Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации: На примере Чеченской Республики

Актуальность темы

Исторический опыт и практика формирования бюджетных взаимоотношений между Федерацией и её субъектами в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны.

В организации бюджетных отношений России за последнее десятилетие произошли существенные изменения: выделены три уровня в составе бюджетной системы РФсама она строится на совершенно иных, чем в советское время, принципахпроведена первая системная реформа межбюджетных отношенийпродолжается процесс разграничения бюджетных полномочий между органами власти разного уровняи т.д. Все это позволяет утверждать, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы РФ уже переведены в качественно иной, более рациональный режим функционирования. Одним из субъектов Российской Федерации является Чеченская Республика, которая долгое время не была включена в процессы развития федеративных отношений в нашем государстве. Лишь на протяжении последних двух — трех лет мы можем наблюдать процессы постепенного возвращения к мирной жизни и нормальному функционированию Чеченской Республики: в 2003 году была принята Конституция республики, на всенародном голосовании был выбран Президент республики, был принят собственный бюджет республики и т. п. Все это позволило Чеченской Республике влиться в процессы федерализации.

Однако, осуществленных преобразований недостаточно для выравнивания социально-экономического развития Чеченской Республики. Важной составляющей в этом процессе являются бюджетные взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Чеченской Республики, которые необходимо строить в соответствии с принципами бюджетного федерализма. Становление современного механизма межбюджетного взаимодействия Российской Федерации и Чеченской Республики еще далеко не завершено. До сих пор подвергаются обоснованной критике практически все основные его элементы: нормативно — правовая базапринципы построениядействующий механизм разграничения расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики, а соответственно — и расходов между федеральным бюджетом и бюджетом Чеченской Республикисостав и структура доходов бюджета Чеченской республикиспособы бюджетного выравнивания и др.

Несовершенство межбюджетных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой обусловливают необходимость их дальнейших преобразований, что связано также с необходимостью более полной реализации Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года и совершенствованием федеративных отношений в России.

Актуальность исследования подтверждается огромным общественно-политическим интересом к проблемам становления Чеченской Республики на новом этапе ее развития и настоятельной необходимостью срочно решать проблемы социально-экономического развития одного из субъектов РФ.

Степень изученности проблемы

Исследованием проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений занимаются многие российские и зарубежные ученые и специалисты-практики. Можно говорить даже о формировании нескольких научных школ в этой сфере. Общим вопросам федеративных отношений и региональной политики в России, и анализу бюджетных взаимоотношений, посвятили свои исследования ведущие политологи, философы, правоведы и экономисты: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Вален-тей С.Д., Калинина К. В., Карапетян Л. М., Крохина Ю. А., Лексин В. Н., Мацнев А. А., Мухаметшин Ф. Х., Смирнягин Л. В., Столяров М. В., Умно-ва И.А., Швецов А. Н. и др1. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Аткинса А., Блохлигера Х.-Й., Валлих К., Масгрейва Р., Рефьюза Р., Стиглица Дж.

Российскими исследователями, работающими в области федеративных и межбюджетных отношений, систематически изучаются проблемы бюджетного федерализма в самых разных ее проявлениях. Ими обобщается отечественный и зарубежный опыт управления финансами в условиях федеративного государства, совершенствования системы управления ресурсам в условиях переходной экономики, даются практические рекомендации по разграничению предметов ведения и полномочий и преодоления коллизионных ситуаций.

На всех этапах государственного федеративного развития тема бюджетных отношений между органами публичной власти привлекала внимание специалистов и ученых, стремившихся найти оптимальную формулу бюджетного федерализма. В последнее время проблема межбюджетных отношений из практической области перешла также в сферу законодательства, в связи с развренувшейся в стране правовой реформой. Эта тема, как социально-значимая область в процессе развития федера

1 Работы названных авторов перечислены в списке литературы, помещенного в конце диссертации. лизма в России получила широкое освещение в работах Р.Г. Абдулатипо-ва, Е. М. Бухвальда, В. П. Горегляда, Г. Ковалевой, В. Н. Лысенко, И. Д. Мацкуляка, Э. В. Пешиной, М. В. Столярова.1

Известно, что проходящая в стране реформа межбюджетных отношений и разграничение предметов ведения и полномочий в этой сфере предполагают не только исследование возникающих проблем, но и подготовку специалистов к работе в рыночных условиях. Это особенно актуально сегодня для Чеченской Республики. Значительный вклад в научную разработку темы, особенно востребованной с началом нового десятилетия, а также в ее продвижение в рамках учебного процесса среди финансовых работников Российской Федерации внесли Быстряков, А .Я., A.M. Емельянов, А. Г. Куликов, В. Д. Мехряков, Б. Е. Пеньков, И. В. Подпорина, Е. В. Пономаренко, А. Т. Спицын, А.В., А. А. Синягов, И. Ф. Суслов, Р. А. Чванов, исследовавшие закономерности рыночных преобразований и предложившие к концу 1990;х годов целое научное направление, базирующееся на совокупности финансовых, налоговых, кредитных отношений в области российской экономики и финансов в новых исторических условиях России.

1 Работы названных авторов перечислены в списке литературы, помещенного в конце диссертации.

2 Бюджетный федерализм: современное развитие и методы реализацииСистема межбюджетных фондовназначение, источник и механизм формирования, эффективность использования средствЭффективность и оптимизация налоговых отношенийНалоговая реформа: содержание, этапы и перспективы реализацииДенежный и кредитный рынок: содержание и формы развитияПринципы и методы анализа инвестиционных См. подробнее: Финансы, налоги и кредит // Учебник под общей редакцией Емельянова А. М., Мацкуляка И. Д., Пенькова Б. Е. -М. 2002 и Государственные и муниципальные финансы // Учебник под общей редакцией И. Д. Мацкуляка // Муниципальные финансы. — С. 178. В учебнике предложена комплексная, научно-обоснованная методология в рамках тем, на которых базируется данное исследование: Государственные финансы: содержание и роль в рыночной экономикеБюджетная система: структура, пути укрепления доходной базы и рационализация расходовБюджетное устройство и бюджетный процессРегулирование бюджетовТерриториальные бюджеты. Укрепление финансовой базы развития регионовпроектов и др.

Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов — все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией всей массы федерального финансово-бюджетного законодательства. Именно об этом пишут в своих работах А. Г. Гранберг, И. Л. Григорянц, В. А Кирпичников, Н. И. Маркова, Г. А. Салчак, А. Ф. Самохвалов, А. Б Чебанова. М. Шестаков, А. Шеховцев, О. Юнь и др.1

Особую роль в осуществлении финансово-бюджетных реформ и бюджетного федерализма играет инвестиционная политика, влияющая на доходы и покупательную способность населения. Состояние и перспективы инвестиционной стратегии России в отношении регионов, инвестиционный климат, сложившийся на территориях, индикаторы инвестиционных рисков, физические объемы инвестиций рассмотрены в публикациях Е. Ананькиной, Е. С. Бернштама, А. В. Кузнецова, О. В. Кузнецовой, В. Н. Лексина, В. М. Рябцева, А. А. Федотова, Г. И. Чудилина, А. Н. Швецова.2

Большой интерес представляют диссертационные работы Бетина О. В., Бородай О. Е., Горегляда В. П., Васюниной М. Л., Дорониной Т В., Замятиной Н. В., Пупенко Д. П., Сильченко В. В., Христенко В. Б., Ширяева В. П., посвященные проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.3

1 Работы названных авторов перечислены в списке литературы, помещенного в конце диссертации.

2 Работы названных авторов перечислены в списке литературы, помещенного в конце диссертации.

3 Диссертационные работы названных авторов перечислены в списке литературы.

Эти исследования посвящены отдельным вопросам межбюджетных отношений, формированию региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях бюджетного федерализма и т. п. Комплексных работ по исследованию принципов бюджетного федерализма, теоретических и практических проблем построения системы взаимоотношений Российской Федерации и конкретного субъекта Российской Федерации, а тем более — на примере Чеченской Республики, пока нет.

Необходимость установления взаимовыгодных и эффективных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики в условиях становления бюджетного федерализма обусловили выбор темы, цели и задач исследования.

Объектом исследования выступают бюджетные взаимоотношения (политические, правовые, экономические) Российской Федерации и Чеченской Республики.

Предметом исследования являются принципы и механизм реализации бюджетного федерализма в совершенствовании федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой.

Цель диссертации состоит в нахождении и формулировании эффективно функционирующей модели федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой на принципах бюджетного федерализмавыявлении недостатков, существующих ныне во взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом Чеченской Республикии обосновании комплекса мер по повышению уровня социально-экономического развития Чеченской Республики в интересах более полной реализации принципов федерализма в государственном устройстве России.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

• исследовать сущность бюджетного федерализма, определить его принципы и возможные модели реализации;

• сформулировать условия построения федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой на принципах бюджетного федерализма;

• оценить обоснованность и эффективность существующей практики бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и Чеченской Республики;

• проанализировать состояние нормативно-правовой базы межбюджетных отношений и дать рекомендации по ее совершенствованию;

• разработать предложения по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетом Чеченской Республики и совершенствованию их межбюджетных отношений;

• обосновать комплекс мероприятий для выравнивания уровня социально-экономического развития Чеченской Республики и повышения уровня и качества жизни населения республики.

Указанные задачи исследования обусловили основные положения диссертации, выносимые на защиту:

• Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать финансовые интересы федерации с интересами нижестоящих уровней публичной власти. Проблема бюджетного федерализма, вместе с тем, это не столько и не только проблема взаимодействия бюджетов различных уровней, но, прежде всего, проблема выполнения государством его обязательств перед гражданами, посредством рационального движения финансовых потоков.

• Чеченская Республика была лишена возможности развиваться в одних и тех же условиях с другими субъектами РФ по пути построения федерализма, поэтому на переходный период необходим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики, а на его основе — Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Чеченской Республики о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Чеченской Республикой, что будет являться достойным инструментом для восстановления экономики республики.

Эффективность региональной политики государства определяется наличием и взаимодействием ее четырех основных компонентов: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов. Значимость последней компоненты особенно велика, поскольку даже при наличии самой прогрессивной методологии, сильных институтов и тщательно подготовленного законодательства, действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые материальные и финансовые ресурсы для ее реализации. Для решения проблем вытекающих из региональной асимметрии в России эффективная консолидация финансовых ресурсов возможна лишь при реализации принципов бюджетного федерализма.

В настоящий момент созрела необходимость разработки комплексного стратегического плана (концепции) восстановления и развития экономической и социальной сфер Чеченской Республики, который позволит скоординировать усилия всех заинтересованных сторон для наиболее полного использования имеющихся материальных, природных и человеческих ресурсов Чеченской Республики.

Эффективное формирование и расходование финансовых ресурсов региональной политики в отношении Чеченской Республики может быть возможным только при условиях внедрения жестких принципов «прозрачности» за расходованием финансовых ресурсов региональной политики в отношении Чеченской Республики с четкой ответственностью федерального Центра за выполнение обязательств по оказанию финансовой поддержки, а региона — за их целевое использование, а также совершенствования законодательной базы в области финансово-бюджетных взаимоотношений федерального Центра и Чеченской Республики.

• Бюджетная политика должна быть направлена на обеспечение эффективного, целевого использования и экономии бюджетных средств, концентрацию бюджетных ресурсов на решении ключевых задач социально — экономического развития Чеченской Республики при сокращении неэффективных расходов, что позволит повысить уровень бюджетного самообеспечения, приведет к укреплению финансового положения республики. Важнейшими приоритетами бюджетной политики должны являться: борьба с бедностью, повышение уровня жизни населения, создание эффективной системы управления государственными финансами, способствующей экономическому росту и формированию бездефицитного бюджета. Хронологические рамки исследования

Исследованный материал, включенный в диссертацию, ограничен периодом 2000;2004 гг., так как в условиях активных военных действий, проводившихся на территории Чеченской Республики до начала этого периода, выявить практические примеры бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и Чеченской Республики не представляется возможным.

Методологические и теоретические основы исследования

В диссертации были применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с помощью методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и российских исследователей в области бюджетной системы страны, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, а также аналитические наработки практиков. Для анализа в работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы, распоряжения и послания Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу Российской Федерации и Чеченской Республики, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов РФ, Федерального агентства государственной статистики, органов исполнительной власти Чеченской Республики.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

• на основе обобщения различных теоретических взглядов отечественных и зарубежных специалистов уточнено содержание межбюджетных отношений Российской Федерации и Чеченской Республики, позволившее определить его как такую организацию бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т. п.), органично сочетая фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов;

• обоснована необходимость законодательного закрепления принципов разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Выявлена актуальность для Чеченской Республики принципа адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти, и принципа соразмерности (соответствия) финансовых ресурсов расходным полномочиям соответствующих уровней бюджетной системы;

• разработаны предложения по созданию механизма эффективного разграничения бюджетных полномочий, а на его основе — доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетом Чеченской Республики в целях совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации;

• на основе сопоставления различных методов разграничения доходов между бюджетами разного уровня показана сравнительная эффективность этих методов и доказана необходимость более активного использования в рамках федеративного государства метода местных надбавок к федеральным (региональным) доходам;

• исследован зарубежный опыт межбюджетных отношений в федеративных государствах и даны рекомендации по его использованию в российской практике;

• рассмотрены и аргументированы предложения по доработке проекта Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской республики в части бюджетных взаимоотношений;

• обоснован комплекс мероприятий по выравниванию уровня социально-экономического развития и повышению уровня жизни населения Чеченской Республики.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом и республиканским бюджетом Чеченской Республики, будут способствовать повышению степени самостоятельности бюджета Чеченской Республики, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки Чеченской Республики предназначены для широкого использования органами государственной Российской Федераций и органами государственной власти Чеченской Республики для политической стабилизации ситуации.

Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:

• укреплению доходной базы бюджета Чеченской Республики за счет комплексного использования существующих в мировой и отечественной практике методов разграничения доходов между бюджетами разных уровней;

• повышению эффективности межбюджетного перераспределения средств через созданные на федеральном уровне фонды бюджетного регулирования, в том числе за счет четкого определения целевой направленности фондов, использования инвестиционных форм финансовой помощи и др.

Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выводы и основные положения проведенного исследования изложены в опубликованных 3 работах общим авторским объемом 3,2 п.л.

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций «Финансовая политика Российского государства: противоречия и пути решения» — Ростов-на-Дону, РГЭУ, 2002; «Развитие финансово-кредитных отношений в территориальных образованиях Российской Федерации» — Ростов-на-Дону, РГЭУ, 2003; «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства РФ» — Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, 2004.

Материалы диссертации могут использоваться в процессе преподавания ряда учебных дисциплин в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых имеет по три параграфа, заключения, списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы:

1. В условиях строительства бюджетной системы федеративного государства, в которой каждый бюджет может быть самостоятельным и автономным, основой построения должен быть бюджетный федерализм, который является, по мнению большинства исследователей и практиков, важнейшим аспектом федерализма в целом.

Бюджетный федерализм как категория до сих пор не имеет однозначного толкования. Он характеризует различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе бюджетного федерализма, как правило, лежат общие для государств с федеративным устройством правила и порядок бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Проблемы взаимоотношений между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением. В разных государствах они складываются на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых — самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие «бюджетный федерализм» относится к числу фундаментальных положений. Четкое представление о содержании этого понятия и его принципах позволяет вести работу по созданию бюджетного механизма, отвечающего требованиям бюджетного федерализма. Без этого трудно понять, насколько правильным путем происходит реформирование бюджетной системы страны, соответствует ли оно федеративным началам, а потому — трудно оценить предпринимаемые действия в отношении изменения межбюджетных процессов.

2. Бюджетный федерализм представлен такой организацией бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т. п.), а для этого — органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектовразграничивать бюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходыраспределять и перераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических, географических, климатических и пр. условиях.

Федерализм, влияя на бюджетную систему страны, предопределяет наличие принципов ее построения:

• равенство (что не означает тождество) бюджетных прав субъектов федерации;

• разграничение бюджетных полномочий между органами власти разного уровня в соответствии с возложенными на них задачами и функциями;

• разграничение бюджетных расходов и доходов между звеньями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов власти разного уровня;

• прозрачность межбюджетных отношений.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов федерации означает установление государством (в лице его федеральных органов) единых и обязательных для всех субъектов федерации норм и правил, определяющих компетенцию региональных органов государственной власти в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса.

Принцип разграничения бюджетных полномочий между органами власти разного уровня означает разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Принцип разграничения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы означает закрепление на долговременной основе расходов (в соответствии с возложенными на органы власти и управления полномочиями), соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления.

Прозрачность межбюджетных отношений означает установление такой системы распределения и перераспределения бюджетных средств, которая была бы ясной и понятной для всех субъектов федерации, строилась бы на принципах справедливости и предоставляла бы всем территориям равные возможности для выравнивания своей бюджетной обеспеченности.

К организационно-политическим инструментам регулирования федеративных отношений следует отнести равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, сочетание централизма и децентрализации в управлении, активное участие субъектов в формировании бюджетной политики и т. д. К финансово-экономическим — самостоятельность бюджетов, экономическую самодостаточность регионов, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание.

3. В основе всех моделей бюджетного федерализма лежит принцип децентрализации, воплотившийся и в форме федеративного государства, и в структуре федерального, регионального и муниципального права, и в схемах разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней, и в построении единых, но многоуровневых налоговых и бюджетных систем. С этих позиций суть и содержание бюджетного федерализма в каждой конкретной стране есть одна из производных от традиций, состояния и тенденций децентрализации в различных сферах общественной жизни.

В контексте проблем бюджетного федерализма наиболее значимой является проблема децентрализации властных полномочий между уровнями публичной власти.

Децентрализация управления в рамках государственно-территориального устройства есть форма обособления или разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства. Эта форма децентрализации в федеративных и, в ряде случаев, в унитарных государствах реализуется в виде автономизации отдельных государственно-территориальных образований или в придании всем им равного статуса. Рассматриваемая форма децентрализации существует во всех типах государств вне зависимости от того, называют ли они себя федерацией или унитарными государствами. В то же время существенно различается степень этой децентрализации, — от рассредоточения частных функций «центра» между полностью подчиняющимися ему территориальными органами до конституционного или договорного разграничения функций государственного управления между федерацией и ее субъектами.

Уровень централизации и децентрализация в данной сфере играет исключительно значимую роль в политической, социальной и экономической жизни каждого государства. Наиболее ответственным является нахождение подвижного оптимума в пропорциях централизации и децентрализации отношений собственности и природных ресурсов. Во всех этих случаях одним из субъектов децентрализации могут стать (и реально становятся) не только органы публичной власти, но и хозяйствующие субъекты: юридические и физические лица.

Децентрализация в рассматриваемой сфере может быть дополнительно усложнена по двум основаниям. Во-первых, могут быть в разной степени рассредоточены полномочия по владению, распоряжению и использованию одной и той же собственности (например, федеральными землями). Во-вторых, в процессе ресурсопользования могут образовываться вторичные, третичные и т. п. ресурсные потоки, направление которых также регулируется децентрализованно. Например, при эксплуатации природных ресурсов сначала определяется собственник ресурсов и недропользователь с так называемым «разделом продукции», затем по мере продвижения этого ресурса к конечной продукции и её реализации возникает задача децентрализованного распределения соответствующих налоговых платежей, экспортных пошлин и т. п. финансово-ресурсных потоков.

В социальном отношении и в формировании финансовых потоков, регулируемых механизмами бюджетного федерализма, наибольшее значение имеет децентрализация исполнения социальных обязательств центральной власти. Социальные обязательства государства можно определить как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных благ (услуг, льгот, субсидий и т. п.), которые государство, и только оно, обязуется сделать доступными для своих граждан, при этом гарантируя бесплатность некоторых благ для определенной части граждан (т.е. предоставление благ за счет общественных, чаще всего бюджетных, ресурсов). Отсюда следует: все, что делают в социальной сфере федеральные министерства, ведомства и службы, региональные администрации и правительства, муниципальные администрации, а также разноуровневой подчиненности организации, учреждения и предприятия, менее всего является социальной самодеятельностью или благотворительностью. Это — децентрализованное исполнение социальных обязательств «центра». Здесь возможны небольшие изменения и дополнения (на региональном и, редко, на местном или на отраслевом уровнях), но суть сохраняется: выполняется то, что обещал гражданам «центр».

4. В условиях федерализма через оптимальное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы реализуется принцип бюджетной самостоятельности. Этот принцип требует обеспечения каждого бюджета определенными доходами с тем, чтобы соответствующий орган власти мог выполнить возложенные на него функции.

Разграничение доходов и расходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий и функций между органами власти разных уровней.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти Российской Федерации и органами власти Чеченской Республики, на наш взгляд, должно базироваться на следующих принципах: а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходовб) собственные доходы территориальных бюджетов Чеченской Республики должны быть достаточными для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочийв) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенностиг) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между муниципалитетами) бюджетное выравниваниед) каждому муниципальному образованию в республике должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональным и местными бюджетами уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства Чеченской Республики и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований).

5. На основе анализа развития федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой представляется целесообразным заключить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Чеченской Республики о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Чеченской Республикой, в котором должны быть зафиксированы следующие принципиальные моменты:

• регулирование федеральных налогов, учет средств, поступающих в доход федерального бюджета, а также финансирование расходов федерального бюджета на территории Чеченской Республики осуществляется в общеустановленном порядке на счетах по учету доходов и средств федерального бюджета, открываемых Управлением федерального казначейства по Чеченской Республике в отделениях Центрального банка Российской Федерации на данной территорииконтроль за исполнением консолидированного бюджета Чеченской Республики осуществляет Правительство Чеченской Республики, Правительство Российской Федерации, Контрольно-счетная палата Чеченской Республики и Счетная палата Российской Федерации. Разграничение функций между контрольными органами Чеченской Республики и Российской Федерации осуществляется на основе соглашения между этими органамиисходя из необходимости финансового обеспечения восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики, выравнивания уровня ее бюджетной обеспеченности, Чеченская Республика является территорией, получающей финансовую помощь из федерального бюджета на отличных от других субъектов Российской Федерации принципах и условиях. для формирования системы мониторинга предоставления финансовой помощи Чеченской Республике и расходования выделенных средств создается Межведомственная комиссия по контролю и координации выделения финансовой помощи Чеченской Республикефинансовая помощь Чеченской Республике оказывается в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджетаПравительством Российской Федерации до конца 2005 года разрабатывается Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики до 2010 года». Средства на реализацию данной программы предусматриваются в Фонде регионального развития. Средства этого фонда выделяются Чеченской Республике в виде субсидий и субвенций, которые также служат финансовой помощью для Чеченской Республики, финансовая помощь Чеченской Республике предусматривается в ежегодном Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год отдельной строкой в разрезе различных форм финансовой помощи.

6. Эффективное формирование и расходование финансовых ресурсов региональной политики в отношении Чеченской Республики может быть возможным только при выполнения следующих основных условий:

• переход от нецелевой федеральной поддержки Чеченской Республики и решения проблемы выравнивания к модели, основанной на использовании «принципа дополнительности широко применяемого в европейской региональной политике. На практике это означает использование федеральными и региональными властями принципов сотрудничества, взаимной ответственности и софинансирования проектов и программ, реализуемых на территории Республики;

• отказ от практики использования (а тем более — доминирования) политических мотиваций при принятии решений об оказании финансовой помощи;

• действительная концентрация финансовых ресурсов только на самых важных ее направлениях;

• непосредственное вовлечение Республики в процесс формирования финансовых ресурсов федеральной региональной политики;

• внедрение жестких принципов «прозрачности» за расходованием финансовых ресурсов региональной политики в отношении Чеченской Республики с четкой ответственностью федерального Центра за выполнение обязательств по оказанию финансовой поддержки, а регионаза их целевое использование;

• совершенствование законодательной базы в области финансово-бюджетных взаимоотношений федерального Центра и Чеченской Республики с учетом отмеченных выше положений.

7. Формирование благоприятного инвестиционного климата в Чеченской Республике, так же как и создание привлекательных условий ведения бизнеса, являются задачами, от решения которых зависит рост экономического потенциала республики. Одним из механизмов реализации указанных задач без привлечения инвестиций федерального бюджета является создание в республике особой экономической зоны или зоны с особым экономическим режимом.

Помимо особого экономического статуса, особая экономическая зона наделяется особым правовым режимом, обеспечивающим защиту иностранных инвестиций, прав иностранных и отечественных резидентов этой зоны, органов управления ею.

Взвешенный подход к формированию перечня объектов инвестиционной деятельности, предполагаемых для заключения инвестиционных договоров с резидентами особой экономической зоны, а также установление разумного контроля за исполнением сроков и этапов реализации инвестиционных проектов, позволят не только ускорить, но и качественно улучшить процесс восстановления экономики республики.

Предлагаемый вариант особой экономической зоны Чеченской Республики потребует отражения конкретных моментов в Договоре о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Чеченской Республикой.

Реализация выводов и предложений, обоснованных в диссертации, будет способствовать, по мнению автора, дальнейшему совершенствованию федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой на принципах бюджетного федерализма.