Во многом это определяется несовершенством существующей системы управления и незавершенностью процесса распределения предметов ведения, компетенции, функций и полномочий между органами различных ветвей и уровней власти. Представляется, что преодоление названных факторов невозможно без существенной переоценки отдельных элементов внутренней государственной политики. Создание сильной власти должно стать сутью внутренней государственной политики, приоритетным направлением совершенствования законодательства в области взаимодействия органов государственной власти. Большинство здравомыслящих политиков и ученых, так же как и население, осознает, что смысл предпринятых Президентом шагов не в восстановлении административной системы унитарного государства. Смысл в ином, в создании в стране эффективной системы власти и управления, укреплении исполнительской дисциплины, обеспечении государственной целостности и единства правового и экономического пространства федеративного государства. Власть должна быть зависима от народа, а не от интересов правящих элит, исходящих из необходимости самосохранения себя как мнимого фактора государственности и национального величия. Главный внутренний смысл популярного в последнее время термина «единство власти» составляет четкое распределение функций, компетенций, ресурсов по уровням власти и управления. Необходимо ответить на простые вопросы: «Кто, за что и как отвечает в государстве»?Естественно, что при распределении функций и соответствующих этим функциям ресурсов по уровням управления необходимо исходить из главного критерия: жизненно важные для каждого человека вопросы должны решаться максимально удобно для него и эффективно для общества.
Многие принципы такого распределения хорошо известны и у нас, и в мире. Здесь они наиболее эффективны и минимально затратны. В сфере распределения функций и полномочий именно данный вопрос является определяющим. Все же остальные задачи, включая и распределение доходных источников между уровнями власти, производны от него. Именно такой подход, на наш взгляд, должен лежать в основе создания эффективной системы власти и управления в России. Последовательная его реализация позволит наиболее эффективно и наименее конфликтно решить большинство накопившихся в этой сфере проблем. Что же в настоящее время представляет собой российская модель государственного устройства и существующая в Российском государстве «властная конструкция»? Какова природа власти в Российской Федерации? Ответы на эти вопросы предполагают постановку проблемы не только в теоретическом (нормативном) аспекте, но и в аспекте практическом, предполагающем учет реального состояния внутригосударственных отношений в России. Упрощенное или, точнее сказать, утрированное представление функций каждого уровня власти в Российской Федерации позволяет ответить на многие сложные политические вопросы и перевести их в разряд достаточно простых. Во-первых, это выявление и устранение (смягчение) конфликтных элементов, существующих в системе государственного управления.
Природа наиболее типичных конфликтных элементов связана с разграничением предметов ведения и полномочий между властными структурами как по вертикали (федерация — субъект федерации — муниципальное образование), так и по горизонтали. При явно положительном отношении автора к вновь созданному институту полномочных представителей Президента нельзя не отметить, что при его создании не были четко обозначены «стыки» по вертикали (конфликт с главами субъектов федерации) и по горизонтали (конфликт не только с правительством, но и с подразделениями администрации президента) со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями. Во-вторых, это устранение неэффективных элементов предыдущей системы. Такие элементы могут быть и в структуре органов государственной власти (не обязательно только исполнительной), и в системе подготовки и переподготовки кадровой в подсистеме обеспечения деятельности органов государственного управления. Типичный пример сохранение элементов старой системы, не вписывающихся в общую идеологию модернизации, реформирования. При всей важности этих принципов при их использовании нельзя забывать об огромной инерционности системы государственного управления и, как следствие, о необходимости соблюдения правила «не навреди».
В-третьих, это опережающая адаптация реформируемой системы к изменяющимся условиям. Две пятилетки «переходного периода» диктовали необходимость такой адаптации. Однако учет изменений (прежде всего в экономике) был не только не опережающим, но даже не в полной мере реагировал на уже реализованные нововведения. Следовательно, выбор и четкое формулирование объективных характеристик (показателей) реформирования необходимы. Это означает приоритетность реформирования на основании объективных характеристик. С точки зрения практической реализации данный принцип наиболее сложен, поскольку объективные потребности входят в противоречие с «человеческим фактором», решения подгоняются под интересы отдельного лица или «команды».
В разряд командных попадают и интересы партий, движений, фракций. Относительно свежие примеры: разделение Министерства по делам национальностей на два министерства, придание статуса министерства спортивному ведомству, появление спецпредставителей президента в ранге вице-премьеров.В-четвертых, объективно нужен учет федеративного государственного устройства страны. Для России учет этого обстоятельства и многообразен (регионалистика, этнический и конфессиональный аспекты, специфика местного самоуправления), и чрезвычайно важен. Следствием же недостаточного учета или даже игнорирования вышеуказанных факторов, влияющих на процессы реформирования государственного управления, являются хронические недостатки системы власти. Назовем лишь некоторые из них: — отсутствие оптимизации в распределении функций между президентскими и правительственными структурами;
— не всегда оправданное приравнивание статуса инфраструктурных ведомств к ведомствам, выполняющим прямые функции государственного управления;
— материальная и финансовая зависимость Федерального Собрания и судебной власти федерального уровня от президентской структуры — Управления делами Президента Российской Федерации;
— наличие ведомственных подразделений по регулированию (тарифов) при наличии Министерства антимонопольной политики. И многое, многое другое. В России решены далеко на все проблемы, связанные с созданием эффективного и действенного механизма государственной власти, отвечающего требованиям успешного развития страны. Хотя надо отметить, что по мере реформирования государственных институтов шаг за шагом создается законодательная база, укрепляется федеративная система власти — от центральных исполнительных органов до региональных и муниципальных образований. Начаты реформы судебной системы, прокуратуры и другие. Поиски оптимальной для данных условий структуры и функций исполнительной власти идут уже давно. В целом можно сказать, что деятельность системы управления всех уровней формируется и организуется эмпирически, методом проб и многочисленных ошибок.
Нет полной ясности и в том, кто за что и как несет ответственность в решении ключевых проблем социально-экономического развития. Сохраняется дублирование функций органов исполнительной власти, деятельность которых характеризуется слабой исполнительской дисциплиной при реализации уже принятых обязательств, законодательных актов и решений. Наличие большого количества законов и распоряжений и их игнорирование органами исполнительной власти свидетельствуют о растущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уровней. Снижение роли государственного управления, дезорганизация в выполнении важнейших функций исполнительной власти во многом явились следствием ложных и невежественных представлений, возникших в ходе экономических реформ, о безграничных возможностях самоорганизации рынка, о необходимости устранения государства от управления экономикой и другими сферами внутренней жизни страны, о нецелесообразности государственной научно-технической, промышленной, структурной, инновационной и иной политики. Господство таких представлений и их претворение в жизнь помимо огромных потерь и упущенных возможностей отрицательно сказались как на организации исполнительной власти, так и на принципах ее функционирования. В результате проведенного исследования автор выделяет основные направления взаимодействия органов государственной власти и считает целесообразными следующие предложения по их совершенствованию:
Первое. Разделение властей должно быть творческим в полном соответствии с характером установившихся федеративных отношений и статусом государства либо государственных образований, объединившихся в федеральное государство.Второе. Статус государственного органа государственной власти характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов. Практически статусные вопросы должны быть системно и последовательно отражены в нормах законов (федеральных конституционных и федеральных законах о государственных органах), в положениях о государственных органах.Третье. Глава 4.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ» федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесла определенность по вопросу об условиях и порядке заключения договоров о разграничении полномочий. Хуже решены вопросы о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта РФ, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти вообще не регламентированы. Федеральные органы государственной власти вправе в исключительных случаях временно осуществлять полномочия субъектов РФ. В федеральном законе необходимо установить институты, упорядочивающие практику передачи части полномочий одного органа другому, гарантии стабильности конституционной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность хотя бы некоторых соглашений между органами исполнительной власти законодательным органам, обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений. Вывод: Эффективная система власти в государстве, в первую очередь, она должна быть ориентирована на человека, на защиту прав и свобод каждого отдельного гражданина. Проблемы людей, населения должны решаться на тех уровнях, которые, с учетом наличия соответствующих ресурсов, максимально приближены к населению. Выводы по разделу:
Исполнительная власти России отличается от исполнительной системы США в том, что в РФ установлены принципы построения системы органов исполнительной власти (это принцип федерализма, сочетание централизации и децентрализации, законности). В США же особенность, подчеркиваемая авторами переводной литературы — наличие вице-президента.Анализ деятельности региональных органов исполнительной власти показывает внешнее благополучие. Однако неэффективные расходы не раскрываются публично. В целях совершенствования работы органов исполнительной власти предлагается: выявление и устранение (смягчение) конфликтных элементов, существующих в системе государственного управления; устранение неэффективных элементов предыдущей системы; опережающая адаптация реформируемой системы к изменяющимся условиям; объективно нужен учет федеративного государственного устройства страны.
заключение
Российский государственный аппарат на первый взгляд представляется независимой системой, способной принять политическую программу и провести ее в жизнь. Однако профессионализм и защита от ненужного политического влияния отсутствуют, в том числе со стороны заинтересованных групп, что делает большинство российских государственных администраторов неспособными предлагать новшества, создавать инновационные проекты или каким-то иным образом влиять на процесс формирования политики, пережитки автократической традиции здесь достаточно очевидны. Поэтому в реформе важно сосредоточить внимание как на обеспечении условий для инновационных действий государственного аппарата, так и развитии его профессиональных качеств. Дать стабильность развивающемуся государству в его потребности повысить уровень менеджмента в рамках поставленных обществом задач могут дать лишь расширяющиеся островки квалифицированных людей, которым обеспечено выполнение соответствующих профессиональных ролей. Государство должно поощрять людей, способных к инновациям и использующих свои созидательные способности, позволяющих снизить роль политических кланов и харизматических лидеров для достижения стабильности и упорядоченности общественных связей.
Сравнив сходства и отличия систем управлений США и России, следует отметить, что страны имеют свои особенности и специфику. Основным сходством двух стран является то, что существует конституция, которая регулирует основные вопросы устройства государства. Конституция в обоих странах имеет статус инструмента демократического развития. Россия и США являются президентскими республиками. Однако статус Президента несколько отличается в двух странах. В РФ Президент имеет более сильный статус, он номинально не входит не в одну из систем разделения властей и находится как бы над ними. В США же Президент четко обозначен как исполнительная власть. Кроме того, в США более сильным статусом обладает Конгресс (парламент), который обладает многообразием функций и полномочий. Оба президента как США, так и РФ имеют схожий объём полномочий. Нынешний политико-правовой статус Президента Российской Федерации корреспондирует старому американскому конституционному принципу — ответственность за конечные решения несёт единолично президент. Американская модель разделения властей характеризуется более чётким механизмом взаимоконтроля всех трёх ветвей власти.
Каждая из них является стала как бы сторожем других, предостерегая их от попыток злоупотреблений, тирании и стремления к диктатуре, а также пресекая такие попытки. Указанный комплекс институтов взаимоконтроля получил название системы сдержек и противовесов и впоследствии в различных модификациях чрезвычайно широко распространился в мировом конституционном пространстве. Важным шагом по совершенствованию статуса Президента РФ должно стать принятие закона, закрепляющего правовой статус Президента РФ, что, несомненно, повлияло бы на эффективность работы не только Президента, но и всего государственного механизма, главой которого он является.
список использованных источников
Авакьян С. А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ Серия 11 Право. — № 2. — 2006. — С.
3−20.Алебастрова И. А. Основы американского конституционализма. — М.: Юриспруденция, 2001. С. 83−84.Бентам И.
Тактика законодательных собраний (Печатается по изданию Бентам И. Тактика законодательных собраний. — С-Пб., Издательство Л. А. Велихова, 1907). -
Челябинск: Социум, 2006 — 208 с. Бобылева К. Н. Становление и развитие института Президента в РФ // Актуальные проблемы российского права 2007. — № 1. С. 91Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. — СПб., 2003
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2010
Васильева М. Становление и развитие президентской власти в России. //Обозреватель 2007. — № 2. С. 60Векшин А.А., Спиридонов А. А. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как конституционно-правовая гарантия обеспечения компромисса интересов Федерации и её субъектов: история и современность. — М.: Формула права, 2007
Волчкова Л.Т., Минина В. Н. Реформирование государственного управления в контексте основных тенденций развития современного общества//Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 7. 15 февраля 2006 г. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В двух томах / Под ред. В. А. Козбаненко. — М., 2008
Гранкин И. В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его совершенствования // Государство и право. — № 6. -
2005. — С. 5. Дегтев Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. -
М.: Юристъ, 2003. С. 148Дюверже М. Политические партии. Перевод с фр. Л. А. Зиминой.
— М.: Академический проект, 2007
Капицын В. М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 2Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007
Комкова Г. Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте // Конституционное и муниципальное право. — № 7 — 2006. — С. 31−33.Конституционное право зарубежных стран // Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина, — М.:Волтерс клувер, 2009
Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.
03.2004 г.) (принята всенародным голосованием 12.
12.1993 г.)Конституция Российской Федерации // Российская газета 1993 — 25 декабря
Конституция США. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В. В. Маклаков. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2003
Купряшин Г. Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения// Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 1. 23 сентября 2003 г. Лукьяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. — М., 2009
Марино И. Сравнительно — правовой анализ конституционно — правовых отношений Президента с иными высшими органами государственной власти (опыт России, Италии, США и Франции // Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. — М., 2005
Медведев Н.П. Политико-административное управление: современная теория и новые подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. № 4. С. 5−12.Нисневич Ю. А. Аудит политической системы посткоммунистической России. — М.: Материк, 2007
Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. — С-Пб., 2004
Ожиганов Э. Институанализация отношений между органами исполнительной и представительной властей в политическом режиме в РФ. // В кн.: Президент — Правительство: российская модель. -М., 1997
Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М.: Прогресс, 2001
Парламентское право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2006
Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000
Саханова А. Н. Конвергенция парадигмы государственного менеджмента//www.kisi.kz/img/docs/1176.pdfСахаров Н. А Институт президентства в современном мире. — М.: Юрид. лит., 1994
Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 2003
Стокер Д. Управление как теория: пять тезисов//Международный журнал социальных наук. 2008. — № 22.Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004
Яковлев Н. Н. Франклин Д. Рузвельт — человек и политик. — 5-е изд. — М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2003.
