Формирование системы стратегического управления развитием муниципального образования на основе индикативного планирования

Актуальность темы

исследования. Стратегическое планирование как самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития муниципального образования получило распространение в развитых странах с восьмидесятых годов двадцатого века.

В России после разрушении централизованной системы директивного планирования, города оказались в состоянии неопределенности. Возрастающая скорость происходящих в стране перемен, ужесточение конкуренции во всех сферах заставляли местную власть принять на себя ответственность за перспективы городского развития.

Принятие Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году способствовало становлению органов местного самоуправления как максимально приближенной к народу публичной власти. Глава муниципального образования получил полномочия для управления процессом муниципального развития.

Ускоренное усложнение характера городских функций, превращение города в самостоятельный хозяйственный организм, развивающийся под воздействием как внутренних, так и внешних сил, делает традиционное управление неэффективным. В последние годы важное значение приобретает способность местных властей осуществлять свои функции, исходя не из текущих, сиюминутных целей и интересов, а на основе долгосрочной стратегии развития. Стратегическое планирование развития муниципального образования становится всё более популярным.

Анализ практики стратегического планирования свидетельствует о проблемах, возникающих на этапе реализации программных документов. Необходимы новые пути прогнозирования социально — экономических процессов развития городов, новые методы формирования городской политики, усиление регулирующего воздействия органов местного самоуправления на реализацию стратегических планов. На современном этапе наблюдается тенденция перехода к стратегической форме индикативного планирования, позволяющей обеспечить согласованность действий властных органов и хозяйствующих субъектов, направленных на эффективную реализацию стратегии развития.

В условиях современного развития общества особый интерес представляет исследование процессов развития малых и средних российских городов, составляющих самую многочисленную категорию, на долю которых приходится почти 85% общего количества городов страны. Именно небольшие города формируют значительную сеть территориальной структуры хозяйства России, осуществляя экономическую и социокультурную взаимосвязь сельской местности с крупными городами. Несмотря на многообразие российских малых городов, проблемы их социально-экономического развития во многом идентичны и требуют особого подхода к их решению.

Степень изученности проблемы. Вопросы социально-экономического развития городов в условиях переходной экономики рассматриваются в работах отечественных ученых: Е. Г. Анимицы, Б. М. Гринчеля, Б.С. Жихаре-вича, А. Е. Когута, А. И. Кузьмина, В. Г. Попова, В. Е. Рохчина и других. Рекомендации по использованию индикативного планирования на современном этапе содержатся в работах В. Дудкина, Ю. Петрова, Н. Сур-ниной, М. Шаккума. Теоретические вопросы совершенствования индикативного планирования и проблемы формирования индикативного плана — прогноза стали темой исследования А. Н. Петрова, JI. Г. Демидова, Г. JI. Парсаданова, В. В. Егорова. На основании анализа актуальных социальных проблем муниципального образования авторы обосновывают пути их решения, особенно, что касается экономической сферы развития муниципального образования. Основным направлением комплексных. программ развития становится повышение экономической конкурентоспособности территории в системе региона и страны в целом.

Вместе с тем, в основе главной цели практически во всех существующих стратегиях развития муниципальных образований лежит повышение качества жизни населения, что подразумевает, прежде всего, развитие социальной сферы. Проблемы развития социальной сферы нашли отражение в работах И.В. Бестужева-Лады, Д. П. Гавра, В. Э. Гордина, Е. Н. Жильцова, A.JI. Кузнецова, Е. В. Тишина. Обобщение данного опыта исследований показало недостаточную проработку вопросов по руководству развитием социальной сферы муниципального образования. В значительной мере это относится к формированию целостной, теоретически обоснованной и увязанной с практикой системы управления социальной сферой. Поэтому этим вопросам уделено в диссертации особое внимание.

Объектом исследования диссертационной работы является социально.

— экономическое развитие муниципального образования.

Предмет исследования — отношения, механизмы и приоритеты формирования стратегии развития муниципального образования. Диссертационное исследование выполнено на примере малого города Можги.

— типичного представителя данной категории городских поселений.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.05. — экономика и управление народным хозяйством (раздел 5 Региональная экономика): 5.14. Разработка перспектив развития региональных социально — экономических системпрогнозирование в региональных социально — экономических системах- 5.16. Управление экономикой регионов на муниципальном уровне, функции и механизм управленияразработка, методическое обоснование, анализ- 5.17. Региональное стратегическое планированиерегиональные программы развития.

Целью данной работы является разработка механизма формирования системы управления развитием муниципального образования на основе индикативного планирования.

Поставленная цель обусловила решения следующих задач:

— исследование теоретических вопросов стратегического планирования муниципального образования;

— системная оценка муниципального образования на основе функционального, факторного и структурного методов анализа;

— формирование модели управления муниципальным образованием как объектом при оценке вертикальных и горизонтальных связей муниципального управления;

— раскрытие содержания и сущности индикативного планирования применительно к муниципальному образованию;

— разработка модели системы управления реализацией стратегии на основе индикативного планирования;

— обоснование руководства развитием социальной сферы муниципального образования.

Научно — методологической основой диссертационной работы послужили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных учёных в области стратегического и индикативного планирования. Работа основана на нормативных документах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления. Основой методологии исследования является системно — ситуационный подходиспользованы общенаучные методы структурного, факторного, функционального и сравнительного анализов, метод экспертных оценок. Конкретные предложения разработаны на базе практического опыта и полученных теоретических результатов.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

— уточнены понятия «индикативное планирование развития муниципального образования», «управление развитием муниципального образования на основе индикативного планирования" — разграничены термины «показатель» и «индикатор" — раскрыта векторная направленность индикатора и его связующая роль между проблемой и целью;

— сформирована модель управления муниципальным образованием как объектом с обоснованием вертикальных и горизонтальных связей муниципального управления;

— предложен механизм формирования системы управления развитием муниципального образования;

— обоснована система индикаторов развития и разработана модель интегрального индикатора уровня жизни населения при реализации стратегии развития муниципального образования;

— разработана система управления стратегией развития муниципального образования на основе индикативного планирования, в рамках которой предусматривается формирование целей развития способом соединения дерева проблем и дерева целей, а также использование программно-целевого метода в руководстве развитием.

Практическая значимость работы заключается в формировании целостной системы стратегического управления развитием муниципального образования, детального обоснования руководства социальной сферой. Предложенные методические решения могут быть использованы специалистами и работниками органов местного самоуправления при разработке и реализации стратегии развития муниципального образования и позволят повысить эффективность муниципального управления, усилить регулирующее воздействие местной власти на социально — экономическое развитие территории.

Апробация результатов работы. Многие положения и результаты исследования применялись на практике в управлении развитием города Можги Удмуртской Республики. Сформулированная автором концепция развития города положена в основу Стратегии, утвержденной законодательным органом в 2001 году. В эти годы заключаются Соглашения о взаимном сотрудничестве между администрацией города и руководителями предприятий, организована деятельность муниципальной статистики. Предлагаемые методические подходы были использованы при разработке Программы социальноэкономического развития г. Можги на 2005 -2009 годы.

Публикации. Результаты научных исследований отражены в 4 публикациях общим объемом 9,75 п.л. (личный вклад автора 6,75 п.л.).

На защиту выносятся следующие научные положения:

— обоснование и применение метода индикативного планирования в системе управления стратегией развития муниципального образования (уточнение понятий, факторов, методов и специфики);

— процедурно-логическая модель системы управления реализацией стратегии развития муниципального образования на основе метода индикативного планирования и с учетом территориальных особенностей;

— система индикаторов социального развития муниципального образования на основе предложенной модели качества жизни его населения;

— алгоритм расчета индикатора уровня жизни населения города с помощью матрицы количественной оценки достижения целей;

— методика формирования целей развития муниципального образования с использованием метода соединения дерева проблем и дерева целей.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы и пяти приложений. Общий объём работы с приложениями составляет 192 страницы, а основной текст изложен на 152 страницах, проиллюстрирован 24 таблицами и 25 рисунками. Библиографический список литературы содержит 122 источника.

Заключение

.

Цель, поставленная автором диссертационной работы, достигнута. Задачи, необходимые для достижения указанной цели, полностью решены. На основе проведенного исследования сделаны следующие выводы и предложения.

1. Использование индикативного планирования в стратегии социально-экономического развития муниципального образования становится надёжной методологической основой управления им.

Изучение опыта стратегического планирования развития муниципальных образований показывает, что проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации стратегии, можно разрешить через преимущества использования такой формы стратегического планирования и управления как индикативное планирование и управление на основе индикативного планирования. Критическое исследование содержания и сущности индикативного планирования позволяет уточнить основные понятия применительно к муниципальному образованию, с учётом таких принципиальных факторов как: а) усиления воздействующей роли органов местного самоуправления на социально-экономическое развитиеб) вовлечение местного сообщества в процесс реализации стратегиив) использование индикаторов как характеристик социально-экономических процессов.

Индикативное планирование развития муниципального образования есть механизм координации интересов деятельности органов местного самоуправления, организаций, учреждений, предприятий всех форм собственности и населения, направленный на комплексное развитие территории, основанный на разработке системы индикаторов, характеризующих социально-экономические процессы, с учетом перспективных целей и задач.

Управление развитием муниципального образования на основе индикативного планирования — это форма управления, включающая организацию деятельности по индикативному планированию, прогнозированию, реализации индикативного плана и контроля за его выполнением. При этом под индикативным планом понимается перечень прогнозно-ориентированных индикаторов с установленными на определенный срок пороговыми значениями, являющимися руководством к действию для управленческих структур администрации города и ориентиром для хозяйствующих субъектов.

2.Предложен концептуальный подход формирования системы управления развитием муниципального образования.

Сущностное содержания понятия «система» как «целостное соединение, составленное из частей» позволяет, на наш взгляд, определить понятие «формирование системы управления развитием» как совокупность таких составляющих как: моделирование, разработку механизмов управления и осуществление руководства развитием.

При этом моделирование есть описание структуры, элементов и их взаимодействия, а механизмы управления — совокупность методов планирования и прогнозирования, последовательность и непрерывность воздействия на объект управления с учетом мотивов поведения.

Руководство — организация деятельности на основе выбранных методов управления.

Исследование развития муниципального образования — малого города должно носить системный характер и требует применения методов функционального, факторного и структурного анализа. Предложенные методы исследования позволили провести анализ социально-экономического потенциала города и сформировать концепцию его развития.

3. Системный подход для муниципального образования — малый город (сложной социально-экономической системы) требует рассматривать объект и субъект управления им как единое целое (исследование горизонтальных связей) и во взаимосвязи с внешней средой (исследование вертикальных связей).

В работе муниципальное образование представлено как объект управления: сформирована система муниципального управления по ее функциям и дана характеристика ее внешним взаимосвязям в двух плоскостях: вертикальной (с вышестоящей администрацией) и горизонтальной (по курируемым отраслям).

4. Предложена модель управления реализацией стратегии развития муниципального образования на основании существующей методологии индикативного планирования и с учетом особенностей муниципального образования как объекта управления.

Предлагаемая модель индикативного управления основана на следующих положениях:

1.Процесс индикативного управления представляет собой последовательность пяти основных этапов: целеполагания, прогнозирования, планирования, управления финансированием и управления реализацией индикативного плана.

2.Каждыи этап разбивается на последовательность взаимосвязанных процедур и операций.

3.Индикативное планирование по своему определению представляет собой совокупность процедур согласования (координации) социально-экономических процессов при равноправии участников, поэтому организация деятельности по каждому этапу регламентируется муниципальным правовым актом.

4.Индикативный план развития муниципального образования разрабатывается на основе иерархического принципа. Это означает, что все подсистемы объекта управления имеют свои индикативные планы, которые формируют общий индикативный план.

5.Управление на основе индикативного планирования представляет собой непрерывный процесс, оно предусматривает регулирование, корректировку и переход от последнего этапа к первому.

На основании исследования существующих методик расчета индикаторов сформулированы общие требования, которым должна соответствовать система индикаторов при использовании механизма индикативного планирования в реализации стратегии муниципального образования. Сущность индикатора определяется через характеристику связующего звена между проблемой и целью в векторной направленности. Ретроспективный и сравнительный анализ индикатора (отрицательный вектор) дает количественную характеристику проблемы, а определение его прогнозного значения (положительный вектор) позволяет количественно характеризовать цель.

Анализ практического опыта стратегического планирования развития муниципальных образований, показывает, что в основе главной цели практически во всех существующих стратегиях развития лежит повышение качества жизни населения. Предлагается ввести в систему индикативного управления развитием муниципального образования интегральный индикатор уровня жизни.

5.Для руководства развитием социальной сферы муниципального образования предлагается сочетание программно-целевого метода с методами индикативного планирования.

Анализ законодательства о местном самоуправлении и отраслевых законодательств в социальной сфере показывает, что основными направлениями социальной политики в муниципальных образованиях являются: во-первых, обеспечение жизнедеятельности и развитие сети учреждений образования, повышения качества образовательных услугво-вторых, содержание и развитие сети учреждений здравоохранения, повышение качества медицинских услугв-третьих, организация досуга и обеспечение населения услугами организаций культурыв-четвертых, содержание сети учреждений социальной защиты и организация социальной поддержки населения.

Таким образом, социальную сферу муниципального образования формируют основные подсистемы (отрасли): образование, здравоохранение, культура и спорт. Для определения целей развития социальной сферы муниципального образования в работе, используется метод, соединения деревьев проблем и целей. Следует отметить, что в социальной сфере чрезвычайно важна информация не только о качестве материальной базы, обеспеченности врачами и педагогами, но и об эффективности их работы. Помимо объективных индикаторов, сформированных на основании статистических показателей, необходимо использование субъективных индикаторов, отражающих мнение населения о качестве услуг социальной сферы.

Для оперативного управления жизнедеятельностью города используется линейно-функциональная организационная структура муниципального образования, которая предполагает выполнение каждой подсистемой четко определенных отраслевых функций. Для решения стратегических задач необходимо применение других методов управления. Межотраслевой характер социальных проблем обусловливает использование программно-целевого метода, в основе которого лежит целостное восприятие объекта и проблемный, а не функциональный подход к регулированию его деятельности.

Основным инструментом программно-целевого метода управления является целевая программа. Под муниципальной целевой программой в работе понимается инструмент стратегического управления, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения комплекс организационных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач муниципального развития.

Рассматривая реализацию муниципальной программы через наличие материальных ресурсов и управляющих воздействий, можно отметить, что: а) слабой стороной муниципальных программ является ограниченность и часто полное отсутствие собственных финансовых средств по сравнению с федеральными и республиканскими целевыми программамиб) сильной стороной — меньшая масштабность объекта управления и возможность «точечного» воздействия на проблему посредством грамотных и своевременных управленческих решений.

Таким образом, для реализации этого преимущества, муниципальное образование должно сформировать качественный организационный механизм реализации муниципальных целевых программ. В диссертационной работе выделяется три основных составляющих этого механизма: нормативно-правовая, структурная и финансовая.

Целевые муниципальные программы (наряду с Программой СЭР и индикативным планом) являются составной частью предложенной в работе системе управления стратегией развития муниципального образования на основе индикативного планирования.

Сочетание программно-целевого метода с методами индикативного планирования в системе управления развитием муниципального образования дает возможность достижения целей предусматривающих коренные сдвиги в социальной сфере, которые не могут быть достигнуты при традиционных методах управления.