Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, сложившиеся на практике, но до того времени не нашедшие отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования.
Развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом правового государства и гражданского общества, а для этого нужна четкая и детальная законодательная регламентация на уровне муниципального образования. Если бы в практике сегодняшнего местного самоуправления у населения имелись реальные, эффективные рычаги влияния на содержание муниципальных правовых актов, то самостоятельность местного правотворчества позволила бы населению, действуя в своих интересах, установить механизмы ответственности избранных им лиц.
Правовая институционализация местного самоуправления является важной предпосылкой развития гражданского общества. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную — не более чем условие для обеспечения возможности реального самоуправления граждан, которое должно также реализоваться через различные общественные объединения. Государственная власть должна добиться реализации прав и свобод личности через развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы.
Проблемы развития государственной власти, гражданского общества и местного самоуправления находятся в России в ряду тех, чьи решения не терпят дальнейшего отлагательства. Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических перемен. При этом следует учитывать особенности самоуправления в небольших, в крупных городах и городах федерального значения.
На современном этапе основным трендом модернизации местного самоуправления в РФ является активное развитие механизмов реализации институтов прямой демократии — форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
До 1993 г. приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении — институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения.
Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. Это — местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.
Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.
В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон N 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др. Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.
2.
3. Представительная демократия в отечественном местном самоуправлении
Исследователи отмечают, что согласно действующей Конституции РФ народ осуществляет свою власть путем представительного правления через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также путем референдумов и некоторых других институтов непосредственной демократии. Вместе с тем в науке отсутствует однозначное понимание сущности и правовой природы представительных органов. Так, Г. Д. Садовникова под представительными органами (органами народного представительства) понимает «выборные коллегиальные органы, так или иначе поддерживающие связь с населением». По мнению С. А. Авакьяна, народное представительство наряду с коллегиальными органами, состоящими из избранных народом депутатов, охватывает и должностных лиц, избранных народом. С ним солидарен П. А. Астафичев, указывая, что представительство народа осуществляют не только коллегиальные, но и единоличные выборные институты власти. Безусловно, представительный характер президентской власти или выборного должностного лица местного самоуправления очевиден. В контексте данного исследования рассматривается представительный характер органов в целом. В Толковом словаре под редакцией С. И. Ожегова термин «представительный» определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьи-либо интересы.
В свою очередь, термин «выборный» означает: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая. Понятие «представительство» С. И. Ожегов рассматривает в следующих значениях: 1) представительствовать (быть представителем, то есть лицом, которое действует по чьему-нибудь поручению, выражает чьи-нибудь интересы, представляет в своем лице группу людей); 2) учреждение, представляющее чьи-либо интересы; 3) право, порядок выбора представителей в какие-либо органы.
Г. Д. Садовникова предлагает следующее определение понятия представительных органов: «Представительные органы (органы народного представительства) — избираемые народом РФ (либо его частью (населением представляемой единицы) на определенный срок, призванные выражать волю народа (его части), действующие от имени и по поручению представляемого субъекта коллегиальные формирования, выполняющие на уровне РФ, субъекта РФ, муниципального образования публично-властные полномочия, установленные Конституцией и законодательством РФ, основной функцией которых является представительство народа (его части) в правотворческой деятельности, участие в формировании других органов и контроле за иными элементами механизма публичной власти» .
Н.А. Богданова к необходимым и существенным признакам органов народного представительства относит следующие: избрание этих органов народом на периодических выборах; коллегиальность; наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан. И только в своей совокупности, по мнению Н. А. Богдановой, перечисленные признаки позволяют характеризовать органы как представительные.
Вместе с тем, говоря об органах местного самоуправления, следует уточнить, что их представительный характер не всегда связан с избранием населением — представительный орган муниципального района может формироваться и косвенными выборами (путем делегирования). Поэтому выделяемые Н. А. Богдановой необходимые и существенные признаки органов народного представительства целесообразно уточнить. Представляется, что такой признак, как избрание народом этих органов на периодических выборах следует, сформулировать иначе, а именно: формирование органа на определенный срок с участием населения посредством использования прямых либо косвенных выборов. При таком подходе представительный орган муниципального района не будет исключаться из системы представительных органов на территории РФ. Кроме того, в отношении представительных органов местного самоуправления можно выделить и такую их характеристику, как ответственность перед населением, реализуемая через процедуру отзыва их отдельных членов (депутатов). Следует отметить и публично-властный характер деятельности представительного органа.
На основании вышеизложенного через совокупность признаков можно попытаться сформулировать определение представительного органа местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления — коллегиальный орган публичной власти, формируемый на определенный срок с участием населения посредством использования прямых либо косвенных выборов, представляющий интересы населения муниципального образования и несущий перед ним ответственность. В научной литературе предлагаются и другие определения понятия представительного органа местного самоуправления. Однако в данном определении отражены практически все основные черты местного представительного органа. Во-первых, его коллегиальный характер с учетом норм законодательства о численности депутатов. Во-вторых, установленный срок полномочий в соответствии с законодательством (от двух до пяти лет). В-третьих, возможные способы его формирования — посредством всеобщего прямого избирательного права с использованием различных избирательных систем (в отношении всех видов представительных органов муниципальных образований) и путем делегирования от представительных органов поселений и глав поселений, расположенных на территории муниципального района (в отношении представительного органа муниципального района). В-четвертых, основная функция представительного органа любого уровня — выражение интересов народа (населения).
Применительно к представительным органам государственной власти, как правило, говорится о представительстве интересов народа — «народ РФ», «народ субъекта РФ». Конституция РФ в ст. 3 говорит об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти безотносительно указания на их территориальный уровень, и почти во всех конституциях республик в составе РФ данное положение воспроизводится применительно к народу республики. В качестве источника государственной власти народ называется и в отдельных уставах краев и областей (Брянская, Липецкая, Свердловская, Оренбургская, Челябинская области, Алтайский, Хабаровский края и др.). В то же время в большинстве уставов краев и областей говорится о населении либо о гражданах, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, жителях (Калужская, Курская, Курганская, Тамбовская области, Камчатский, Приморский край и пр.). Аналогичный подход — население, граждане, проживающие на данной территории, — используется и в уставах муниципальных образований. Безусловно, различия в терминологии вполне понятны и обоснованны.
Как правило, термин «народ» ассоциируется с государственным уровнем правления. Г. Еллинек рассматривал народ как единый элемент государства, являющийся в то же время активным членом государства, коллегиальным государственным органом. Иногда понятия «нация» и «народ» практически отождествляются. Отдельные авторы говорят о народе государства в целом и народе отдельных субъектов. Так, по мнению А. А. Безуглова и С. С. Солдатова, «наряду с народом как общностью граждан РФ, объединенных в рамках Российского государства, есть народ и субъектов РФ. Проживающий на соответствующих территориях, народ субъектов РФ является носителем власти этого субъекта РФ» .
Солидарен с названными авторами и В. Е. Чиркин, который сообщество людей в субъекте РФ называет народом субъекта РФ и рассматривает его как часть многонационального народа России. Однако термин «народ» неприменим к местному (муниципальному) уровню власти, и в самой Конституции РФ проводится некоторое различие в дефинициях «народ» и «население». Так, в преамбуле Конституции РФ декларируется: «Мы, многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбой на своей земле». О народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в Российской Федерации упоминается также в ст. 3 Конституции РФ, а в ст. 82 Конституции РФ, принося присягу, Президент РФ клянется «верно служить народу» .
Применительно к муниципальному уровню термин «население», как обращает внимание А. Д. Васильев, «фигурирует явно как узколокальная общность»: согласно ст. 130 Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Очевидно, что названные понятия не отождествляются.
И наконец, возвращаясь к характеристике представительного органа местного самоуправления, необходимо указать на такую его специфическую черту, как ответственность перед населением.
На основании вышеизложенного можно утверждать, что представительные органы местного самоуправления занимают особое место в системе публичной власти. Являясь органами публичной власти и обладая всеми необходимыми ее признаками, вместе с тем имеют присущие им некоторые особенности. Муниципалитеты (представительные органы), осуществляющие функции публично-властного характера на местном территориальном уровне, наиболее тесно связаны с населением, перед которым несут ответственность. Их близость к населению обусловлена способом их формирования — выборностью прямым либо косвенным путем, а также возможностью прямого влияния избирателей на деятельность названного органа в связи с особым характером депутатского мандата. Кроме того, в системе органов публичной власти в муниципальном образовании представительные органы занимают доминирующее положение, поскольку, во-первых, все иные органы производны от представительных органов (либо населения), во-вторых, законодательство прямо предусматривает контроль с их стороны за деятельностью иных органов публичной власти. Как указывает В. А. Баранчиков, в системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов" .
Заключение
Эксперты считают, что в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Таким образом, успешное будущее России напрямую связано с развитием местного самоуправления.
Вообще, развитие социально-политической структуры на местах — это важнейшая задача, которая тесно связана с развитием экономическим и социальным. В Законе N 131-ФЗ правовой механизм, который мог бы способствовать развитию местного самоуправления, заложен. То есть создана своего рода правовая оболочка муниципального движения, которую сегодня нужно развивать содержательно. Нужна такая деятельность, которая бы правильно канализировала политическую энергию масс, чтобы она преобразовывалась в социальный энтузиазм и созидательную деятельность.
Создание эффективного местного самоуправления в России — необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т. д.), используя при этом и мировой опыт организации местного самоуправления. Местное самоуправление имеет в нашей стране глубокие исторические традиции, выступая как форма местного управления, форма самоорганизации местного сообщества на основе права на осуществление своей власти на местном уровне. Местное самоуправление развивалось исторически по мере развития и организации самого общества. Оно не было навязано обществу государством. Последнее лишь давало форму правовой институционализации исторически сложившимся традициям самоуправления, хотя при этом во многом определяло и стимулировало их развитие.
Библиографический список
Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8; СПС «Консультант
Плюс" .
Айзатуллов М. М. Непосредственная демократия — как одна из форм осуществления народом своих избирательных прав // Юрист. 2011. N 10. С. 8- 12.
Акмалова А. А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 29 — 37.
Антонова Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления//Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С.55−64.
Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. 2-е изд., изм. и доп. М., 2001.
Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.
Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. США, Великобритания. М., 1971.
Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000.
Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.
Безвиконная Е. В. Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 1. С. 24−30.
Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России: В 3-х т. М., 2001.
Белоусова Е. В. Представительные органы местного самоуправления как органы публичной власти // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 9 — 13.
Васильев А. Д. Игры в слова: население вместо народа // Политическая лингвистика. Екатеринбург, 2007
Вып. 3 (23).
Выдрин И. В. Муниципальное право России. М., 2004.
Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.
Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 9−15.
Гражданское право России. Общая часть / Отв. ред. О. Н. Садиков. М., 2001.
Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 28−32.
Ежевский Д.О., Еремян В. В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М.: Академический проект, 2006. С. 124.
Еллинек Г. Общее учение о государстве // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVI — начала XX века: Хрестоматия. Калуга, 2003.
Ильинский И. П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977; Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.
Козлова Е.И. К вопросу о правовом закреплении принципа народовластия в Российской Федерации // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации: Сб. материалов учебной научно-практической конференции. Ростов н/Д: Проф-Пресс, 2003.
Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006.
Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление. М., 1968.
Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003 // СПС «Гарант» .
Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). М., 1994.
Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А. С. Прудникова, Д. С. Белявского. М., 2009.
Муниципальное право России: учеб. / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1996.
Развитие федеративных отношений // Российская Федерация сегодня. 1998. N 2. С. 22−28.
Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2008.
Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.
Сравнительное конституционное право. М., 1996. 693с.
Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.
Холопов В. А. Модернизация модели местного самоуправления в РФ в контексте муниципальной реформы // Российская юстиция. 2011. N 12. С. 18−24.
Холопов В. А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 4. С. 10−15.
Худобин И. И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
Хэрлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2011.
Штайн Л. Учение об управлении и право управления. — СПб, 1874.
Акмалова А. А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 29 — 37.
СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 9.
Муниципальное право России: учеб. / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С.
121.
Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 8; Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 35.
Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 37.
Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1996. С. 5.
Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 11.
Ожегов С.И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 1999. С. 581.
Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 37.
Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1996. С. 13.
Худобин И. И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
Еллинек Г. Общее учение о государстве // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVI — начала XX в.: Хрестоматия. Калуга, 2003. С. 777.
Баглай М. В. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 105.
Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России: В 3-х т. М., 2001. Т. 1. С. 49.
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 93.
Васильев А. Д. Игры в слова: население вместо народа // Политическая лингвистика. Екатеринбург, 2007
Вып. 3 (23). С. 62.
Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000. С. 173.
