Административно-правовая деятельность милиции по охране лесов России

Социально-экономическое развитие российского общества в двадцатом столетии, ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Население страны оказалось в критической экологической ситуации. Обнажились противоречия между растущими потребностями общества и возможностями биосферы. Природные рессурсы и их возможности самовосстановления оказались не безграничными. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, 16% территории страны, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные. Вместе с тем в нашем государстве сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем.

Изменение характера участия государственных органов управления в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности способствуют активизации экономической деятельности. При этом повышается роль государства — гаранта охраны окружающей природной среды, действенность государственного регулирования и контроля в области охраны природы.

Недостаточность координированности действий правоохранительных и природоохранных органов, потеря частью населения легальных источников существования приведшая к браконьерской активности, а также законодательные пробелы в области охраны окружающей природной среды способствовали росту как масштабов, так и спектра экологических правонарушений. В настоящее время они относятся к числу наиболее распространенных противоправных деяний в России. Одним из традиционных видов является посягательство на состояние лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.

Из 5171 человека, осужденных за экологические преступления в 1996 г., 33,8% или 1780 человек осуждены за незаконную порубку леса. Если рассмотреть эти правонарушения в динамике за 5 последних лет, то общее количество привлеченных к ответственности за преступное посягательство на экологическую безопасность в 1995 г. по сравнению с 1990 г. увеличилось на 16 6%. При этом число осужденных за незаконную порубку леса увеличилось почти в двадцать раз. В то время, как количество осужденных за незаконную охоту в это время оставалось стабильным с незначительными изменениями1.

Ежегодно в России возникает до 30 тыс. лесных пожаров, уничтожающих сотни гектаров леса, 81% из них по вине человека.

Глубокие социально-экономические преобразования, осуществляемые в Российской Федерации обнажили факторы, которые указывают на то, что сохранение

1 См.: О некоторых проблемах борьбы с экологическими правонарушениями (По материалам

Всероссийского совещания) // Гос. и право. 1997. № 1. С. 109. лесных богатств страны стало серьезной государственной проблемой, от решения которой зависит судьба нынешнего и будущих поколений.

Актуальность исследования. Сложившееся положение с состоянием охраны такого важного природного компонента как лес, обуславливается отставанием законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу использования лесных богатств, отсутствием организационной завершенности в системе государственных органов, призванных осуществлять лесоохранительную функцию, отсутствием единообразия в формах их деятельности. Процессы, происходящие в настоящее время в нашем обществе, лишь обострили эти причины, но не породили их. Они складывались и усугублялись годами в условиях господства экстенсивного метода использования и представления о безграничности лесо-сырьевых ресурсов, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности соответствующих министерств и ведомств.

Проблема сохранения лесных богатств страны является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий многих государственных органов и общественных объединений, но их система еще далека от оптимальности. Переломить неблагоприятные тенденции можно, лишь совершенствуя систему государственного управления лесным хозяйством путем включения реальных, действенных методов и независимых мобильных сил.

Так как экономический метод эффективен в условиях стабильности экономических отношений то, во время незавершенности переходного периода для сохранения достигнутых результатов, необходим объективный и всесторонний государственный контроль и надзор за всеми видами лесопользования.

Практическая реализация того или иного метода в деятельности по охране лесов зависит от конкретной компетенции государственного органа. Значительный объем обязанностей и полномочий в этой области имеют органы внутренних дел (милиция). Милиция является, как раз той независимой и мобильной силовой структурой, которая сохраняет возможности решения проблемных государственных задач даже в условиях организационно-экономической нестабильности. Однако, перспективы данного субъекта лесоохранной деятельности невозможно определить без исследования тенденций, принципов его функционирования, закономерностей реализации методов и форм его деятельности и присущих этому противоречий.

Проведение такого исследования позволяет дать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов, введение новых форм в управление данной деятельностью в соответствии с объективными потребностями нынешнего этапа социально-экономического развития нашего общества.

Проблемам охраны лесов нашего государства серьезное внимание уделялось в работах таких ученых как М. М. Бринчук, Р. К. Гусев, J1.A. Заславская, Н. Д. Казанцев, В. Я. Кожевников, О. С. Колбасов, О. И. Крассов, Е. И. Немировский. Значительный вклад в теоретическую разработку проблем административно-правовой охраны природных комплексов внесли ученые научно-исследовательских учреждений и высших учебных заведений МВД Российской Федерации Г. И. Азаров,

Р.Д.Боголепов, В. И. Волков, А. К. Голиченко,

Н. К. Гориславский, А. Е. Дмитриев, Н .М.Жаворонков, Г. В. Миронов, В. М. Ольнев, В. В. Петров, Ф. С. Разаренов, В. Д. Резвых и др. В опубликованных ими работах основной акцент делается на общетеоретические проблемы или отдельные стороны природоохранной деятельности органов внутренних дел. Комплексные исследования проблемы административно-правовой охраны лесов, как направления деятельности органов внутренних дел не было предметом научного исследования. Это сдерживало процесс практической реализации норм права в правоприменительной деятельности, а также совершенствования законодательства, направленного на охрану лесов.

Актуальность темы

исследования определяется как ее практической значимостью для проводимой в стране работы по сохранению окружающей природной среды, так и научной неразработанностью.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе участия служб и подразделений милиции в административно-правовой охране лесов и борьбе с нарушениями лесоохранительного законодательства.

В предмет исследования входят: понятие и содержание административно-правовой охраны лесов России/ задачи правового обеспечения и функциональные основы деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесовсистема, законодательно определенных, субъектов лесопользования и оценка их фактического поведения в рамках административного надзора милицииособенности организации и пути совершенствования административно — правовой деятельности милиции по охране лесовнаправления совершенствования взаимодействия милиции с государственными органами и негосударственными формированиями в вопросах совместной лесоохранной деятельностипредложения по совершенствованию законодательства и подготовки сотрудников милиции в выполнении служебных задач эколого-правового характера.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение тенденций и проблем административно-правовой деятельности милиции в сфере обеспечения охраны лесов, разработка на основе их анализа перспективных направлений совершенствования этой деятельности в условиях наличия признаков экологического кризиса.

Эта цель определяет задачи диссертационной работы: определение теоретической базы и анализ содержания административно-правовой охраны лесовисследование вопросов формирования системы субъектов охраны лесоресурсного потенциала страны и места милиции в данной системе;

— анализ функционально-правовых проблем выполнения подразделениями милиции природоохранной деятельностиисследование внутриорганизационного аспекта лесоохранной деятельности МВД, УВД, ГУВД, УВДТ;

— изучение роли отдельных служб милиции в решение практических задач по охране лесоресурсного потенциала страныпоиск и выделение оптимальных форм участия подразделений милиции в исследуемой сфере деятельностианализ организационно-правовых принципов взаимодействия милиции с государственными органами и негосударственными формированиями по вопросам административно-правовой охраны лесовисследование вопроса функционально-правовой подготовленности сотрудников милиции к решению служебных задач эколого-правового характераформулирование конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования, организации и повышению эффективности рассматриваемого направления административной деятельности милиции.

Методология и методы исследования.

Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. В процессе исследования автор опирался на фундаментальные положения общей теории права, общей теории управления, административного права и государственного управления, экономики, теории и практики административной деятельности органов внутренних дел, других правовых наук, относящихся к теме диссертационного исследования.

При решении поставленных задач автором использовался широкий круг таких правовых, социологических и иных методов научного исследования, как: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, анализ документов, наблюдение и другие.

В процессе исследования автором в общей сложности проанализировано около 150 различных нормативных документов, изучены уголовные дела и более 500 дел об административных правонарушениях, посягающих на лесоохранительное законодательство, опрошено почти 1000 респондентов (участковые инспекторы милиции, инспекторы службы милиции по борьбе с лесными пожарами и охране лесов, руководители подразделений и сотрудники патрульно-постовой службы милиции, руководители подразделений службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел, сотрудники ГАИ и др.), изучена практика работы других субъектов обеспечения охраны лесов в 27 республиках, краях и областях Российской Федерации.

Научная новизна исследования. В работе впервые комплексно изучены правовые обоснованности административной деятельности милиции в сфере охраны лесов России. Подтверждено наличие природоохранной функции в деятельности милиции и роль отдельных ее служб в обеспечении охраны лесного фонда и иной растительности. Рассмотрены вопросы об объеме функционирования милиции в работе по борьбе с нарушениями лесоохранительного законодательства.

В диссертации исследованы стадий организации административно-правовой деятельности милиции по охране лесов с учетом особенностей этого компонента окружающей природной среды. Рассмотрены организационно-правовые принципы и формы взаимодействия милиции с иными субъектами, призванными бороться с нарушениями лесоохранительного законодательства в условиях перехода страны к рыночной экономике и наличия признаков экологического кризиса. Сформулированные автором на этой основе соответствующие предложения являются новыми и ранее в работах юристов не высказывались.

В работе рассмотрены административно-правовые аспекты участия милиции в решении государственной задачи по сохранению и приумножению лесных богатств России. Совокупность полученных в работе результатов, отражающих тенденции, проблемы и перспективы этой деятельности, представляют собой новое научно обоснованное направление административной деятельности милиции, направленное на совершенствование проводимой в стране работы по повышению уровня общественной и экологической безопасности.

На защиту выносятся:

1. Концептуальное обоснование административно-правовой охраны лесов.

2. Функцинально-правовые основы административной деятельности милиции в сфере охраны лесов и борьбы с нарушениями лесоохранительного законодательства.

3. Правовой механизм реализации административного надзора как основной формы обеспечения милицией лесоохранных мероприятий.

4. Обоснование направлений и структуры организации административно-правовой деятельности милиции по охране лесов и предложения по их совершенствованию.

5. Рекомендации по улучшению взаимодействия милиции с государственными органами и негосударственными формированиями в вопросах борьбы с нарушениями лесоохранительного законодательства.

6. Предложения по совершенствованию функционально-правовой подготовки сотрудников милиции к решению служебных задач эколого-правового характера.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Разработанные автором положения и идеи существенно расширяют представление о функциональных возможностях милиции в деле охраны лесов, о закономерностях функционирования, свойственных этому противоречиях и проблемах. Результаты исследования позволяют определить перспективы совершенствования административно-правовой деятельности милиции по сохранению природного потенциала страны в современных условиях.

Сформулированные автором выводы служат связующим звеном между научными сотрудниками, работающими над решением вопросов административно-правовой охраны лесов, и специалистами, занимающимися практической деятельностью в этой сфере.

Апробация и внедрение результатов исследования. Полученные автором результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности Юридического института МВД России, кафедры правовых дисциплин Всероссийского института повышения квалификации работников МВД России в научных сообщениях и публикациях автора «О понятии административно-правовой охраны лесов», «Проблемы правового обеспечения деятельности милиции в сфере административно-правовой охраны лесов», «О правовом обеспечении природоохранной функции органов внутренних дел»,^{Некоторые} вопросы совершенствования взаимодействия милиции с государственными и общественными организациями в сфере экологической безопасности" .

Научные взгляды автора, сформулированные им в диссертации, обсуждались и получили одобрение на Межвузовской научно-практической конференции

Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки специалистов" (Московская обл., Домодедово, 1997 г.).

Результаты исследования использованы при подготовке справочника для сотрудников милиции общественной безопасности «Административная ответственность за экологические правонарушения», внедренного в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации работников МВД России и Ставропольского факультета Юридического института МВД России, а также они использованы при подготовке лекций и семинаров по соответствующим дисциплинам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы и предложения:

1. Обеспечение экологической безопасности в России является чрезвычайно острой проблемой, решение которой во многом зависит от содержания соответствующей деятельности органов внутренних дел.

2. Актуальность вопросов охраны лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд предопределяет необходимость внесения изменений в правовое и организационное обеспечение милиции, других государственных органов и общественных формирований.

3. Знание особенностей административно-правовой охраны лесов, а также обобщение и анализ имеющегося опыта способствуют выработке научно-обоснованных рекомендаций для совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Анализ факторов, обуславливающих правонарушения в рассматриваемой сфере и системы их предупреждения административно-правовыми средствами осмысленные и приведенные в логически-последовательную систему находят свое место в понятии административно-правовой охраны лесов.

4.Осуществляемые государством меры административноправового характера по усилению борьбы с нарушениями законодательства в области охраны лесов указывает на то, что в настоящее время есть насущная потребность в конкретизации задач и функций милиции в сфере охраны лесных богатств, с учетом содержания реально сложившейся практики ее деятельности.

5. Серьезного внимания требует сохранение и расширение института штатных сотрудников милиции, отвечающих за организацию природоохранной работы и создание специализированных подразделений милиции по борьбе с экологическими правонарушениями. Расширение штатной численности и нормативно-правового обоснования, в соответствии с развитием современных общественных отношений, требует служба, инспекторов милиции по борьбе с лесными пожарами и охране лесов.

6. Для решения проблемных региональных вопросов и уточнения управленческих функций, вытекающих из потребности лесоохранной практики, целесообразно шире использовать командировки работников милиции, отвечающих за организацию данной работы в крае, области, в другие регионы, республики для изучения положительного опыта, тактики борьбы с лесонарушениями и другими экологическими правонарушениями.

7. При составлении планов лесоохранных мероприятий учитывать рекомендации и предложения подразделений милиции на местах, специфику региона, климатические и другие природные условия.

8. Для оказания помощи в разработке планов и осуществления контроля природоохранной деятельности подразделений милиции практиковать выезды, специально образуемых, групп или отдельных сотрудников МВД, УВД с привлечением представителей тех регионов, где лесоохранная деятельность милиции поставлена на довольно высокий уровень.

9. На период пожароопасного сезона определить приказами по МВД, УВД, ГУВД, УВДТ создание комплексных оперативных групп, с привлечением инспекторов государственной лесной охраны и представителей общественности.

10. Развивать и, по возможности, шире использовать комплексное наземное патрулирование лесных угодий, а также патрулирование с привлечение авиационной техники.

11. Учитывая значимость лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, целесообразно организовывать совместные совещания правоохранительных и природоохранных органов не реже одно раза в два года в региональном масштабе и в пять лет — в общероссийском.

12. Профессиональная подготовленность работников милиции к квалифицированному и ответственному выполнению своих функциональных обязанностей в сфере охраны объектов природы требует комплексного подхода. В своем содержании она должна предусматривать концептуальное сочетание освоения, переработки эколого-правовых норм и формирования профессиональных умений их применения.

13. В целях совершенствования правового регулирования и практической результативности деятельности милиции по охране лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, по мнению диссертанта представляется целесообразным:

— нормативно урегулировать и конкретизировать круг задач милиции в указанной сфере деятельностиконсолидировать все акты (президентские, правительственные, ведомственные), определяющие рамки экологической деятельности органов внутренних делразработать совместно с органами Федеральной службы лесного хозяйства нормативный акт о порядке взаимодействия в борьбе с лесонарушениями1- конкретизировать задачи участковых инспекторов милиции в их природоохранной деятельности с учетом местных условий и обеспечить их соответствующими техническими средствами;

— разработать тактику лесоохранных мероприятий в надзорной деятельности милиции и методику предупреждения, выявления и оформления лесонарушенийиспользовать в практической деятельности подразделений милиции паспортизацию и картографический анализ лесных угодий, наиболее подверженных лесонарушениямшире использовать включение в публикации работников пресс-служб органов внутренних дел и других средств массовой информации объективных материалов о деятельности подразделений и служб милиции по охране, такого важного природного объекта как леса России.