Это предопределяется императивностью и прямым характером административно-правового регулирования, где содержание самих норм имеет основное регулятивное значение (в отличие от частноправового регулирования, имеющего диспозитивный характер, что позволяет регулировать правоотношения в договорном порядке, и соответственно конкретно-регулятивное содержание правовых норм в этом случае имеет не столь принципиальное значение; кроме того, многие вопросы вообще решаются сторонами самостоятельно), поэтому особенно важен вопрос об обстоятельствах регулирования и последствиях действия соответствующих правовых норм. Во-вторых, организация и система административно-правового регулирования обусловливается и формируется под влиянием внешних обстоятельств, в данном случае социально-экономических.
Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан является актуальнейшим вопросом для современного экономически развитого общества и формируется прежде всего на основе экономической роли, которую играют иностранцы.
Экономически развитые государства с высоким уровнем благосостояния, социальной защищенности, образования и запросов собственных граждан с целью снижения издержек и сохранения высокого уровня экономического роста вынуждены привлекать иностранных граждан из развивающихся стран, чтобы заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силы. Кроме того, ситуация усугубляется низкой рождаемостью, создающей дефицит трудовых ресурсов. Иностранцы привлекаются к работе, на которую очень низкий спрос среди местного населения, поэтому в обществе не возникает серьезных экономических противоречий, но и в этих условиях возникают острые конфликты, причиной которых выступают социальные и культурные противоречия (ярким примером явились недавние волнения иммигрантов во Франции, сопровождавшиеся поджогами автомашин и уличными беспорядками).
В Российской Федерации вопрос об административно-правовом регулировании положения иностранных граждан и лиц без гражданства в условиях рыночной экономики обострился лишь в последние 15 лет. Формируя собственную политику в этой сфере позже других стран, наше государство получило уникальную возможность, проанализировав происходящие социально-экономические процессы, опыт и результаты деятельности других государств, выстроить систему отношений, избежав многих ошибок. Оптимальная основа для регулирования была создана Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.
Однако используя в качестве примера и основы при создании административно-правового регулирования положения иностранных граждан опыт западноевропейских государств, нужно, прежде всего учитывать социально-экономические особенности российского общества, обладающего существенными отличиями от западноевропейского, и избегать поспешных обобщений и аналогий, иногда звучащих при оценке положения, складывающегося в России. Необходимо принять во внимание, что западноевропейские государства привлекают иностранцев в условиях высокого уровня социальной защиты, на рабочие места, в которых собственные граждане не заинтересованы даже в условиях безработицы. В России ситуация иная. В условиях значительного уровня бедности основной части населения, отсутствия механизмов справедливого перераспределения доходов, а также слабой социальной защиты собственных граждан, использование иностранной рабочей силы влечет неблагоприятные последствия для российского общества. Иностранцы в этих условиях начинают конкурировать на рынке труда с российскими гражданами, что при заведомо заниженных запросах первых лишает вторых источников существования, приводит к еще большему ухудшению их материального положения, лишает рабочих мест, усугубляет социально-экономические противоречия, увеличивает экономическое давление на граждан России. Отсутствие системы перераспределения доходов приводит к тому, что выгода от использования иностранной рабочей силы концентрируется в конкретных деловых кругах, заинтересованных лишь в увеличении прибылей и снижении расходов. На общество же в целом падают одни издержки, и развитие подобной ситуации чревато обрушением всей социальной системы.
Часто приводимый аргумент о необходимости компенсировать сокращение трудовых ресурсов с помощью миграции в этих условиях не срабатывает. Увеличение притока иностранных граждан в условиях конкуренции с российскими гражданами на рынке труда еще больше ухудшает положение российских граждан, усугубляя тем самым и демографическую проблему. Кроме того, сокращение численности населения в России имеет иную природу, чем в странах западной Европы, и вызвано социально-экономическими условиями, в которых оказалось большинство граждан России в результате проводившихся в 90-е годы экономических реформ.
Помимо экономического измерения существует еще и социально-политическое: изменение этнического состава населения, его культурно-нравственных установок в условиях России подрывает основы государственности и может привести к полномасштабному социально-политическому кризису. Кроме того, нельзя упускать из виду, что привлечение иностранной рабочей силы выгодно для работодателей в значительной степени именно потому, что последние игнорируют права иностранных граждан, предусмотренные действующим законодательством, а также по причине неспособности таких рабочих защитить себя самостоятельно из-за незнания ими законодательства и условий пребывания. С подобной ситуацией в правовом государстве согласиться нельзя.
В России также остро стоит и проблема нелегальной иммиграции, возникшая еще до принятия действующего Закона об иностранцах, который установил систему регулирования и контроля пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, однако постоянно звучат призывы отказаться от этих мер. Нужно учитывать, что требования ослабить контроль за численностью, въездом — выездом и пребыванием иностранных граждан зачастую вызываются стремлением расширить возможности для привлечения и использования в качестве рабочей силы нелегальных иммигрантов.
Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан и лиц без гражданства, созданное на основе упомянутого Закона предусматривает систему, которая в целом обеспечивает необходимую защиту интересов граждан Российской Федерации, защиту интересов российского общества и государства. Система включает следующие элементы.
1. Механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации (создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории — временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерации (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания).
2. Система квотирования для регулирования и контроля численности иностранных граждан на территории Российской Федерации.
3. Система органов в сфере регулирования положения иностранных граждан, разграничена компетенция между федеральными органами исполнительной власти, между федеральными органами и исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Существующее законодательство, конечно, несовершенно и нуждается в дальнейшей разработке, однако предлагаемые в законопроектах изменения, далеко не всегда соответствуют потребностям регулирования в данной сфере. В некоторых случаях предложения противоречат основополагающим положениям российского законодательства. Предлагаемые в законопроектах изменения можно сгруппировать следующим образом: а) введение особого регулирования в отдельных регионах; б) изменение отдельных параметров системы регулирования, установленной действующим законодательством (например, сроков временного пребывания); в) отмена отдельных механизмов регулирования (например, отказ от регулирования и контроля численности иностранных граждан, т. е. системы квотирования); г) сокращение или снижение уровня контрольных мер.
Заключение
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за некоторыми изъятиями, т. е. их административная праводееспособность имеет некоторые ограничения по сравнению с праводееспособностью граждан России. Это проявляется в том, что они:
1) не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти. Однако закон наделяет правом постоянно проживающих в России иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
2) не участвуют во всенародном голосовании (референдуме), но закон наделяет правом постоянно проживающих в России иностранных граждан участвовать в местном референдуме;
3) не имеют права находиться на муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ или другого некоммерческого судна, а также командиром и членом воздушного судна государственной авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ и перечень которых утверждается Правительством РФ.
Кроме того, для них установлен особый порядок удостоверения и признания иностранных дипломов об образовании и соответственно решен вопрос о возможности допуска к медицинской, педагогической и иной деятельности; установлен порядок предоставления РФ политического убежища; установлен порядок допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне.
Но, как и граждане России, иностранцы свободно пользуются такими правами, как: на обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления, на свободу и личную неприкосновенность, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на свободу совести и т. д.
Однако осуществление прав и свобод, предоставляемых иностранным гражданам, также неотделимо от исполнения ими обязанностей.
Иностранные граждане на территории России обязаны: уважать Конституцию и российские законы; по прибытии в Российскую Федерацию в установленный срок зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства; получить вид на жительство для постоянного проживания; своевременно представлять ходатайства о продлении срока пребывания в России; получить разрешение органов внутренних дел на поездки в отдельные местности; незамедлительно выехать из России при получении визы на выезд и другие обязанности.
Список использованной литературы Конституция Российской Федерации // Российская газета, 1993. — 25 декабря.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Кодекс об административных правонарушениях от 30.
12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). ст. 1. (с послед. изм. и доп.)
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 22 июля 2008 г.)// СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 2003.
№ 2. Ст. 159.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
Бородин С.С., Громыко С. С. Административное право. Общая и особенная часть: курс лекций. — СПб: ГУАП, 2007.
Герасименко Ю. В. Лица, не являющиеся гражданами России как субъекты конституционно-правовых отношений//Государство и право, 2002. — № 6.
Жеребцов А.Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция, 2007. — № 3
Звоненко Д. П. Малумов А.Ю., Малумов Г. Ю. Административное право. Учебник. — М.: «Юстицинформ», 2007.
Казакова Л.А., Петров К. С. О правилах пребывания в российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. // Журнал «Право и безопасность», 2006. № 2−3.
Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие, 3-е изд. перераб. и доп. — М.: «Проспект», 2010.
Лайтман В. И. Новый этап в развитии российского законодательства об иностранных гражданах // Юридические записки Ярославского государственного университета П. Г. Демидова. — Ярославль; Изд-во Яросл. ун-та, 2005. — Вып. 7.
Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция / Авакьян С. А. — С.-Пб: Юрид. центр Пресс, 2007.
Конституция Российской Федерации, ч. 3 ст. 62
Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие, 3-е изд. перераб. и доп. — М.: «Проспект», 2010
ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 7
