Административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации

Актуальность диссертационного исследования. Новейшая история развития российского законодательства о рынке ценных бумаг, являющемся частью финансового рынка, насчитывает чуть более десяти лет. Большая часть правовых норм была введена разными по уровню принятия правовыми актами и не имела комплексного подхода. Развивающийся рынок ценных бумаг требует развития учетной системы, которое невозможно без повышения надежности учета прав и совершенствования его инфраструктуры. Система учета прав собственности на ценные бумаги и является одной из важнейших частей такой инфраструктуры, а регистраторы (реестродержатели) составляют основу учетной системы рынка ценных бумаг и обеспечивают защиту прав владельцев ценных бумаг. Деятельность регистратора по учету прав, затрагивая интересы значительного числа инвесторов, в том числе граждан, получивших ценные бумаги в процессе массовой приватизации, требует публичного регулирования.

В этом плане исследование механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как необходимого элемента государственного управления не может ограничиться только анализом его свойств, а требует концептуального осмысления статуса органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, осуществляющих такое регулирование в публичных интересах. Соответственно, возникает настоятельная потребность активной научной разработки понятий и теоретических конструкций, касающихся механизма административно-правового регулирования публичными субъектами, осуществляющими свои публичные обязанности и права, в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения. Решение этих вопросов, несомненно, будет способствовать установлению большей ясности в границах публично-правового воздействия в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и теоретическому обоснованию института публичных субъектов управления в российском административном праве.

Определение правового статуса публичных субъектов административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг (органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций) позволит выявить проблемы их взаимодействия и сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию ими своих полномочий и функций в данной сфере.

Процесс государственного регулирования регистраторской деятельности, а также множество ведомственных нормативных актов, на которых основывается деятельность реестродержателей, порождает разнообразные административно-правовые конфликты на рынке ценных бумаг. Это в свою очередь вызывает многочисленные споры с участием регистраторов и органов исполнительной власти, особенно по вопросам неисполнения и/или ненадлежащего исполнения регистраторами своих обязанностей или нарушения прав регистраторов со стороны органов власти. А отсутствие единства в практике их разрешения указывает на неурегулированность в рамках действующего законодательства отношений регулирующего органа, эмитентов, саморегулируемых организаций, регистраторов и владельцев ценных бумаг, права на которые он учитывает.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена нерешенностью ряда научных проблем и необходимостью восполнения пробелов в действующем законодательстве по вопросам административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.

Степень научной разработанности темы. В последние годы в правовой литературе вопросам административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни уделяется повышенное внимание. Однако, исследования, имеющие своим специальном предметом проблемы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, практически отсутствуют.

Проблемы рынка ценных бумаг привлекали и привлекают внимание значительного числа исследователей. Среди них много работ, которые носят характер экономических исследований, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями гражданско-правовой и финансово-правовой отраслей юридической науки.

Административно-правовые исследования посвящены общим вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг. А. Н. Грищенко показал историю формирования и развитие механизма административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг в России и за рубежом и отметил исполнительные органы государственной власти, осуществляющие механизм такого регулирования рынка ценных бумаг на 2001гЛ, Но он не рассматривал саморегулируемые организации и не отметил их публичный характер. Е. В. Зенькович в своей работе исследовала ценные бумаги как системообразующий фактор административно-правовых отношений на рынке ценных бумаг и соотношение государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг, также не коснувшись проблем публичного характера отношений саморегулируемых организаций с участниками рынка ценных бумаг. Е. В. Котельниковой разобраны составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг РФ и отмечены особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ3.

Специализированный регистратор на рынке ценных бумаг стал объектом работы гражданско-правовой направленности Т. А. Лазаревой. Она рассмотрела проблемы соотношения интересов регистратора как предпринимателя и интересов государства, эмитентов и владельцев ценных бумаг, специфические

1 Грищенко А. Н. Механизм административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. 12.00.14. — М., 2002. -200с.

2 Зенькович Е. В. Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг. Дис. канд. юрид. наук. 12.00.14.-М., 2006.-214с.

3 Котельникова Е. В. Административно-правовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг. Дис. канд. юрид. наук. 12.00.14. — Екатеринбург, 2005. -232с.

6 4 риски регистраторской деятельности и правовые средства управления ими. Однако вопросам об элементах организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления регистраторской деятельности, в ее работе не отводится места. Публичность отношений саморегулируемых организаций с регистраторами также не стали предметом рассмотрения данного исследования. В работе в первую очередь отмечается цель создания таких саморегулируемых организаций только для защиты интересов самих регистраторов, а не публичных интересов инвесторов. Выразителем этих публичных интересов как раз и должны стать саморегулируемые организации и членство в них должно стать обязательным элементом участия регистраторов в деятельности на рынке ценных бумаг.

Это дает основание полагать, что не все проблемы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации на сегодняшный день теоретически исследованы.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является комплексный анализ механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и его отдельных элементов, выявление проблем нормативно-правового регулирования, разработка и теоретическое обоснование публичного регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса, выявление специфики и причин публично-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности, а также разработка рекомендаций по их разрешению и предложений по совершенствованию законодательства.

В соответствии с поставленной целью исследования выдвигаются следующие задачи:

— выявить специфику регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как объекта административно-правового регулирования;

4 Лазарева Т. А. Правовой механизм обеспечения предпринимательской деятельности специализированного регистратора на рынке ценных бумаг. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2009. -239с.

— раскрыть механизм административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, внести предложения по совершенствованию его отдельных элементов;

— проанализировать нормативно-правовые основы государственного регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, особенности их становления и проблемы современного развития;

— определить правовой статус публичных субъектов (органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций) административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, выявить проблемы их взаимодействиясформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию федеральными органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями своих полномочий и функций в сфере регистраторской деятельности;

— показать роль и значение административных процедур и раскрыть административно-правовые формы управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг;

— выявить специфику конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в сфере регистраторской деятельности, и исследовать их виды;

— определить проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере регистраторской деятельности и предложить пути их решения;

— проанализировать специфику правовых споров, возникающих в сфере административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, дать их классификацию, выявить проблемы, связанные с порядком их разрешения.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.

Предметом исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, обеспечивающие управленческий процесс, а также судебная практика, связанная с разрешением административно-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности.

Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания.

Сочетание указанных методов позволило осуществить наиболее полный научный анализ исследуемого явления, определить его сущность, выявить недостатки правового регулирования и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность специализированного регистратора на рынке ценных бумаг.

Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, A.B. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфиной и других.

При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, A.A. Демина, A.C. Дугенца,

A.Б.Зеленцова, Е. В. Зенькович, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, Б. М. Лазарева,

B.М. Манохина, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Т. Я. Хабриевой,

Н.Ю.Хаманевой, Д. М. Чечота, В. Е. Чиркина, А. П. Шергина, М. А. Штатиной, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и других.

Определенное место в работе занимают специальные исследования современных ученых — представителей отдельных отраслевых наук и практиков рынка регистраторских услуг: Е. М. Ашмариной, Т. Е. Бурлаковой,

A.Ю.Жинкина, М. Н. Калинина, П. М. Ланскова, Н. Р. Миллер, JIM. Мироновой,

B.В.Москальчука, М. В. Мурашова, B.C. Плескачевского, A.C. Семенова и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.

Автором использовались судебная практика (постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановлении федеральных арбитражных судов округов), внутренние документы Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) и специализированных регистраторов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное исследование административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса и обоснована авторская концепция механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и выявлена специфика его основных элементов. Впервые автором введено понятие саморегулируемой организации как публичного субъекта регулирования регистраторской деятельности. Комплексному анализу подвергнуто правовое положение всех органов исполнительной власти в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг и саморегулируемых организаций как публичных субъектов административно-правового регулирования и предложено предусмотреть замену института лицензирования деятельности регистраторов обязательным участием их в саморегулируемой организации. Обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий на рынке ценных бумаг: административно-правовые конфликты и споры в сфере регистраторской деятельности, государственное регулирование и саморегулирование и др., а также показана специфика административно-правовых форм государственного управления и саморегулирования регистраторской деятельности. Выявлены особенности административно-правовых конфликтов, возникающих в процессе управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг, выражающихся в форме административных правонарушений и административно-правовых споров в данной области.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие, полученные в результате исследования, теоретические положения, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны, и которые следует рассматривать в качестве составных элементов проведенной диссертантом единой комплексной научной работы:

1. Административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг определено автором как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, а также саморегулируемых организаций по организации регистраторской деятельности. В данное определение впервые автором введено понятие саморегулируемой организации как публичного субъекта регулирования регистраторской деятельности.

2. Под механизмом административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг предлагается понимать предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых средств, применяемых федеральным органом исполнительной власти и саморегулируемой организацией в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу сбора, фиксации, обработки, хранения и предоставления данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг. В содержательном плане функционирование этого механизма в значительной мере обусловлено особенностями применения форм государственного управления, таких как учет, лицензирование и контроль, и саморегулирования.

3. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» определяет, что государственное управление отношениями по регулированию рынка ценных бумаг осуществляется Правительством РФ и федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг5. Соответственно в структуре управления отсутствуют другие органы исполнительной власти, отмеченные в федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Отсюда следует необходимость внесения изменений и дополнений в Закон о РЦБ в части включения в него положений о таких органах власти, о сущности государственного регулирования рынка ценных бумаг (управление, лицензирование, учет и контроль), а также в части названия разделов, глав и статей, посвященных регулированию.

При этом необходимо отметить, что государственное управление рынком ценных бумаг осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также другими федеральными органами исполнительной власти.

4. Требуется законодательное определение статуса федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг как публичного субъекта. Его основные функции и полномочия по выработке и реализации государственной политики в области рынка ценных бумаг, по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков как федерального органа исполнительной власти должны определяться федеральным законом, а

5 Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» // С3 РФ, № 17,22.04.1996, ст. 1918. положение о нем утверждаться Правительством РФ. При этом постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывают, необходимость принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти».

5. Саморегулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, добровольно объединившихся в саморегулируемую организацию для оказания услуг, является правовым средством публичного регулирования данной деятельности путем установления правил и стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и контроля за их соблюдением. Защиту публичных интересов инвесторов должны осуществлять саморегулируемые организации, членство регистраторов в которых должно стать обязательным.

Основное назначение саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг — создание принципиально иной структуры управления конкретной сферой. При этом непосредственное регулирование осуществляется наиболее осведомленными лицами, способными более оперативно, чем государственные органы, реагировать на изменения в профессиональной среде. А государство контролирует деятельность уже не непосредственных участников рынка, а более крупных их образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции.

Необходимо на законодательном уровне предусмотреть замену института лицензирования деятельности регистраторов обязательным участием их в саморегулируемой организации, а также передачу ряда функций по контролю деятельности регистраторов от ФСФР России, как органа исполнительной власти, другому публичному субъекту административно-правового регулирования — саморегулируемой организации, например ПАРТАД или другой, если такая будет создана.

6. Органы государственного регулирования имеют возможность применять всю систему административно-предупредительных, административно-пресекательных и административно-наказательных мер. Властность их полномочий приводит к явному доминированию в применении в первую очередь административно-наказательных мер в ущерб остальным, независимо от реальной тяжести проступков.

Предлагается передать в компетенцию саморегулируемых организаций применение административно-предупредительных и частично административно-пресекательных мер, которые в этом случае становятся по своей природе мерами общественного воздействия, что не умаляет их эффективности. При этом меры общественного воздействия, уже сейчас применяемые саморегулируемыми организациями, имеют принудительный характер для их членов, так как влияние и значение СРО для организации деятельности участников рынка ценных бумаг признаются последними.

7. Саморегулируемая организация регистраторов, в случае отмены лицензирования регистраторской деятельности, наряду с правами, установленными Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», должна иметь право устанавливать в отношении регистраторских организаций, которые являются ее членами, дополнительные требования, обеспечивающие их ответственность при осуществлении своей деятельности, и дополнительные меры дисциплинарного воздействия на ее членов за нарушение ими требований закона и стандартов профессиональной деятельности.

В отношении члена саморегулируемой организации, допустившего нарушение требований закона, стандартов профессиональной деятельности, она должна иметь возможность применять следующие меры дисциплинарного воздействия: вынесение предписания об устранения нарушениявынесение предупреждения в письменной форме о недопустимости нарушенияналожение штрафапринятие решения о приостановлении членства в саморегулируемой организациипринятие решения об исключении из нее.

Оставить в ведении уполномоченного федерального органа определенные меры дисциплинарного воздействия: вынесение предписаний об устранении и предупреждений о недопустимости нарушений законодательства регистратораминаправление обязательных для исполнения саморегулируемыми организациями предписаний о приостановлении деятельности и об исключении регистратора из саморегулируемой организации.

8. В процессе государственного регулирования в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг возникают разнообразные административно-правовые конфликты, под которыми предлагается понимать противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм законодательства о рынке ценных бумаг, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административно-правовом споре или административном правонарушении. Исследованы две основные формы административно-правовых конфликтов в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг: административно-правовые споры, специфика которых определена особенностями субъектного состава, предмета и оснований возникновения и административные правонарушения, юридическая конструкция которых закреплена в КоАП РФ.

9. Необходимо привести в соответствие законодательство о рынке ценных бумаг и законодательство об административных правонарушениях в части уточнения и конкретизации полномочий различных органов надзора и контроля, их должностных лиц по проведению соответствующего контроля и рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг (в частности, ст. 15.1915.22, 15.24.1 и 15.27, ст. 23.47 КоАП РФ).

Для административно-правового регулирования регистраторской деятельности в сфере рынка ценных бумаг характерно наделение полномочиями по применению административно-пресекательных мер различных органов, не всегда корректно применяющих те или иные свои полномочия. Например, Росфинмониторинг требует представления информации о противодействии отмыванию денежных средств от регистраторов и депозитариев, хотя существо деятельности учетных институтов не позволяет им определять источники средств для приобретения ценных бумаг, учет прав на которые они осуществляют.

Предлагается внести изменения в КоАП РФ в части, касающейся самостоятельного выявления участником финансового рынка нарушений законодательства, о сообщении в федеральный орган исполнительной власти в сфере финансовых рынков о них и добровольного представления информация о принятых мерах по устранению нарушения (снижение штрафов).

Дела об административных правонарушениях от имени ФСФР России уполномочены рассматривать руководители федерального и территориальных органов надзора и контроля, указанные в статье 23.47 КоАП РФ в качестве субъектов административной юрисдикции. В этой связи предлагается внести в положение о ФСФР России, утвержденное Правительством РФ, нормы об административно-юрисдикционных полномочиях этого органа, его должностных лиц.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в сфере административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и практики управления регистраторской деятельностью на рынке ценных бумаг, и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.

Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, при разработке нормативных правовых актов, повышении эффективности государственного управления и правоприменительной деятельности в области регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг.

Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе. и учебном процессе по дисциплинам: «Административное право» и «Правовые основы рынка ценных бумаг», «Правовое регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях и научных работах. Автор неоднократно выступал на научных конференциях, круглых столах, семинарах и совещаниях, организованных ФСФР России, по вопросам совершенствования законодательства о рынке ценных бумаг, в том числе и регистраторской деятельности, и повышения квалификации работников органов исполнительной власти и членов саморегулируемой организации ПАРТАД («Инфраструктура рынка ценных бумаг 2009», «Защита персональных данных на финансовых рынках: вопросы государственного регулирования и гармонизации законодательства» и др.).

Практические рекомендации, приведенные в диссертационном исследовании, использованы в работе федерального органа исполнительной власти (ФСФР России) и саморегулируемой организации ПАРТАД в целях наиболее эффективного административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации и обеспечения деятельности регистраторов. Автор имеет сертификат о повышении профессиональной квалификации по рынку ценных бумаг (2007г.).

Материалы исследования использованы автором при чтении курсов лекций «Административное право», «Правовые основы рынка ценных бумаг»

Правовое регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг" студентам Российского университета дружбы народов.

Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.