Кроме специальной нормы (ст. 7), Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления.
Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.
Органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
Помимо Федерального закона «Об охране окружающей среды» природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами Земельного кодекса РФ, природно-ресурсовых («О недрах», «О животном мире», Лесного и Водного кодексов и др.) и природоохранных («Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об отходах производства и потребления», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах») законов. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.
В период 2003 — 2005 гг. Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Предполагалось, что с 2006 г. вместо государственного регионального контроля будет введен муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако соответствующие нормы были отменены накануне их вступления в силу. Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет — примером чему может служить и противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля — стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального (а также государственного) экологического управления.
Анализ текущей практики законодательного регулирования дает основание предполагать, что неоднократные передача и возвращение природоохранных полномочий осуществлялись без достаточного стратегического обоснования их принадлежности органам различного уровня, а при принятии решений законодатель исходил скорее из невозможности или нецелесообразности федерального финансирования соответствующих полномочий. В такой ситуации государственная экологическая политика в части разграничения полномочий органов власти фактически оказывается подчинена логике правового регулирования межбюджетных отношений и местного самоуправления. Наблюдается общая тенденция выстраивания системы природоохранной компетенции (перераспределение полномочий федеральных и региональных органов власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или правом решения вопросов местного значения) в зависимости от наличия финансового обеспечения на соответствующих уровнях публичной власти, тогда как разграничение полномочий должно иметь идеологическое по своей сути обоснование, исходящее из стратегии развития федеративных и муниципальных отношений, согласованной с целями государственной экологической политики. По этим причинам вопрос о муниципальном экологическом контроле как потенциально эффективном средстве управления в сфере охраны окружающей среды остается открытым. Кроме того, для повышения роли органов местного самоуправления в охране окружающей среды можно было бы в соответствующих нормативных актах установить конкретные формы их участия в процедурах выдачи разрешений на виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, а также в утверждении экологических нормативов и лимитов.
Необходимо отметить, что те полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в Законе «Об охране окружающей среды» (ст. 11, 12, 13, 55, 74) и других экологических законах, которые не совпадают с вопросами местного значения, названными в ст. 14 — 16 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, должны финансироваться за счет субвенций из федерального бюджета. В практическом плане, принимая (отклоняя) в перспективе какие-либо поправки к природоохранным законам в части расширения (сокращения) компетенции органов местного самоуправления, законодатель будет исходить из возможности (невозможности) или целесообразности (нецелесообразности) соответствующего федерального финансирования, что как отмечалось выше, означает в конечном счете постановление государственной экологической политики в зависимость от межбюджетных отношений.
Помимо федеральных и региональных законодательных актов и нормативных правовых актов местного самоуправления источником правового регулирования природоохранной функции местного самоуправления могут считаться правовые акты, устанавливающие статус специальных органов муниципального экологического управления. По общему правилу муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением муниципальных нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды.
В целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.
2.
4. Проблемы и перспективы развития правовых основ природопользования и охраны окружающей среды Рассмотрим некоторые правовые проблемы охраны окружающей среды на современном этапе.
В настоящее время весьма актуальным является исследование региональных аспектов проблем охраны окружающей среды, а также разработка путей и средств решения этих проблем в современный период, что предполагает анализ социально-экономических и экологических основ, на которых должно строиться правовое регулирование отношений в этой области. Такой подход обусловлен комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями.
По ряду причин ФЗ «Об ООС» не обеспечил решение наиболее актуальных региональных экологических проблем, в том числе в сфере промышленного производства. Это обусловливает дальнейшее совершенствование федерального и регионального экологического законодательства, поскольку его эффективность является недостаточной.
Например, в экологическом законодательстве встречаются случаи наличия ошибочных положений, несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами, в частности земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства, что не может не сказаться на решении региональных проблем. Все эти недостатки нуждаются в устранении.
Развитие федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды должно быть направлено на усиление его региональных аспектов. При этом следует внести необходимые дополнения и изменения в:
а) Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который является головным актом лишь природоохранительного законодательства. В преамбуле ФЗ «Об ООС» необходимо прямо сформулировать положение о том, что он является головным актом природоохранительного, природно-ресурсного законодательства, а также законодательства об экологической безопасности Российской Федерации;
б) законы и иные нормативные правовые акты федерального и регионального природоохранительного законодательства.
В настоящее время в этих законодательных и иных нормативных правовых актах необходимо предусмотреть ряд положений принципиального характера, касающихся осуществления региональных задач.
Во-первых, с учетом региональных особенностей, дополнительные федеральные и региональные эколого-правовые требования:
а) к хозяйственной и иной деятельности предприятий, касающиеся состояния природной среды, ее отдельных ресурсов и комплексов в промышленном или ином регионе;
б) к банкротству промышленных предприятий, что весьма необходимо в настоящее время, когда встречаются случаи их ложного банкротства;
в) при совершении сделок с землей, что необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель и формирования земельного рынка. Тем более в Земельном кодексе Российской Федерации предусмотрено участие земли в гражданском обороте и формирование земельного рынка, а также значительное внимание уделено вопросам охраны земель, как главному элементу природного комплекса, что важно для осуществления природоохранительной деятельности предприятий в промышленных и иных регионах.
Во-вторых, обновление и согласование между собой нормативных правовых актов природно-ресурсного законодательства, влияющих на решение региональных проблем в промышленных и иных регионах. Так, Правительством Российской Федерации подготовлены проекты: Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Свода законов Российской Федерации о недрах.
В соответствии с Конституцией РФ необходимо внести изменения и дополнения в действующие головные акты природоресурсного законодательства как на уровне Российской Федерации, так и ее отдельных субъектов. Так, в федеральном законодательстве следует предусмотреть:
а) цели, задачи, принципы, порядок и условия к деятельности предприятий как природопользователей. В соответствии с ними будет строиться правовое регулирование отношений по использованию и охране вод, лесов и недр, а также связанных с ними природных ресурсов в регионах;
б) виды правонарушений законодательства применительно к особенностям отдельного объекта природы. В то же время субъекты Российской Федерации могут самостоятельно дополнить виды экологических правонарушений исходя из своих социально-экономических, экологических и иных особенностей. В соответствии с видами экологических правонарушений будут определяться составы административных проступков и уголовных преступлений, что обеспечит их соответствие экологическому, в частности природоресурсному законодательству, а также соблюдение экологических требований промышленными предприятиями и организациями в регионе.
В-третьих, обеспечить экологизацию федерального и регионального природоресурсного законодательства. Так, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отсутствовали положения об экологических требованиях в сфере природопользования. Не устранен этот пробел и в ФЗ «Об ООС», что нуждается в изменении.
Аналогичная работа по совершенствованию экологического и природоресурсного законодательства должна быть проведена и на региональном уровне. Конкретные требования и условия по охране окружающей среды, охране природных объектов с учетом специфики этих объектов необходимо сформулировать в:
а) действующем региональном законодательстве областей и республик Российской Федерации;
б) разрабатываемых законах и иных нормативных правовых актах по охране окружающей среды, охране и использованию недр, вод, лесов и других природных объектов.
Кроме того, в целях совершенствования экологического законодательства, экологической защиты населения и повышения качества окружающей природной среды назрела необходимость принятия в самое ближайшее время нормативно-правовых решений:
«Об экологической безопасности»;
«Об обращении с радиоактивными отходами»;
«О питьевой воде»;
«О государственном регулировании образования в области экологии»;
«О Заповедной службе Российской Федерации»;
«О внесении изменений и дополнений в Закон „Об охране озера Байкал“» и др.
В целях предотвращения экологической катастрофы, по нашему мнению, необходимо восстановление Министерства по экологии и охране окружающей среды и принятие вышеназванных федеральных законов — это будет являться важным фактором в совершенствовании системы управления экологическим комплексом, правовой базы обеспечения экологической безопасности страны и создании необходимых предпосылок для повышения качества жизни людей по сравнению с другими высокоразвитыми странами.
Сегодня окружающая природная среда страдает больше всего от выпускаемой неэкологической промышленной продукции: машин, оборудования; использования экологически грязных технологий, прежде всего в автомобильной, энергетической, химической промышленности, черной и цветной металлургии.
О необходимости прекращения выпуска автотранспорта, не отвечающего современным экологическим стандартам, в России говорят давно. Более того, ГОСТы, подразумевающие соответствие продукции автопрома нормам Евро-2 в отношении легковых автомобилей, введены с июля 2002 г., а по грузовым машинам и того раньше — с января 2000 г. Тем не менее отечественные автозаводы, всеми правдами и неправдами добиваясь отсрочки «исполнения приговора», с завидным упорством продолжают клепать морально и технически устаревшие, а главное — опасные для окружающей среды модели. Конец экологическому беспределу мог бы положить правительственный документ. Эта задача не под силу ни губернаторам, ни главам администрации городов. Эта задача под силу только Правительству РФ.
Следующей актуальной проблемой правового регулирования охраны окружающей среды является систематизация и кодификация экологического законодательства.
Основная цель модернизации законодательства заключается в том, чтобы оно соответствовало проводимой государственной политике в экологической сфере, не являлось тормозом на пути экономического развития, не было пробельным либо двусмысленным.
От того, насколько совершенно законодательство, насколько оно точно и четко регулирует те или иные общественные отношения, во многом зависит состояние как природоохранной деятельности прокуратуры, а равно и природоохранной деятельности других органов, так и всей многогранной деятельности прокуратуры и других органов.
Необходимо поддержать идею кодификации экологического законодательства, в том числе путем принятия Экологического кодекса Российской Федерации.
Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей принято считать, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на определенную тему. При этом зачастую не учитывается, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему. Для многих, в том числе для большинства членов законодательных и исполнительных органов, в настоящее время легче написать и провести через парламент новый закон, чем тщательно изучить прежний, проинвентаризировать, проверить (в том числе, по заявлениям, жалобам граждан) уровень соблюдения его предписаний и понять, как он действует. В этом смысле регулярно проводимый Советом Федерации РФ правовой мониторинг призван восполнять этот пробел.
Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая в 2003 г. при обсуждении проекта Лесного кодекса на заседании Правительства РФ, а в 2005 г. озвученная в средствах массовой информации: «С вырубкой и вывозом из области леса творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!» Вместе с тем все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной, политической воли к наведению экологического правопорядка. Следует также напомнить, что предусмотренные в КоАП РФ санкции применяются далеко не полностью, а санкции, предусмотренные в УК РФ, — вообще «зависли». Какой же смысл увеличивать наказания на бумаге в законах, если уже предусмотренные в них меры воздействия не используются правоохранительными органами и судом?
Существует мнение, что характер и уровень исполнения закона зависит от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так. Однако хорошо написанные законы, в том числе с подробно прописанными механизмами применения, оказывались недостаточно действенными ввиду отсутствия воли общества и государства и наличия безнравственной окружающей, прежде всего общественной атмосферы.
Известны одиозные примеры наших «самых демократических в мире» конституций и законов, провозглашающих определенные цели, но не во всем реализуемых в действительности. Скажем, нуждаются в мониторинге основополагающие положения Конституции РФ 1993 г. о праве каждого на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии и возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, об их соблюдении и защите (ст. 2), о народе как единственном источнике власти (ст. 3). И при этом некоторые монографические и диссертационные исследования содержат предложения о дополнении Конституции положениями об экологическом государстве, об экологической функции публичных органов власти. Думается, стабильность Конституции является ее неоспоримым достоинством, а ее дополнение и изменение можно осуществлять лишь после внедрения подавляющего большинства ее положений в жизнь.
Именно поэтому к идее разработки экологического кодекса надо относиться серьезно, компетентно, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только формой и названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, тем более что в России все федеральные законы — и кодексы, и иные законы — имеют равную юридическую силу в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ. Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 90-х гг. был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь в Республике Башкортостан было сделано немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, общественной и научной поддержкой.
Безусловно, принятие нового правового акта обычно сопровождается всплеском общественной активности, которая постепенно затухает. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения закона не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к решению проблем. Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных публичных слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания при необходимости межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ, Общественной палаты к правоприменению (например, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон и проч.). Опора лишь на текст нового закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности и апатии граждан.
Поэтому не может быть серьезным и достаточно компетентным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля. Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле. Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов этих правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими.
Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не пишутся, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений. Подходы к законотворчеству в области охраны окружающей среды могут отличаться друг от друга, но в основном специалисты в этой сфере едины: экологическое право и законодательство — самостоятельная отрасль российского права, регулирующая общественно значимые отношения людей, общества, государства в связи с использованием и охраной природных ресурсов, природы, окружающей природной среды.
В России большинство юристов договорились о концепции и структуре экологического права (законодательства), которое состоит из: собственно природоохранных норм (Законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях и др.); природоресурсных норм (Земельного, Лесного, Водного кодексов, Законов о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.); экологизированных норм других отраслей права (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» КоАП РФ, глава 26 «Экологические преступления» УК РФ и др.).
Приступая к составлению экологического кодекса, надо определиться с тем, как поступить с шестью традиционными, упомянутыми выше природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать «под крышу» нового кодекса под названием «экологический», то получится громоздкий закон, содержащий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре части ГК РФ. Пользоваться им будет достаточно затруднительно.
Если попытаться выбрать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то отделить их от остальных будет трудно, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными. Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могут служить проводимые в настоящее время отдельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах — в Ростехнадзоре и в Росприродконтроле. Многие заказчики предпочитают представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии «заблокированными» со стороны конкурентов и коррупционеров.
При формировании экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов («О радиационной безопасности населения», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и др.), с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, Положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов.
Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять либо не отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель и т. п. Например, в декабре 2004 г. требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», но это в одном, не слишком крупном законе и только по одному вопросу. А их сотни. Разумеется, их кодификация целесообразна, но наступило ли для этого подходящее время, связанное с замедлением реформ и стабилизацией социально-экономических процессов, готов ли для этого аппарат исполнительной власти?
Конкретное обсуждение некоторых проблем подготовки экологического кодекса обусловливает составление концепции и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий: охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование (компенсационные? восстановительные? фискальные?), соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов недвижимости. Работа назревшая, кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта. Ее можно осуществлять последовательно, профессионально, шаг за шагом, экспериментируя, апробируя на практике, или рывком, решительно, длительное время исправляя впоследствии неизбежные при этом просчеты и недостатки.
Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде экологического кодекса, то надо учитывать состояние развития природоохранного законодательства в стране, проинвентаризировать уровень применения его предписаний, использовать зарубежный опыт. Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества, частично включенного в рыночные отношения, обусловливает уникальность и взвешенность его правового регулирования в гражданском обороте. Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, стимулах и пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западно-европейская формула, отраженная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Эта формула «перекочевала» в ст. 3 Земельного кодекса РФ, в Водный и Лесной кодексы РФ, в иные природоресурсные законы.
Не менее важен учет конституционного положения о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц (это положение воспроизведено и в ст. 209 ГК РФ). Изложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы: кому и зачем нужен экологический кодекс? Если, следуя моде, он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Следует помнить, что новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно дорого, надо дорожить его подготовкой и принятием.
Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации — дело благородное, перспективное, требующее мобилизации общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений. При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства: учет, кодификация, консолидация, инкорпорация или иные способы формирования массива предписаний в новом акте.
Повышение эффективности права в регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, умелое сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества, учет традиционных и внедрение новых способов хозяйствования являются одними из главных проблем модернизации современного экологического права. С этих позиций разговор об экологическом кодексе может оказаться полезным.
Заключение
В результате проделанной работы были рассмотрены правовые основы природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации.
Сформулируем основные выводы по работе.
Природопользование — это сфера общественно-производственной деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человечества с помощью природных ресурсов; научное направление, изучающее принципы рационального использования природных ресурсов, в т. ч. анализ антропогенных воздействий на природу, их последствий для человека. Согласно ФЗ «об охране окружающей среды» охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В настоящее время в области охраны окружающей среды государство устанавливает: порядок предоставления природных объектов в пользование; пределы их гражданско-правовой оборотоспособности; основополагающие принципы природопользования (целевой характер, недопустимость причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, восстановление и регенерация природных ресурсов и т. д.); правовой режим тех или иных категорий природных объектов (например, особым режимом обладают земли сельскохозяйственного назначения, заповедники, заказники, национальные парки, леса первой и второй групп и т. д.); ответственность за нарушение природно-ресурсного законодательства. Данные функции осуществляются государством в силу той особой значимости, которую имеют объекты природы для всего населения страны.
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы. К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; органы местной администрации.
В систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят: Министерства природных ресурсов РФ; Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по рыболовству и др.
Основными нормативно-правовыми актами регламентирующие природопользование и охрану окружающей среды в Российской Федерации являются международные документы, Конституция РФ; конституционные законы; федеральные законы; акты Президента РФ (указы, распоряжения); акты Правительства РФ (постановления, распоряжения); нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Законодательство субъектов РФ: конституции, уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ; акты глав субъектов РФ; акты органов исполнительной власти субъектов РФ; акты местного самоуправления.
Нормы Конституции РФ можно разбить на две группы: первая — непосредственно посвященная экологическим отношениям, вторая — опосредованно участвующая в их регулировании. К первой относятся ст. 9, 36, 42, 58, 72; ко второй — ст. 1, 2, 7, 8, 17 — 19, 45 — 48, 57. Согласно Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
Среди относящихся к экологическому праву законов России нужно отметить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» .
Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Этот Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Кроме того, нормы об охране окружающей среды ярко выражены в таких нормативно-правовых актах как Закон РФ «О недрах», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и во многие другие законы.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В третьей главе были рассмотрены некоторые проблемы и перспективы развития законодательства об охране окружающей среды.
В экологическом законодательстве встречаются случаи наличия ошибочных положений, несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами, в частности земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства, что не может не сказаться на решении региональных проблем. Все эти недостатки нуждаются в устранении.
Развитие федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды должно быть направлено на усиление его региональных аспектов. При этом следует внести необходимые дополнения и изменения в:
а) Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который является головным актом лишь природоохранительного законодательства. В преамбуле ФЗ «Об ООС» необходимо прямо сформулировать положение о том, что он является головным актом природоохранительного, природно-ресурсного законодательства, а также законодательства об экологической безопасности Российской Федерации;
б) законы и иные нормативные правовые акты федерального и регионального природоохранительного законодательства.
В настоящее время в этих законодательных и иных нормативных правовых актах необходимо предусмотреть ряд положений принципиального характера, касающихся осуществления региональных задач.
Во-первых, с учетом региональных особенностей, дополнительные федеральные и региональные эколого-правовые требования:
а) к хозяйственной и иной деятельности предприятий, касающиеся состояния природной среды, ее отдельных ресурсов и комплексов в промышленном или ином регионе;
б) к банкротству промышленных предприятий, что весьма необходимо в настоящее время, когда встречаются случаи их ложного банкротства;
в) при совершении сделок с землей, что необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель и формирования земельного рынка. Тем более в Земельном кодексе Российской Федерации предусмотрено участие земли в гражданском обороте и формирование земельного рынка, а также значительное внимание уделено вопросам охраны земель, как главному элементу природного комплекса, что важно для осуществления природоохранительной деятельности предприятий в промышленных и иных регионах.
В соответствии с Конституцией РФ необходимо внести изменения и дополнения в действующие головные акты природоресурсного законодательства как на уровне Российской Федерации, так и ее отдельных субъектов. Так, в федеральном законодательстве следует предусмотреть: цели, задачи, принципы, порядок и условия к деятельности предприятий как природопользователей; виды правонарушений законодательства применительно к особенностям отдельного объекта природы.
В-третьих, обеспечить экологизацию федерального и регионального природоресурсного законодательства. Так, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отсутствовали положения об экологических требованиях в сфере природопользования. Не устранен этот пробел и в ФЗ «Об ООС», что нуждается в изменении.
в целях совершенствования экологического законодательства, экологической защиты населения и повышения качества окружающей природной среды назрела необходимость принятия в самое ближайшее время нормативно-правовых решений: «Об экологической безопасности»; «Об обращении с радиоактивными отходами»; «О питьевой воде»; «О государственном регулировании образования в области экологии»; «О Заповедной службе Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Закон „Об охране озера Байкал“» и др.
Следующей актуальной проблемой правового регулирования охраны окружающей среды является систематизация и кодификация экологического законодательства.
Необходимо поддержать идею кодификации экологического законодательства, в том числе путем принятия Экологического кодекса Российской Федерации.
Список использованных источников
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (в ред. от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ). — Справочная система Гарант.
Водный кодекс Российской Федерации от 03.
06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.
12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.
10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 01.
01.2010). — Справочная система Гарант.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.
12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 21.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.
06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 29.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.
12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 29.
01.2010). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.
01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.
10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.
10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 01.
01.2010). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.
11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 17.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «О животном мире» от 24.
04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 14.
03.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.
03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Закон РФ «О недрах» от 21.
02.1992 N 2395−1 (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» от 05.
07.1996 N 86-ФЗ (ред. от 30.
12.2008). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.
02.1995 N 26-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10.
01.1996 N 4-ФЗ (ред. от 30.
12.2008). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16.
07.1998 N 101-ФЗ (ред. от 30.
12.2008). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.
05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Гарант.
Указ Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 04.
02.1994 N 236. — Справочная система Гарант.
Указ Президента РФ «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 01.
04.1996 N 440. — Справочная система Гарант.
Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.
05.2008 N 724 (ред. от 05.
10.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.
03.2004 N 314 (ред. от 22.
06.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» от 29 мая 2008 г. № 404. — Справочная система Консультант Плюс.
Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21.
10.1993 N 22 (ред. от 10.
04.2000). — Справочная система Гарант.
Боголюбов С. А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. — 2006. — N 6. — с. 60 — 67
Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. — 2002. — N 6. — с. 56 — 63.
Боголюбов С. А. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации — единое законодательство в регулировании экологических, аграрных, земельных отношениях // Экология — 2007 — № 8 — с. 33 — 38.
Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юридическая литература, 2006. — с. 118.
Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. — 2007. — N 9. — с. 19 — 27.
Бринчук М. М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации. — СПб.: Питер, 2008. — 215 с.
Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав граждан // Государство и право — 2004 — № 5. — с. 18 — 24
Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для вузов/ изд.
доп и перераб. — М.: Юристъ, 2009.
Быстров Г. Е. О разграничении государственной собственности на природные ресурсы и полномочий Российской Федерации в сфере природоресурсного законодательства // Правовые проблемы охраны окружающей среды, аграрного и земельного права: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007.
Васильева М. И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. М.: Акрополь: ЦЭПР, 2009.
Васильева М. И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Закон. — 2004. — № 6 — с. 17−29
Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 2005 — 2008 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. — М.: Юристъ, 2009.
Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореферат диссертации доктора юридических наук. — М.: МГЭО, 2007. — с. 20 — 24.
Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2009.
Ерофеев Б. В. Экологическое право России. — М.: Юриспруденция, 2005.
Злотникова Т. В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. — 2005. — N 30. — с. 10 — 15.
Игнатов К. С. Экологические правонарушения: Учебник. — М.: Дело, 2007.
Игнатьева И. А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. — 2003. — N 5. — с. 46 — 52
Ильин Е. П. Современная экология и механизм защиты окружающей среды: Учеб. пособие для вузов.
СПб. и др.: Питер, 2006.
Клюкин Б.Д. К вопросу о правовом положении природных ресурсов субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ: Сб. науч. тр. Оренбург, 2007.
Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. — 1988. — N 12. — с. 45 — 52.
Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. — 2008. — N 10. — с. 27 — 37.
Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2007.
Крассов О. И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. — М.: Наука, 1990.
Кричевцов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в российской Федерации: Автореф. дис… докт. юрид. наук. — М. 2008.
Миняев А. О. Конституционные основы экологического права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. — М.: МГУ, 2007.
Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М.: Городец, 2009.
Миронов О. О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. — М.: Юриспруденция, 2007.
Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Дело, 2000.
Петров В. В. Экологическое право России: Учебник/ изд. доп и перераб. — М.: Бек, 2008.
Позднякова Е. А. Охрана окружающей среды посредством материальной ответственности работников. Оренбург, 2006.
Попов М.В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в субъектах Федерации // Журнал российского права. — 2008. — N 8. — с. 34 — 41
Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. — М.: Феникс, 2008. — с. 39 — 45.
Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. — 2007. — № 4. — с. 29 — 34.
Шаретдинов Э. Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы, пути решения. Уфа, 2007.
Шишко А. С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы. — Киев. 2002. — с.14 — 23.
Экологическое право / Под ред. В. В. Гучкова. — М.: Закон и право, 2006.
Яблоков А. В. Важность нормативного определения экологической информации // Правовые проблемы охраны окружающей среды: Сборник материалов научно-практической конференции. Вып. 2. М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2008.
http://www.mnr.gov.ru/ - Официальный портал министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации
Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. — 2008. — N 10. — с. 29
Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. — 2002. — N 6. — с. 57
Васильева М. И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Закон. — 2004. — № 6 — с. 22
Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Дело, 2000. — с. 275
Петров В. В. Экологическое право России: Учебник/ изд. доп и перераб. — М.: Бек, 2008. — с. 106.
Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. — 2007. — N 9. — с. 20.
Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 2005 — 2008 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. — М.: Юристъ, 2009. — с. 38.
Крассов О. И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. — М.: Наука, 1990. С. 75 — 79
Игнатьева И. А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. — 2003. — N 5. — с. 49
Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. — 2007. — N 9. — с. 23
Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. — 2002. — N 6. — с. 59
Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. — 1988. — N 12. — с. 48.
Злотникова Т. В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. — 2005. — N 30. — с. 12.
Шишко А. С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы. — Киев. 2002. — с. 18.
Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореферат диссертации доктора юридических наук. — М.: МГЭО, 2007. — с. 22.
Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. — М.: Феникс, 2008. — с. 42.
Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. — 2007. — N 9. — с. 24.
Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юридическая литература, 2006. — с. 118.
Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. — 2007. — № 4. — с. 30
Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.
05.2008 N 724 (ред. от 05.
10.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Юристъ, 2009. — с. 90.
Кричевцов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в российской Федерации: Автореф. дис… докт. юрид. наук. — М. 2008. — с. 9 — 11.
Попов М.В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в субъектах Федерации // Журнал российского права. — 2008. — N 8. — с. 37
Боголюбов С. А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. — 2006. — N 6. — с. 63
Яблоков А. В. Важность нормативного определения экологической информации // Правовые проблемы охраны окружающей среды: Сборник материалов научно-практической конференции. Вып. 2. М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2008. — с. 89
Позднякова Е. А. Охрана окружающей среды посредством материальной ответственности работников. Оренбург, 2006. — с. 48
Миняев А. О. Конституционные основы экологического права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. — М.: МГУ, 2007. — с. 15
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.
12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 29.
01.2010). — Справочная система Гарант. — ст.23
Боголюбов С. А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. — 2006. — N 2. — с. 13 — 19.
Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2009. — с. 155.
Клюкин Б.Д. К вопросу о правовом положении природных ресурсов субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ: Сб. науч. тр. Оренбург, 2007. — с. 24.
Бринчук М. М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации. — СПб.: Питер, 2008. — с.10
Боголюбов С. А. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации — единое законодательство в регулировании экологических, аграрных, земельных отношениях // Экология — 2007 — № 8 — с. 34 — 35.
Быстров Г. Е. О разграничении государственной собственности на природные ресурсы и полномочий Российской Федерации в сфере природоресурсного законодательства // Правовые проблемы охраны окружающей среды, аграрного и земельного права: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007. — с. 6.
Шаретдинов Э. Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы, пути решения. Уфа, 2007. — с. 43
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.
01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.
12.2009). — Справочная система Консультант Плюс. — ст.3
Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М.: Городец, 2009. — с. 179
