В соответствии со ст. 11 Конституции РФ, Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным собранием и судами Российской Федерации. А согласно ст. 110 Конституции, федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство — высший орган исполнительной власти.
Принятая Конституция весьма существенно изменила статус Правительства, повысив его, а также закрепила его самостоятельность. Так в соответствии со ст. 10 Конституции, Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Прежняя Конституция возлагала непосредственное руководство исполнительной власти на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства.
Одной из основных функций Правительства является функция исполнения федеральный законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, под законность его решений, т. е. принятие их на основе и во исполнения Конституции, федеральных законов и указов Президента.
С принятием новой Конституции, Правительство вышло из своеобразного двойного подчинения. Однако в настоящее время многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти. За Президентом сохранились мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.
Кроме того, Конституция закрепила ряд функций непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость проблем развития и становления высших органов власти в России определили выбор темы работы, обусловили его цели и задачи.
Основная цель работы заключается в теоретическом осмыслении роли Правительства в России в условиях современного периода. В этой связи можно поставить следующие задачи, решение которых позволит показать многогранность и сложность изучаемого вопроса:
— в первую очередь следует дать определение самому понятию правительство РФ;
— во вторых, определить место и значение правительства, в иерархической структуре исполнительной власти.
Таким образом, предметом рассмотрения являются правительство РФ, как высший исполнительный орган государственной власти.
1. Исторические корни возникновения исполнительных органов власти
В 1990 году в Советском Союзе начался политический кризис, приведший к возникновению параллельной системы государственного управления. Наряду с союзными министерствами за короткий промежуток времени возникли российские республиканские министерства и ведомства.
Возникло своеобразное двоевластие в системе исполнительной власти: существовали союзные министерства с подчинёнными им учреждениями, предприятиями, организациями и российские министерства и ведомства со своими органами управления.
После распада СССР в 1991 году началась ликвидация прежней системы управления. Союзные министерства были ликвидированы, а подчинённые им предприятия либо акционировались, либо были переданы в подчинение российских министерств и ведомств.
В этот период в России формировалась новая система управления. За основу в этой системе был взят лозунг об уничтожении административно-командной системы управления, создании принципиально нового государственного аппарата, не вмешивающегося в экономику, а создающего условия для её либерализации, приватизации, фермеризации сельского хозяйства и т. д.
Изменение принципов организации системы власти было положено в изменённую структуру исполнительной ветви власти. По мнению Президента России, исполнительная власть должна была стать самостоятельной, поэтому и система исполнительной власти также должна была измениться.
Но для того чтобы построить систему исполнительной власти по новым принципам, необходимо было новое законодательство. Однако правовая основа российской государственности в начале 90-х годов была противоречивой. Строгая иерархия системы Советов и исполкомов сконцентрировала в себе все властные функции и полномочия. С одной стороны, действовало законодательство, унаследованное от СССР. С другой — новая президентская власть, федерализм, принцип разделения властей. Более того, жёсткая централизация в управлении последних лет сильно ослабила регионы. К тому же формирование системы исполнительной власти должно было начаться в условиях ещё не сформированного государственного аппарата, отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов после крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей. А главное — отсутствовала теоретически обоснованная концепция системы органов исполнительной власти: не были определены принципы построения системы, перечень органов исполнительной власти, образующих эту систему, формы и виды взаимоотношений между элементами системы и т. д.
Поэтому вполне естественно, что определённые проблемы в организации деятельности органов исполнительной власти конца ХХ века перешли и в ХХI век.
Одна из них — последствия, вызванные кризисом в государственном управлении.
Общеизвестно, что кризис в системе государственного управления может быть обусловлен:
а) политическим кризисом;
б) неправильно организованной системой управления;
в) нарушением баланса в управлении: наличие жёсткой централизации или полной децентрализации, отсутствие контроля в системе исполнительной власти, слабое взаимодействие или неурегулированность взаимоотношений между элементами, образующими единую систему исполнительной власти, и т. п.
Почти всех этих условий не избежало и наше общество.
Кризис исполнительной власти конца прошлого века — начала нынешнего был спровоцирован политическим кризисом в государстве, из-за чего невозможно было правильно организовать систему управления. Осложнялось всё тем, что в управлении в кратчайшие сроки и быстрыми темпами осуществлялся переход от жёсткой централизации к полной децентрализации. Этому сопутствовали политический авантюризм и острая борьба за власть.
Утверждение системы и структуры центральных органов федеральной исполнительной власти осуществлялось Президентом РФ — главой исполнительной власти. Например, указами Президента РФ от 30 сентября 1992 года № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» было установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются в числе прочих и министерства РФ.
Насколько это было оправдано сейчас судить сложно. С правовой точки зрения, в этом, конечно, есть некоторые коллизии. С точки зрения целесообразности, видимо, такое положение было вызвано политической необходимостью. Тем не менее Президент РФ проявлял активность не только в определении системы и структуры органов исполнительной власти, но и устанавливал правовой статус органов, входящих в эту систему.
Также было определено, что все министерства Российской Федерации создаются, а их руководителя назначаются Президентом РФ, заместители руководителей центральных органов федеральной исполнительной власти — Правительством РФ.
Вышеназванные указы в целом устанавливали и объём полномочий должностных лиц министерств. Так, руководители министерств и госкомитетов, входящие по должности в состав Правительства, имели право координировать деятельность комитетов РФ, федеральных служб и инспекций, агентств по тем вопросам, которые относились к их совместной компетенции.
Таким образом, согласно указу Президента от 30 сентября 1992 года № 1148 было создано 22 министерства, 8 государственных комитетов и 39 иных центральных органов федеральной исполнительной власти.
В то время это можно было понять. Самостоятельность органов управления за слишком короткий период не могла наступить в результате ликвидации одних органов и создания других. Возникновение относительной самостоятельности органов управления — это длительный процесс, чётко спланированный и обеспеченный определёнными ресурсами, в том числе нормами права.
