Система расходов бюджетов разных уровней в РФ

Приведенный принцип тесно связан с рассмотренным выше принципом сбалансированности бюджета.

6. Следующий принцип бюджетной системы, также связанный с расходованием бюджетных средств, — принцип полноты отражения расходов бюджетов (в тексте Бюджетного кодекса РФ обозначен как «принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов» — ст. 28). Законодателем он трактуется как требование, согласно которому все расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 Бюджетного кодекса РФ). Закрепление и реализация указанного принципа служат гарантией подконтрольности распределения бюджета, являются примером формы реализации контрольной функции финансов на конкретном их участке — бюджетной системе. Бюджет как основной финансовый план общественно-территориального образования с экономической точки зрения и как правовой акт с юридической, закрепляя поступающие доходы и производимые расходы, позволяет судить о складывающейся в государстве экономической обстановке, о качественном и количественном соотношении приоритетных задач и функций государства на определенном этапе его развития.

При этом полнота отражения расходов бюджета будет реально действующим, значимым принципом осуществления расходов бюджета, как и функционирования бюджетной системы в целом, только в том случае, если закрепление расходов характеризуется как достоверное. Отсюда вытекает следующий принцип осуществления расходов бюджета — принцип достоверности бюджета, также являющийся принципом бюджетной системы.

7. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 Бюджетного кодекса РФ). Сущность данного принципа применительно к расходованию бюджетных средств подразумевает соответствие планируемых затрат действительно необходимым для развития общественно-территориальных образований мероприятиям, расчету и закреплению расходов в соответствии с их реальными финансовыми возможностями. Иными словами, в бюджет должны быть внесены только те расходы, которые необходимы и могут быть произведены с учетом сложившейся социально-экономической обстановки.

Большинство из рассмотренных нами требований к расходам бюджетов являются установленными законом принципами бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ). Из анализа нормативных положений, а также сущности бюджетных расходов можно сделать вывод о предъявлении к ним и других требований, отвечающих задачам функционирования бюджетной сферы государства.

3 Проблемы совершенствования системы расходов бюджетов

Главной задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций, все расходные (законодательные и исполнительные) полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти. Увеличение количества таких функций региональных и местных бюджетов без подкрепления источниками финансирования привело к образованию «нефинансируемых федеральных мандатов».

В настоящее время сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе РФ достаточно высока. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т. д.

Расщепление между уровнями власти трех видов полномочий (полномочия по нормативному правовому регулированию, полномочия по обеспечению финансовыми средствами и полномочия по осуществлению расходов) может привести к конфликтам между уровнями власти (рис. 3.1).

В результате анализа существующей системы разграничения расходных полномочий необходимо сделать вывод, что это система не свободна от недостатков, среди которых основными являются нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в РФ

Таким образом, можно предложить организационные меры по разрешению проблемы нефинансируемых обязательств государства, среди которых — установление различных ограничений на принятие подобных обязательств в дальнейшем.

Рис. 3.1 — Расходные полномочия органов власти На основе анализа и оценки расходных полномочий субъектов РФ установлено, что расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов РФ, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо обеспечить территориальные власти реальными доходными источниками, создать условия для наращивания собственной налоговой базы.

Управление бюджетной системой осуществляется через бюджетный механизм и его элементы: бюджетное планирование и организацию, бюджетное регулирование и контроль. Именно использование элементов бюджетного механизма позволяет организовывать бюджетный процесс по составлению и исполнению бюджетов всех уровней.

По нашему мнению, таким приводом должен являться бюджетный менеджмент, который можно охарактеризовать как управление доходами и расходами бюджета территории, т. е. управление бюджетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и перераспределения, а также использования (рис. 3.2).

Таким образом, бюджетный менеджмент — система программно-целевого управления бюджетами посредством бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти территории.

С целью согласования доходных и расходных полномочий бюджетов, управления бюджетными ресурсами, необходима разработка методики оценки обеспеченности собственными доходами с корректировкой на коэффициент использования потенциала муниципального образования, ориентирующая на развитие доходной базы и обоснованное распределение финансовой поддержки.

Рис. 3.2 — Бюджетный менеджмент в субъекте РФ В процессе исследования автором выявлены недостатки действующей в России системы взаимоотношений муниципалитетов с вышестоящими органами власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов, к которым относятся: высокая степень централизации налогово-бюджетных полномочий; перегруженность обязательствами, не обеспеченными соответствующими доходными источниками; излишняя регламентация процесса финансирования централизованно установленными нормами; до 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, что говорит о жесткой их зависимости от вышестоящих уровней государственной власти.

Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ будет зависеть от возможности проводить на уровне субъект РФ — муниципальное образование самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

Муниципальные образования, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли существенную часть налоговых поступлений, что привело к полной зависимости от федерального и регионального бюджетов. На наш взгляд, наименее проработанными остаются вопросы депрессивности муниципальных образований, основы для их региональной поддержки. В рамках решения данного вопроса необходимо установить: критерии депрессивности муниципального образования; цели, задачи и экономические принципы государственной поддержки; строгую целевую направленность дополнительной поддержки их региональных бюджетов.

Можно предложить следующие направления совершенствования межбюджетных отношений:

— закрепить за налогом на недвижимость и налогами на совокупные доходы статус местных налогов с передачей государственным местным органам власти полных налоговых полномочий;

— в ближайшей перспективе: разделить общие ставки всех регулирующих федеральных и региональных налогов на федеральные, региональные и местные ставки (в отношении первых) и региональные и местные ставки (в отношении вторых). Такой подход должен сочетаться с порядком установления на формализованной основе долговременных дифференцированных гарантированных и стимулирующих нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

Заключение

Итак, проанализировав основные принципы, которым подчиняется расходование средств бюджета государства и бюджетов муниципальных образований, мы приходим к следующим выводам.

Во-первых, финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета — это те требования, которым должно соответствовать выделение средств из бюджета государства (муниципальных образований) в режиме расходования, включающие как нормативно закрепленные положения относительно бюджетного процесса и функционирования бюджетной системы в целом, так и экономические характеристики затрат, которые в идеале должны получить отражение в правовых нормах.

Во-вторых, законодательство России не содержит положений, всесторонне охватывающих требования, предъявляемые к осуществлению бюджетных расходов. Представление об этих принципах складывается на основе анализа принципов бюджетной системы, а также анализа норм права, прямо или косвенно касающихся бюджетных расходов. В то же время четкая нормативная определенность принципов расходования бюджетных средств играет огромную роль, будучи одной из гарантий эффективности функционирования бюджетной системы государства.

В-третьих, изучение указанных принципов позволяет судить о различных сторонах сущности расходов бюджета (подверженности нормативной регламентации, «потребительском» значении расходов для общественно-территориальных образований, их связи с доходами, целевом характере и т. д.), соответственно, служит построению бюджетно-правовой теории расходов.

Конституция Российской Федерации от 12.

12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.

07.2007 № 5-ФКЗ) // Российская газета, № 237, 25.

12.1993.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.

07.2008 № 161-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Федеральный закон Российской Федерации от 10.

02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 15.

02.1999, № 7, ст. 877.

Федеральный закон Российской Федерации от 06.

10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10.

06.2008 № 77-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.

10.2003, № 40, ст. 3822.

Постановление Правительства Российской Федерации от 15.

08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.

02.2004 № 51) // Собрание законодательства РФ, 20.

08.2001, № 34, чт. 3503.

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 мая 2004 г. N Ф04/2886−608/А46−2004

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 июня 2002 г. N А33−16 420/01-С3а-Ф02−1447/02-С1

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 сентября 2004 г. N Ф09−3974/04-АК.

Бетин О.И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного межбюджетного регулирования. Воронеж, 2006. С. 51.

Пешкова Х. В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право, 2006, № 11.

Пешкова Х. В. Целевой характер финансовой помощи: взаимосвязь теории и практики // Право и экономика: Сб. науч. тр. по материалам межвузовской конференции. М., 2006

Вып. 1. С. 202 — 210.

Рассолова Т. Л. Согласование расходных и доходных полномочий в бюджетной системе России / Автореф. дисс. … канд. эк. наук. Орел, 2006.

Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетентных органов власти // Журн. рос. права. 2007. N 1. С. 43

Шпренгер Г. Взаимодействие: соображение по поводу антропологического понимания масштаба справедливости // Государство и право. 2007. N 5. С. 16 — 23.

Рассолова Т. Л. Согласование расходных и доходных полномочий в бюджетной системе России / Автореф. дисс. … канд. эк. наук. Орел, 2006.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.

07.2008 № 161-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Конституция Российской Федерации от 12.

12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.

07.2007 № 5-ФКЗ) // Российская газета, № 237, 25.

12.1993.

Федеральный закон Российской Федерации от 10.

02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 15.

02.1999, № 7, ст. 877.

Федеральный закон Российской Федерации от 06.

10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10.

06.2008 № 77-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.

10.2003, № 40, ст. 3822.

Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетентных органов власти // Журн. рос. права. 2007. N 1. С. 43

Постановление Правительства Российской Федерации от 15.

08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.

02.2004 № 51) // Собрание законодательства РФ, 20.

08.2001, № 34, чт. 3503.

Бетин О.И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного межбюджетного регулирования. Воронеж, 2006. С. 51.

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 мая 2004 г. N Ф04/2886−608/А46−2004

Пешкова Х. В. Целевой характер финансовой помощи: взаимосвязь теории и практики // Право и экономика: Сб. науч. тр. по материалам межвузовской конференции. М., 2006

Вып. 1. С. 202 — 210.

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 июня 2002 г. N А33−16 420/01-С3а-Ф02−1447/02-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 сентября 2004 г. N Ф09−3974/04-АК.

Шпренгер Г. Взаимодействие: соображение по поводу антропологического понимания масштаба справедливости // Государство и право. 2007. N 5. С. 16 — 23.

Пешкова Х. В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право, 2006, № 11.

Источники бюджетных средств

Доходы бюджета

Расходы бюджета

Объекты бюджетного менеджмента

Бюджетный менеджмент

Команда (субъект)

Цель

Функции

Организации

Мотивации

Планирования

Контроля

Методы