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — N 7. -С. 34.
Сергеев А.А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 30.
