Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Одной из важных составляющих обеспечения национальной безопасности современной России является пожарная безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2005 года в городах России зарегистрировано 64 114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы — 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей1. Количество пожаров на’Iмлн. населения в 1999 году составило — 1200, в 2000 году — 1500, в 2001 году — 1800, в 2002 году — 2100, в 2003 году — 24 002. По данным Международного '• технического комитета по предупреждению и тушению пожаров каждый четвертый погибший при пожаре в мирероссиянин. Относительные показатели числа погибших и доля материальных потерь от пожаров в Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, примерно, в три раза превышают показатели, которые регистрировались в СССР в 1985 году.

Выше приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор. Данный вывод

1 См.: Квач В. Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации за пять месяцев 2005 года.// Пожарное дело. 2005. № 7.

• 2 См.: Пожары и пожарная безопасность в 2003 году: Статистический сборник. Под общей редакцией

ЕЛ.Серебренникова, А. В. Матюшина. — М.: ВНИИПО. 2004. С. 7. обусловлен важностью функций, выполняемых системой органов государственного пожарного надзора.

По данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениямпредлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятийприостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состояниирассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасностиобщая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75−85 млрд.рублей.

Вместе с тем, подразделения МЧС России, осуществляющие государственный пожарный надзор, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на складывающуюся обстановку с пожарами, не в полной мере реализует имеющиеся надзорные полномочия. Продуктивность деятельности органов государственного пожарного надзора заметно снизилась в последнее десятилетие. По мнению автора, связано это, прежде всего, с тем, что указанные органы не смогли в полной мере адаптироваться к произошедшим в нашей стране социально—экономическим преобразованиям. В результате появления различных форм собственности, количество и видовой состав поднадзорных объектов изменились настолько, что органы государственного пожарного надзора перестали справляться с возложенными на них функциями. Потребовалось серьезное реформирование деятельности по осуществлению государственного пожарного надзора.

В целях решения указанных проблем и повышения эффективности деятельности по предупреждению и сокращению количества пожаров в 2002 году Государственная противопожарная служба была переведена из системы МВД России в ведение МЧС России. Однако, как показала история, проведенное реформирование не существенно повлияли на обстановку с пожарами в стране.

Представляется, что количественные показатели эффективности деятельности органов государственного пожарного надзора невозможно улучшить лишь путем организационных преобразований. Помимо этого, необходимы качественные изменения самой надзорной деятельности. Новые социально-экономические условия требуют значительной корректировки форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, который в настоящее время не должен создавать избыточных барьеров при развитии предпринимательства, предоставляя собственникам право рисковать своим имуществом. Однако, при этом, нельзя игнорировать необходимость соблюдения цивилизованных мер противопожарной защиты.

Такие нововведения не возможны без внесения изменений в административно-правовое регулирование организации государственного пожарного надзора. Следовательно, исследование организационно-правовых аспектов государственного надзора в сфере пожарной безопасности приобретает существенное значение. Обозначение и разработка новых форм его осуществления, решение правовых и организационных проблем в данной сфере позволит более эффективно функционировать системе органов государственного пожарного надзора, придаст большую защищенность законным правам и интересам граждан и юридических лиц, и как следствие, повысит уровень пожарной безопасности в Российской Федерации.

Степень разработанности темы. Исследование избранной темы базируется на положениях общей теории государства и права, конституционного и административного права.

Проблемы контрольно-надзорной деятельности государства рассматривались в работах — Д. Н. Бахраха, В. П. Беляева, Б. Н. Габричидзе, С. М. Зырянова, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, В. М. Монохина, Д. М. Овсянко, А. Е. Лунева, Л. Л. Попова, А. Л. Прозорова, Д. В. Сорокина, А. А. Старовойтова, М. С. Студеникиной, Ю. М. Тихомирова, Ф. С. Разаренова, Н. И. Уткина,

И.Б.Шахова, Е. В. Шориной и других ученых, внесших существенный вклад в исследование общих теоретических положений государственной контрольной и надзорной деятельности.

Развитию учения об административном надзоре способствовали работы Ю. Е. Аврутина, В. М. Безденежных, А. Т. Дмитриева, Р. И. Денисова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, В. В. Лукьянова, Л. Л. Попова и других ученых, посвященные административно-надзорной деятельности в области внутренних дел.

Отдельных аспекты деятельности Государственной противопожарной службы в сфере обеспечения пожарной безопасности рассматривались в работах Е. Г. Макаровой, А. И. Стахова.

Таким образом, специальных исследований, которые были бы посвящены государственному пожарному надзору, очень мало. Кроме того, произошли серьезные изменения в структуре, полномочиях и функциях федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов государственного пожарного надзорасущественно обновилось законодательство, регулирующее те или иные аспекты осуществления государственного пожарного надзораизменилась и социально-экономическая обстановка в стране, в силу чего сама концепция государственного пожарного надзора, его содержание, формы, принципы и методы требуют переосмысления и серьезной корректировки. За последние годы накоплен теоретический и практический материал, требующий своего обобщения. Отмеченные обстоятельства и обусловили актуальность выбранной темы диссертации, предопределили ее цели и задачи.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственного пожарного надзора.

Предмет исследования — правовые и организационные основы государственного пожарного надзора.

Цель исследования состоит в комплексном изучении теоретических основ, особенностей правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обосновании конкретных предложений по совершенствованию законодательной базы в этой сфере.

Для достижения указанной цели, были определены следующие основные задачи:

• рассмотреть понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;

• выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данному виду государственно-управленческой деятельности;

• изучить историю возникновения, развития государственного пожарного надзора в России, и на этой основе показать его организационно-правовые особенности в современных условиях;

• проанализировать основы правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обозначить возможные пути его совершенствования;

• исследовать систему и организационную структуру органов, осуществляющих государственный пожарный надзор;

• раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и дать их правовую оценку;

• сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора. Методологические основы исследования. В процессе работы над диссертацией автор использовал формально-юридический, сравнительно-правовой, логический, и социологический методы исследования.

Нормативная база и источники исследования. Нормативно-правовую базу составляет действующее российское законодательство, а также ведомственные акты, которые регламентируют осуществление государственного пожарного надзора.

В работе использованы статистические данные Главного управления Государственной противопожарной службы МЧС России, Управления государственного пожарного надзора МЧС России, данные Управления государственного пожарного надзора Санкт-Петербурга, материалы социологического опроса сотрудников ГПС Санкт-Петербурга по вопросам организации надзора в сфере пожарной безопасности, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования.

Научная новизна исследования определяется самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации, несмотря на ее актуальность и практическую значимость. Новизной отличаются также предложенные автором и обоснованные в диссертации формы осуществления государственного пожарного надзора, которые учитывают демократические основы функционирования российского государства. Полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических и практических вопросов, касающихся административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Государственный пожарный надзор — это вид государственно-управленческой деятельности уполномоченных должностных лиц ГПС МЧС России, направленный на обеспечение пожарной безопасности и включающий:

• проверку органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления на предмет организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности;

• наблюдение и проверку соблюдения требований пожарной безопасности организациями, предпринимателями, должностными и физическими лицами;

• принятие решений по результатам проверки и издание индивидуально-правовых актов;

• лицензирование соответствующих видов деятельности;

• деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере.

2. Законодательство, регулирующее осуществление государственного пожарного надзора, является внутренне противоречивым. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», объектом надзора служат только продукция и связанные с нею процессы1. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги3, следует привести в соответствие с законом «О техническом регулировании». Работы и услуги должны быть исключены из числа объектов государственного пожарного надзора.

3. Существенное влияние на эффективность государственного пожарного надзора оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время требования пожарной безопасности рассредоточены в многочисленных нормативно-технических актах. Многие из них не учитывают современную концепцию «допустимого риска"4, которая, применительно к пожарной безопасности, означает установление минимально необходимых требований к поднадзорным объектам и предоставление собственникам возможности рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей, а также имущества третьих лиц.

Поэтому важной задачей органов государственного пожарного надзора является участие в работе по созданию технических регламентов, что позволит: упорядочить и систематизировать существующие нормативные документы в сфере пожарной безопасностиизменить те из них, которые не соответствуют

1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140. .

2 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.

3 См.: Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (спец. вып.).

4 См.: Ст. 7 Федерального закона РФ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140. требованиям новой концепцииограничить излишнее государственное вмешательство в реализацию собственниками своих прав.

4. В области осуществления государственного пожарного надзора существует ряд проблем, организационно-правового характера. Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, не соответствует концепции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Наделение надзорными полномочиями в сфере пожарной безопасности структурных подразделений МЧС и лишение ГПС статуса самостоятельного оперативного подразделения, значительно усложнили организационную структуру обоих ведомств и привели к дублированию контрольных и надзорных полномочий МЧС и ГПС. Необходимо законодательное разграничение полномочий МЧС и ГПС с наделением ГПС статусом самостоятельной оперативной службы с полномочиями органа федерального надзора в сфере пожарной безопасности.. МЧС, в этом случае, являлось бы федеральным органом власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности.

5. Представляется целесообразным введение обязательного страхования гражданской ответственности собственников и нанимателей жилых помещений на случай пожара. При этом органы государственного пожарного надзора должны быть наделены полномочиями по разработке обязательных для страховщиков руководящих документов по экспертной оценке противопожарного состояния, методике оценки риска, разработке рекомендаций по противопожарной защите страхуемых объектова также надзорными полномочиями по отношению к страховым компаниям.

6. Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора должны соответствовать современным социально-экономическим условиям, и сочетать интересы собственников имущества и государства. В этой связи государственный пожарный надзор за объектами предпринимательской деятельности может осуществляться посредством декларирования объектов надзора, на которых выполнены необходимые противопожарные мероприятия, а также через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности. В этих случаях государственный пожарный надзор будет осуществляться в порядке выборочных проверок достоверности представленных деклараций и аудиторских заключений, а также надзора за деятельностью аудиторских организаций.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательской работе при дальнейшем исследовании проблем осуществления государственного пожарного надзорав учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и смежных отраслей права, а также в специализированных учебных заведениях при преподавании курсов «Государственный пожарный надзор», «Правовые основы деятельности пожарной охраны», «Административная деятельность пожарной охраны».

Практическая значимость диссертации связана, прежде всего, с разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть полезны государственным органам в процессе их работы по совершенствованию действующего законодательства, составлению проектов новых нормативно-правовых актов, а также подразделениям ГПС, непосредственно осуществляющим надзорные функции.

Апробация результатов исследований. Основные выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России, кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Они докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях (СПб., 2004) — Международной научно-практической конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» (СПб., 2005) — Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты профессионального образования: проблемы и перспективы» (Иваново, 2005) — и получили положительную оценку. Материалы исследования используются при преподавании административного права, а также дисциплины «Государственный пожарный надзор» в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России.

Структура диссертации определяется исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комплексное исследование теоретических основ, особенностей административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора, проведенное в данной работе, позволило автору:

• изучить понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;

• выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данной разновидности государственно-управленческой деятельности;

• изучить историю возникновения, развития государственного пожарного надзора в России, и на этой основе обосновать его современные организационно-правовые особенности;

• изучить основы правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обозначить возможные пути его совершенствования;

• исследовать систему и организационную структуру органов, осуществляющих государственный пожарный надзор;

• раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и оценить их с точки зрения соответствия социально-экономическому устройству российского государства;

• на основе результатов диссертационного исследования сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора.

Подводя итог, можно сделать ряд основополагающих выводов. Государственный пожарный надзор является одним из видов государственно-управленческой деятельности^ Его специфика проявляется в особенностях элементов, составляющих его содержание:

1) осуществление надзора специально уполномоченным на то органомГосударственной противопожарной службой;

2) полномочия, имеющиеся у должностных лиц ГПС, которые позволяют: а) контролировать выполнение требований пожарной безопасности, установленных законодательствомб) предупреждать, выявлять и пресекать правонарушенияв) привлекать правонарушителей к юридической ответственности за правонарушения в сфере пожарной безопасности.

3) специальный объект надзора — деятельность организаций, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, граждан, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов, органов местного самоуправления по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности;

4) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке — требования пожарной безопасности, которые составляют его предмет;

5)особая цель осуществления государственного пожарного надзора, а именно, защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий, то есть обеспечение пожарной безопасности.

Представляется, что органы государственного пожарного надзора являются неотъемлемой частью системы органов государственной власти и служат необходимой предпосылкой эффективного государственного управления в сфере обеспечения пожарной безопасности. С переходом России к рыночной экономике, с развитием демократии работа органов власти не упрощается, а усложняется. Возрастают требования в отношении охвата, точности и оперативности государственного надзора, а также соблюдения прав и законных интересов проверяемых субъектов. В связи с этим, автором предлагаются основные направления совершенствования государственного пожарного надзора.

1) Совершенствование законодательной базы, регламентирующей государственный надзор в сфере пожарной безопасности.

Анализ законодательства, которое непосредственно регламентирует осуществление государственного пожарного надзора, позволил автору сделать следующие выводы.

В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» определение государственного пожарного надзора, не в полной мере раскрывает его сущность. Указанное определение выделяет лишь одно направление деятельности органов государственного пожарного надзора (проверку и принятие мер по результатам), и совсем не упоминает об остальных его направлениях (лицензирование соответствующих видов деятельностидеятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере юридическими лицами и гражданам).

В тексте ведомственных нормативно-правовых актов МЧС прослеживается фактическое отождествление понятий «контроль» и «надзор». Например, в Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации1 указано, что надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах надзора осуществляется в ходе проверок, проводимых в рамках мероприятий по контролю. Под «мероприятием по контролю», в свою очередь, понимаетсясовокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований.

Из приведенного определения можно сделать вывод, что мероприятия по контролю не могут проводиться в отношении физических и должностных лиц. Однако, деятельность физических и должностных лиц по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности установлена среди Л объектов надзора в Положении «О государственном пожарном надзоре». По

1 Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (специальный выпуск).

2 См.: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 «О государственном пожарном надзоре» // Российская газета. 2005.14 января. N 4. мнению автора, в целях внесения ясности в законодательное регулирование, необходимо заменить термин «мероприятие по контролю», на использовавшийся ранее и совпадающий по значению, термин «пожарно-техническое обследование». Кроме того, следует устранить все подобные неточности, существующие в настоящее время в ведомственных нормативно-правовых актах Министерства.

В связи с планируемым введением в действие технического регламента в сфере пожарной безопасности, при осуществлении надзора за соблюдением его требований должны будут учитываться положения Федерального закона от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», в котором установлено, что объектами надзора являются только продукция и связанные с нею процессы. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» 1, а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги, противоречат закону «О техническом регулировании».

В целях внесения ясности в правовое регулирование организации государственного пожарного надзора, необходимо изменить указанные выше нормативно-правовые акты, исключив работы и услуги из числа объектов государственного надзора.

На эффективность государственного пожарного надзора значительное влияние оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время основные требования пожарной безопасности рассредоточены в большом массиве нормативно-технических документов. Значительный объем такого рода информации, множество постоянно вносимых в нормативные документы изменений существенно усложняют работу сотрудников ГПС, в результате чего снижается качество выполняемых ими функций по надзору.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 13 августа. № 33 (Часть I). Ст. 3436.

2 См.: Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 29 мая. № 102 (специальный выпуск).

Поэтому, важной задачей в сфере административно-правового регулирования пожарной безопасности в настоящее время является разработка, принятие и введение в действие технических регламентов.

Анализируя данные об административно-правовой деятельности подразделений ГПС, автор пришел к выводу, что инспектора государственного пожарного надзора фактически не применяют предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях РФ меру пресечения в виде временного запрета деятельности объектов, который находящихся в пожароугрожаемом состоянии. Представляется, что указанное обстоятельство объясняется сложностью вопроса — нарушение, каких именно норм и правил является основанием для признания состояния объекта пожароугрожаемым. В связи с этим, законность применения такого вида административного наказания как приостановление деятельности и меры пресечения в виде временного запрета деятельности, целиком зависит от мнения суда или должностного лица ГПС соответственно.

По мнению автора, такое положение неоправданно, поскольку речь идет об ограничении правомочий пользования и распоряжения имуществом, которые составляют содержание права собственности хозяйствующих субъектов. Поэтому, диссертант предлагает выделить из общего числа требований пожарной безопасности нормы, нарушение которых создает реальную угрозу возникновения пожара, либо указать признаки, позволяющие определить уровень реальной угрозы возникновения пожара и безопасности людей, законодательно закрепив их.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствует какой-либо нормативно-правовой документ по порядку осуществления государственного пожарного надзора в отношении граждан. В целях недопущения нарушения прав и законных интересов проверяемых граждан, необходимо включить в Инструкцию по осуществлению государственного пожарного надзора раздел, который бы детально регламентировал процедуру государственного пожарного надзора в отношении физических лиц.

2) Совершенствование организационной структуры органов, осуществляющих государственный пожарный надзор.

В систему органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере пожарной безопасности, входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Государственная противопожарная служба МЧС России. Наличие у Министерства контрольных и надзорных полномочий в сфере пожарной безопасности, по мнению автора, приводит к дублированию полномочий и громоздкой организационной структуре. Данный вывод предопределил формулировку предложения о внесении изменений в действующее законодательство с целью разграничения полномочий Министерства и ГПС.

Анализ структуры органов государственного пожарного надзора позволил выявить определенные недостатки организационно-правового характера. После вывода из состава Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ отделов по лицензированию в сфере пожарной безопасности и передачи большинства полномочий в этой сфере в ведение Управления государственного пожарного надзора МЧС России1, последние оказались фактически отстраненными от надлежащей деятельности по лицензированию на соответствующих территориях. Такое организационное решение, по мнению автора, существенно снижает оперативность лицензионного процесса. Представляется, что решения о предоставлении, приостановлении и переоформлении лицензий, должны приниматься на уровне субъектов федерации. Это наиболее рационально, поскольку надзор за соблюдением лицензионных требований по-прежнему осуществляется государственными инспекторами Управлений государственного пожарного надзора субъектов РФ.

3) Развитие новых форм осуществления государственного пожарного надзора.

1 См.: Приказ МЧС РФ от 20 июня 2002 г. N 301 «О постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 373 «// Пожарная безопасность. 2002. № 4.

В настоящее время необходимо развитие новых форм осуществления государственного надзора в сфере пожарной безопасности, которыми могут стать: осуществление государственного надзора в сфере пожарной безопасности через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасностипожарное страхованиедобровольное декларирование объектов надзора.

Это позволит снизить количество барьеров на пути развития предпринимательской активностичастично разгрузит органы государственного пожарного надзора и переведет в соответствующую плоскость гражданских правоотношений надзор за теми объектами, где он малоэффективен.

5) — Улучшение качества правовой подготовки кадров. Данные обзора административно-правовой деятельности подразделений УГПС г. Санкт-Петербурга свидетельствуют, что многие инспектора государственного пожарного надзора имеют не достаточный уровень административно-правовой подготовки. По мнению автора, это можно объяснить тем, что большинство сотрудников ГПС, осуществляющих в настоящее время правоприменительную деятельность, перешли в органы ГПС из других отраслей экономики, и при своей профессиональной подготовке делают акцент на изучение технических норм и правил, недостаточно уделяя внимания правовым аспектам.

В связи с этим, образовательным учреждениям соответствующего профиля, при подготовке и переподготовке сотрудников надзорных подразделений ГПС, следует более подробно рассматривать вопросы правового обеспечения деятельности сотрудников ГПС.

6. Организация методического обеспечения правоприменительной деятельности сотрудников надзорных подразделений. Представляется, что есть необходимость разработки и издания сборников нормативно-правовых документов, которые детально регламентировали бы процессуальный порядок правоприменительной деятельности органов государственного пожарного надзора по всем его направлениям. Такая инкорпорация позволила бы обеспечить единообразное толкование и применение процессуальных норм, значительно облегчило бы работу сотрудников с законодательной базой, сделав ее более удобной, и как следствие — более продуктивной.

7. Осуществление ряда мероприятий, направленных на укрепление материально-технической базы органов государственного пожарного надзора.

8. Комплексное решение проблем социальной защиты сотрудников. По мнению автора, приоритетными в этом направлении могут стать следующие законодательные инициативы: принятие Положения «О службе в системе ГПС МЧС России», где, в том числе, будут закреплены социальные гарантии сотрудников, а также • ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностейповышение уровня материальной обеспеченности сотрудниковсоздание в системе МЧС подразделения, которое занималось бы исследованием проблем социальной защиты сотрудников и разработкой мероприятий по повышению ее уровня.

Отмечено, что положительным моментом является предусмотренная в Федеральном законе «О пожарной безопасности» возможность создания частной пожарной охраны. Представляется, что ее развитие, а также появление новых форм государственного пожарного надзора, позволит создать конкуренцию в сфере привлечения квалифицированных кадров, и тем самым повысит уровень материальной обеспеченности сотрудников ГПС.

9. Развитие деятельности по обучению населения мерам пожарной безопасности и расширение противопожарной пропаганды. Эта важная работа должна находиться под особым вниманием органов государственного пожарного надзора. В этой связи, предлагается уделять пристальное внимание такой форме осуществления государственного пожарного надзора, как комплексные проверки органов государственной власти субъектов федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности. Кроме того, необходимо проведение более интенсивной работы в местах массового пребывания людей, введение социальной рекламы на телевидении и усиление противопожарной пропаганды в других средствах массовой информации.

10. Развитие системы мониторинга состояния пожарной безопасности, статистического учета пожаров, а также оценки результативности работы по осуществлению пожарного надзора. Эффективность управленческих решений в области осуществления государственного пожарного надзора во многом зависит от полноты и достоверности информации о результатах работы надзорных подразделений и состояния пожарной безопасности в регионах. Зачастую на практике увеличение объема применения мер юридической ответственности тем или иным органом однозначно оценивается как улучшение его работы. Между тем соответствующие формы отчетности не содержат достаточной информации о существенных, качественных сторонах правоприменительной практики. Более того, оценка качества надзорной деятельности по количеству выявленных правонарушений создает искаженное общественное мнение о работе органов Государственной противопожарной службы и ее социальной роли в обществе.

Представляется, что оценка деятельности надзорных подразделений должна быть тесно увязана со степенью противопожарной защиты объектов или района (региона) в целом. Возможно использование в качестве таких критериев результаты паспортизации населенных пунктов. В основу этой оценки можно положить уровень противопожарной защиты конкретного города, поселка. Наряду с этим, постоянного внимания требуют вопросы совершенствования контроля деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору. По мнению автора, при оценке деятельности государственного инспектора, наряду с его профессиональными качествами, следует учитывать поступившие в отношении его жалобы и заявления должностных лиц и граждан.