Актуальность темы
исследования.
Одним из главных направлений экономического анализа системы образования, в условиях доминирующего значения государственных финансов является оценка расходов бюджета с точки зрения его влияния на результаты образовательного процесса. Большинство развитых и развивающихся стран мира тратят значительные средства на развитие системы образования, на повышение его качества. При этом во многих случаях возникает проблема эффективного использования средств, так как увеличение расходов на образование зачастую не сопровождается адекватным улучшением качества образовательных услуг.
Основным источником финансирования системы образования в России являются бюджеты всех уровней. При этом по данным 2005 года расходы на общее образование составили 45, 1% всех средств консолидированного бюджета Российской Федерации, расходуемых на образование [12]. Доля бюджетных средств в финансировании общеобразовательных учреждений в 2005 году составила 88% [12].
Таким образом, главным источником развития системы общего образования является бюджетное финансирование. Для оценки эффективности этих затрат важным обстоятельством является то, что содержание общего образования достаточно стандартно, поскольку оно включает предметы, обязательные для преподавания на всей территории России. Это дает возможность проводить сравнения образовательных результатов по этим предметам на всей территории Российской Федерации. Экзаменационные результаты учащихся школ отражают не только когнитивные навыки, полученные выпускниками школ, но также могут рассматриваться в качестве косвенной оценки их будущих успехов, ибо на основе этих данных может производиться отбор абитуриентов для дальнейшего обучения в вузах. Последнее обстоятельство имеет важное значение для косвенной оценки уровня подготовки абитуриентов в различных регионах Российской Федерации.
Актуальность темы
оценки эффективности бюджетных расходов на общее образование обусловлена также и низким уровнем затрат на развитие системы общего образования, который, сам по себе может являться источником неэффективности рассматриваемой сферы.
Данное исследование приобретает особое значение в свете реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010, одной из задач которой является «глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования» [1, стр.5].
Цель данной работы состоит в оценке эффективности расходования бюджетных средств на основе выявления и анализа основных факторов, определяющих развитие сферы общего образования.
В качестве факторов эффективности использования средств в данной работе будут рассмотрены: объем бюджетных расходов, объем бюджетных расходов в расчете на одного учащегося, структура и организация сети общеобразовательных учреждений, число учащихся в школе (далее — размер школы), наполняемость классов.
Вопрос оптимизации сети и структуры общеобразовательных учреждений остается пока мало изученным в России, несмотря на то, что в последнее время, в связи с реформой системы образования проводятся широкомасштабные преобразования, такие как введение нормативного подушевого финансирования общего образованияреструктуризация сети школ, прежде всего расположенных в сельской местностиэксперимент по организации управления региональной системой образования на основе создания образовательных округов (проводился в Самарской области в 2002;2005 годах).
Достижение поставленной в диссертации цели обеспечивается решением следующих основных задач:
— Разработка методологии и инструментария исследованиявыбор наиболее адекватного метода оценки эффективности бюджетных расходов в сфере общего образования;
— Расчет эффективности бюджетных расходов на общее образование (на примере Самарской области);
— Определение факторов эффективностианализ их влияния на эффективность бюджетных расходов;
— Разработка предложений о применении результатов данного исследования при обосновании преобразований в' механизмах финансирования и управления системой общего образования.
Объект и предмет исследования.
Предмет исследования — эффективность бюджетных расходов на общее образование. Объект исследования — система общего образования в Российской Федерации (на примере Самарской области).
При анализе эффективности бюджетных вложений в систему общего образования необходимо определить, каким образом можно оценить результаты функционирования системы общего образования. Интуитивно понятно, что в силу сложности и многообразия системы общего образования, результатов ее функционирования очень много и учесть их всех в одном исследовании не представляется возможным, поэтому необходимо выбрать ключевой индикатор образовательных результатов, который мы будем оценивать.
Один из важнейших качественных результатов деятельности системы образования — это когнитивный результат, то есть изменение уровня знаний учащихся. Метод оценки подобных образовательных результатов опирается на предварительное определение педагогических целей, совокупности знаний и навыков, которые необходимо приобрести каждому учащемуся. Для оценки степени достижения поставленных целей, в международной и российской практике используются результаты тестов, проводимых среди учащихся. В данном исследовании в качестве индикатора результатов деятельности системы общего образования будут использоваться итоги Единого государственного экзамена, полученные учащимися школ Самарской области.
Исследование взаимосвязи бюджетных расходов с качеством образования базируется на итогах эксперимента по введению Единого государственного экзамена. Несмотря на выявленные в ходе организации и проведения ЕГЭ недостатки, данный инструмент оценки знаний учащихся имеет ряд преимуществ, которые и повлияли на его выбор для оценки качества образования в проведенном исследовании.
Введение
Единого государственного экзамена в качестве унифицированной оценки уровня знаний выпускников средней школы, на наш взгляд, может значительно расширить возможности экономического анализа системы образования. Несомненными достоинствами ЕГЭ является единый уровень сложности контрольно-измерительных материалов ЕГЭ для всех тестируемых, а также независимый характер оценки результатов образовательного процесса. Это позволяет рассматривать ЕГЭ как наиболее объективный из имеющихся инструментов оценки качества образования. В силу этого, по нашему мнению, механизм ЕГЭ может широко использоваться не только для оценки знаний учащихся, но и для оценки деятельности школы, системы общего образования в городе, области или другой административной единице. Независимость оценки образовательных результатов учащихся с помощью ЕГЭ позволяет сделать итоги анализа эффективности в принципе более объективными, чем в случае использования результатов выпускных экзаменов в школах.
Проводя анализ эффективности расходов на образование, мы используем только результаты ЕГЭ по русскому языку и математике, так как в этих экзаменах принимало участие наибольшее число выпускников школ.
Анализ эффективности бюджетных расходов на общее образование проводится нами по данным Самарской области. В Самарской области в 2002;2005 годах проводился эксперимент по организации управления системой общего образования на основе создания образовательных округов. В области в этот период формировалась новая система управления образованием, предусматривающая объединение образовательных ресурсов нескольких муниципалитетов в одну организационную структуру (образовательный округ) с единым органом регионального управления — территориальным управлением Министерства образования и науки Самарской области. К 2004 г. в области было сформировано 11 территориальных управлений, в которые входили все муниципальные образования области, за исключением городов Самары и Тольятти. В списке основных направлений деятельности в рамках данного эксперимента, в частности, рассматривалось обеспечение мониторинга эффективности использования бюджетных и иных средств в системе образования округа.
Эксперимент по созданию образовательных округов, проводившийся в Самарской области, предоставил уникальный шанс для анализа таких факторов эффективности использования бюджетных средств как территориальная организация управления ресурсами системы общего образования. Как показывает международный опыт, структура и организация сети образовательных учреждений оказывает существенное влияние на эффективность использования бюджетных средств.
Степень разработанности проблемы.
В международной практике вопрос оценки эффективности использования средств в системе образования, а также проблема оптимизации структуры и организации сети образовательных учреждений широко исследуются. Наиболее значимые исследования в данной области принадлежат таким авторам, как Е. Ханушек, Г. Кейслинг, Е. Оривел, Ф. Оривел, Б. Левин, М. Метцгер, Б. Клементс, С. Гупта, К. Хонджо, М. Верхоевен, М. Фаррел и другие.
Международные исследования эффективности системы общего образования очень разнообразны как с точки зрения применяемой в работах методологии исследований, так и индикаторов образовательных затрат и образовательных результатов. С методологической точки зрения большую часть исследований в области эффективности государственных расходов на образование, проводимых в последние десятилетия, можно разделить на две основные группы: исследования, в которых применяются параметрические методы (эконометрические методы) и работы, базирующиеся на непараметрических методах (FDH анализ — Free disposable hull analysisDEA анализ — Data envelopment analysis).
В качестве индикаторов затрат в международных исследованиях в большинстве случаев используются следующие показатели: расходы на образование (в расчете на одного учащегося или в процентах от ВВП) — число учащихся, приходящихся на одного учителяопыт работы, заработная плата, уровень образования учителейразмер образовательного района и т. п. В качестве показателей образовательных результатов используется уровень грамотности населения, охват населения общим образованием, число учащихся общеобразовательных школ, результаты независимого тестирования учащихся.
В зависимости от уровня анализа применяются различные индикаторы образовательных результатов: при проведении международных сравнений, а также при анализе эффективности образовательных систем развивающихся стран чаще всего используются такие показатели как уровень грамотности населения, охват населения общим образованиемв остальных случаях — результаты независимых тестирований учащихся. С точки зрения показателей затрат — в международных исследованиях в качестве индикатора образовательных расходов чаще всего используются расходы на образование, при исследованиях, носящих более локальный характер, используются такие показатели, как число учащихся, приходящихся на одного учителяопыт работы, заработная плата, уровень образования учителейразмер образовательного района и т. п.
Российские исследования эффективности расходов на образование представлены в работах М. Л. Аграновича, С. А. Белякова, С. А. Дятлова, Т. Д. Клячко, С. Г. Струмилина, П. Щетинина, Н. А. Хроменкова, Б. С. Рябушкина, А. В. Федотова и других ученых. С методологической точки зрения, в основном, российские прикладные исследования эффективности расходов на образование в основном базируются на оценке динамики различных показателей, характеризующих систему образования, таких как доля образовательных расходов в общем объеме финансирования образованиясреднее число учебных заведенийсоотношение числа учащихся и учителей, удельные расходы на одного учащегося и т. п.
С содержательной точки зрения, большая часть работ в области исследования эффективности расходов на образование посвящена в первую очередь анализу финансовых показателей, иные качественные и количественные характеристики системы образования исследованы в меньшей степени.
Научная новизна данной работы заключается в применении впервые в российской практике метода ИОН анализа для исследования зависимости между качеством образования и бюджетными расходами на осуществление образовательного процесса. В работе обоснованы преимущества использования данного метода для анализа эффективности бюджетных расходов в системе образования в российских условиях. Определены факторы эффективности, впервые проводится анализ их влияния на эффективность бюджетных расходов в системе общего образования. Таким образом, в принципе разработан подход, позволяющий оценивать факторы эффективности использования бюджетных средств в системе образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Практическая значимость диссертации. Новый метод исследования открывает дополнительные возможности для анализа эффективности бюджетных расходов на образование: он позволяет выявлять проблемные зоны с точки зрения использования бюджетных средств. Инструментарий данного исследования может быть использован при обосновании преобразований в механизмах финансирования и управления системой образования. Результаты анализа эффективности бюджетных расходов на общее образование и факторов, оказывающих на нее влияние, могут использоваться при проведении реструктуризации сети школ. Итоги исследования зависимости между численностью учащихся школ и эффективностью бюджетных расходов могут использоваться при оптимизации численности учащихся в школе. К тому же, для планирования оптимального размера класса в школе могут использоваться результаты анализа зависимости между эффективностью использования бюджетных средств и числом учащихся, приходящихся на одного учителя. Кроме того, результаты работы могут использоваться в учебных курсах по направлению «Экономика образования» и при проведении научных исследований, направленных на углубленное изучение механизмов бюджетного финансирования системы образования.
Апробация результатов исследования.
Материалы диссертации были использованы при выполнении научно-исследовательской работы «Анализ эффективности расходов на образование» по гранту Государственного Университета — Высшей школы экономики. Результаты исследования использованы при расчетах эффективности бюджетных средств в системе образования для Центра стратегических разработок.
Структура и содержание работы.
Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.
В первой главе диссертации представлены теоретические подходы к оценке эффективности системы образования. Рассматриваются основные методы и инструменты анализа эффективности использования бюджетных средств, проводится анализ теоретических основ использования РБН анализа применительно к региональным системам образования. В первой главе представлен также обзор международных и российских прикладных исследований в области эффективности расходов на образование.
Во второй главе центральное место отведено эмпирическому анализу эффективности бюджетных расходов на общее образование в И территориальных управлениях образованием Министерства образования и науки Самарской области.
В третьей главе представлен анализ факторов эффективности использования бюджетных средств на общее образование на примере Самарской области. В главе рассматриваются следующие факторы: организация сети общеобразовательных учреждений, а именно число учащихся, обучающихся в школах образовательного округа (далее — размер образовательного округа), численность учащихся в школе (далее — размер школы), а также число учащихся, приходящихся на одного учителя, используемое как косвенная оценка размера класса.
В заключении работы представлены теоретические выводы и результаты эмпирического исследования эффективности бюджетных расходов на общее образование в Самарской области, представлены рекомендации, разработанные по результатам исследования.
Приложение данной работы включает в себя 17 рисунков и 1 таблицу. Список использованной литературы насчитывает 102 наименования.
3.3. Выводы и рекомендации.
1. На момент проведения исследования, в виду очень небольшого срока реализации эксперимента по организации образовательных округов в Самарской области, нельзя однозначно сказать, что организация образовательных округов приведет к существенному увеличению эффективности использования средств на общее образование. Можно лишь предположить, что идея объединения образовательных ресурсов нескольких муниципалитетов в одну организационную структуру (образовательный округ) с единым органом регионального управления оправдывает себя, так как согласно результатам анализа, существует положительная зависимость между размером образовательного округа и эффективностью использования бюджетных средств. То есть, чем больше образовательный округ (под размером образовательного округа подразумевается численность учащихся школ, обучающихся на территории данного округа), тем его эффективность в использовании бюджетных средств выше. Можно также предположить, что существует также возможность для дальнейшего объединения образовательных ресурсов маленьких образовательных округов.
Интуитивно такой результат вполне понятен: более крупным образовательным районам удается аккумулировать больше бюджетных средств и имеется гораздо больше возможностей для эффективного применения этих средств. Подобный вывод также не противоречит и результатам международных исследований: по мнению многих западных ученых, оптимальный размер образовательного округа составляет 3040 тысяч учащихся.
2. Принимая во внимание результаты данного исследования можно предположить, что в целом процесс оптимизации размера школы в Самарской области, выражающийся в ее укрупнении, должен привести к повышению эффективности использования бюджетных средств. Согласно результатам анализа, размер школы (численность учащихся школы) положительно влияет на эффективность бюджетных расходов на общее образование в образовательных округах Самарской области, то есть территории, на которых функционируют маленькие школы, менее эффективны в использовании бюджетных средств, чем те, где работают крупные школы. Однако, принимая решение об укрупнении школы, стоит помнить, что не существует единого оптимального размера школы. Города и сельские районы, в которых функционируют школы, обучающие более чем 300 учащихся, по результатам анализа являются наиболее эффективными. Территории, на которых расположены школы, в среднем небольших размеров (около 200 человек), достаточно эффективны, затем, по мере увеличения размера школы эффективность территорий в использовании бюджетных средств падает, а затем вновь начинает расти. Получается подобие U-образной модели. Важно то, что самые эффективные территории — это те, где функционируют школы, чей размер, в среднем, больше 300 учащихся. Анализ данных по бюджетным расходам и результатам ЕГЭ на уровне образовательных систем городов и сельских районов позволил уточнить описанные выше результаты. Самые эффективные с точки зрения использования бюджетных средств образовательные системы сел — это те, в которых средний размер школы около 220−280 человек. Что же касается городских школсамые эффективные с точки зрения использования бюджетных средств образовательные системы городов — это те, в которых средний размер школы больше 560 человек. Таким образом, если существует возможность увеличить размер школы до, как минимум 300 учащихся, то такое увеличение приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств. Если же не существует такой возможности, то незначительные укрупнения размера школы (до 100−200 учащихся), могут не только не привести к повышению эффективности использования бюджетных средств, но способны даже снизить эффективность.
Отдельно стоит отметить, что при анализе эффективности бюджетных средств мы опирались на данные ЕГЭ, то есть фактически, мы использовали результаты оценки знаний учащихся за весь цикл обучения, с начальных классов вплоть до старших. Таким образом, делая вывод о положительном влиянии укрупнения школ на эффективность использования бюджетных средств, мы подразумеваем укрупнение школы, в которой представлены все ступени общего образования. Что же касается маленьких сельских школ, в которых представлены только начальные классы, то для них необходимо проводить дополнительные исследования, при которых для анализа эффективности использования бюджетных средств будут оцениваться образовательные результаты непосредственно в начальной школе.
Принимая решение о размере школы, в нашем случае об ее укрупнении, стоит всегда помнить, какой цели мы хотим добиться. Если речь идет о повышении экономической эффективности использования бюджетных средств за счет экономии на масштабе, то согласно результатам международных исследований, в школах, обучающих более 1000 человек, может наблюдаться отрицательный эффект масштаба. Занимаясь вопросами реструктуризации школы, не стоит забывать, что хотя в целом по Самарской области, размер школ совсем невелик, однако существуют отдельные школы в городах и сельских районах, с численностью учащихся более 1000 человек. Такие школы с полным правом можно назвать крупными. Необходимо проводить дополнительные исследования эффективности использования бюджетных средств в крупных школах, ибо в таких школах может наблюдаться отрицательный эффект масштаба, более того, как показывает международный опыт, может наблюдаться и снижение образовательных результатов.
3. В целом, по результатам анализа, можно сделать вывод о том, что увеличение наполняемости классов в Самарской области должно привести к повышению эффективности использования бюджетных средств (при анализе эффективности, была обнаружена положительная зависимость между числом учащихся, приходящихся на 1 учителя и эффективностью расходов на общее образование, то есть, чем больше отношение «число учащихся, в расчете на одного учителя», тем эффективность системы образования округа выше).
Говоря о наполняемости классов, мы оцениваем среднюю наполняемость классов с 1-ого по 11-ый. В то время как согласно результатам международных исследований, для разных ступеней образования, наполняемость классов играет разную роль. Соответственно, можно рекомендовать в последующих исследованиях анализировать показатели эффективности использования бюджетных средств отдельно для разных ступеней системы общего образования.
Вывод о том, что на территории Самарской области проведение укрупнения классов можно считать эффективным управленческим решением, покажется многим абсурдным: все родители хотели бы, чтобы их дети учились в маленьких классах. Более того, из обзора международного опыта, следует, что уменьшение размера класса повысит эффективность использования бюджетных средств в системе образования. Но заметим, во-первых, что средний размер школьных классов в Самарской области по сравнению с западными странами, очень мал, и если в международных исследованиях речь идет о снижении размера класса до 20, а еще лучше до 15 учащихся в классе, в Самарской области для того, чтобы добиться уровня 15 учащихся в классе, классы необходимо укрупнять. Во-вторых, говоря об эффективности меры по укрупнению классов, речь идет не только об образовательных результатах, но и о расходах на образование, то есть о поиске оптимального соотношения «расходы на образование — образовательные результаты»: укрупнение классов позволит снизить расходы, не ухудшив образовательных результатов, а может быть даже повысив их (например, за счет так называемого «эффекта соседа» — когда учащиеся своей учебой стимулируют друг друга к повышению образовательных результатов).
Заключение
.
1. Несмотря на все возрастающий интерес к вопросам оценки эффективности расходов на образование, до сих пор не существует единого мнения о том, какой метод исследования является наиболее предпочтительным при анализе эффективности. Анализ эффективности бюджетных расходов на общее образование в данной работе базировался на методе непараметрического анализа кривых производственных возможностей — БОН анализ. Безусловно, у данного метода существует ряд недостатков, которые надо учитывать при проведении анализа, но преимущества данного метода делают его очень привлекательным при анализе эффективности расходов именно в системе образования.
Метод БОН представляет собой очень удобный, достаточно простой метод анализа данных, который можно использовать при принятия управленческих решений в сфере образования. Возможности применения метода РБН анализа достаточно широки: метод может использоваться как на уровне муниципалитетовдля оценки деятельности образовательных учреждений, находящихся на территории города или сельского района, так и на региональном уровне. Метод может использоваться и на федеральном уровне, для сравнения деятельности субъектов Российской Федерации, но с некоторыми оговорками: необходимо тщательно корректировать образовательные затраты и результаты с учетом специфики каждого региона. Что касается уровней образовательной системы, то данный метод применялся для оценки эффективности использования средств в системе общего образования.
Возможность использования различных индикаторов образовательных затрат и образовательных результатов при оценке эффективности деятельности системы образования с помощью метода БОН анализа дает возможность достаточно гибко реагировать на изменение целей и задач образовательной политики. В зависимости от поставленных управленческих целей, с помощью метода РБН, можно наглядно представить и сформулировать дальнейшую стратегию развития системы образования.
Целью применения метода РБН анализ является не объяснение неэффективности, а оценка неэффективности. При анализе эффективности расходов на образование с помощью метода БОН анализ не учитывается множество факторов, которые могут оказывать влияние на достижение образовательных результатов, такие, например, как влияние семьи, социального окружения, структуры сети образовательных учреждений и т. п. Безусловно, эти факторы необходимо учитывать, и их следует учитывать при объяснении причин неэффективности, но это уже будет следующий шаг исследований. В качестве факторов эффективности использования средств в данной работе рассматривались объем бюджетных расходов, объем бюджетных расходов в расчете на одного учащегося, структура и организация сети общеобразовательных учреждений, число учащихся в школе, наполняемость классов.
2. Согласно результатам анализа далеко не всегда высокая относительная эффективность в использовании бюджетных средств на общее образование связана с высокими расходами на образование. При этом, при принятии управленческих решений, необходимо всегда помнить о различии между уровнем технической эффективности и оптимальным или желаемым уровнем расходов: Даже если исследуемая образовательная единица (совокупность школ образовательного округа, совокупность школ города или сельского района) является относительно «эффективной», она может нуждаться в увеличении уровня образовательных расходов для достижения целевого значения образовательных результатов. Особенно это важно для образовательных единиц, расположенных в основании границы производственных возможностей, с низким уровнем образовательных расходов и результатов.
С точки зрения эффективности использования бюджетных средств на общее образование образовательные округа Самарской области очень неоднородны (например, Безенчукский и Красноармейский районы, принадлежащие одному и тому же Юго-Западному округу, представляют собой соответственно одних из самых эффективных и неэффективных районов в Самарской области с точки зрения использования бюджетных средств на общее образование). Для успешного функционирования системы образовательных округов, в рамках каждого округа, образовательная политика должна быть достаточно дифференцированная, необходимо «подтягивать» отстающие с точки зрения эффективности использования бюджетных средств школы, но при этом не забывать помогать дальнейшему развитию относительно эффективных школ.
Оценка эффективности использования бюджетных средств на общее образование имеет относительный характер, так как мы анализируем не оптимальные с теоретической точки зрения состояния, а фактические данные: невозможно сказать, что учащиеся данного образовательного учреждения достигли максимальных образовательных результатов, можно лишь говорить о том, что учащиеся данной школы, относительно учащихся других образовательных учреждений, достигли самых высоких образовательных результатов на данный момент, либо, что мы достигли целевого значения образовательных результатов, предусмотренных образовательной политикой. Для ответа на гипотетический вопрос: «Если увеличить финансирование на тысячу рублей в расчете на одного учащегося и при этом образовательные результаты повысятся на 2% - это эффективно или нет?» — необходимо для себя определить с результатами деятельности какой организации мы будем проводить сравнение или достижение какой образовательной цели будем оценивать. В работе разработаны предложения о применении результатов диссертационного исследования для ответа на заданный выше вопрос: рассчитаны соотношения процентного изменения образовательных результатов по отношению к процентному изменению образовательных расходов, которые можно рассматривать в качестве ориентира при оценке эффективности использовании бюджетных средств на данный момент времени.
3. На момент проведения исследования, в виду очень небольшого срока реализации эксперимента по организации образовательных округов в Самарской области, нельзя однозначно сказать, что организация образовательных округов приведет к существенному увеличению эффективности использования средств на общее образование. Можно лишь предположить, что идея объединения образовательных ресурсов нескольких муниципалитетов в одну организационную структуру (образовательный округ) с единым органом регионального управления оправдывает себя, так как согласно результатам анализа, существует положительная зависимость между размером образовательного округа и эффективностью использования бюджетных средств. То есть, чем больше образовательный округ (под размером образовательного округа подразумевается численность учащихся школ, обучающихся на территории данного округа), тем его эффективность в использовании бюджетных средств выше. Можно также предположить, что существует также возможность для дальнейшего объединения образовательных ресурсов маленьких образовательных округов.
Интуитивно такой результат вполне понятен: более крупным образовательным районам удается аккумулировать больше бюджетных средств и имеется гораздо больше возможностей для эффективного применения этих средств. Подобный вывод также не противоречит и результатам международных исследований: по мнению многих западных ученых, оптимальный размер образовательного округа составляет 3040 тысяч учащихся.
4. Принимая во внимание результаты данного исследования можно предположить, что в целом процесс оптимизации размера школы в Самарской области, выражающийся в ее укрупнении, должен привести к повышению эффективности использования бюджетных средств. Согласно результатам анализа, размер школы (оцениваемый как численность учащихся школы) положительно влияет на эффективность бюджетных расходов на общее образование в образовательных округах Самарской области, то есть территории, на которых функционируют маленькие школы, менее эффективны в использовании бюджетных средств, чем те, где работают крупные школы. Однако, принимая решение об укрупнении школы, стоит помнить, что не существует единого оптимального размера школы. Согласно результатам анализа, территории, на которых расположены школы, в среднем небольших размеров (около 200 человек), достаточно эффективны, затем, по мере увеличения размера школы эффективность территорий в использовании бюджетных средств падает, а затем вновь начинает расти. Получается подобие и-образной модели. Важно то, что самые эффективные территории — это те, где функционируют школы, чей размер, в среднем, больше 300 учащихся.
Анализ данных по бюджетным расходам и результатам ЕГЭ на уровне образовательных систем городов и сельских районов позволил уточнить описанные выше результаты. Самые эффективные с точки зрения использования бюджетных средств образовательные системы сел — это те, в которых средний размер школы около 220−280 учащихся. Что же касается городских школ — самые эффективные с точки зрения использования бюджетных средств образовательные системы городов — это те, в которых средний размер школы больше 560 учащихся. Таким образом, если существует возможность увеличить размер школы до, как минимум 300 учащихся и выше, то такое укрупнение школы скорее всего приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств. Если же не существует такой возможности, то незначительные укрупнения размера школы (до 100−200 учащихся), могут не только не привести к повышению эффективности использования бюджетных средств, но способны даже снизить эффективность.
Укрупнение школ Самарской области позволит, с одной стороны, более эффективно использовать имеющиеся бюджетные средства, с другой стороны, образовательные результаты не только не ухудшаться, но могут и повыситься. Данные выводы также совпадают с позицией многих зарубежных ученых, считающих, что, в среднем, оптимальный размер школы варьируется от 500 до 600 человек.
Отдельно стоит отметить, что при анализе эффективности бюджетных средств мы опирались на данные ЕГЭ, то есть фактически, мы использовали результаты оценки знаний учащихся за весь цикл обучения, с начальных классов вплоть до старших. Таким образом, делая вывод о положительном влиянии укрупнения школ на эффективность использования бюджетных средств, мы подразумеваем укрупнение школы, в которой представлены все ступени общего образования. Что же касается маленьких сельских школ, в которых представлены только начальные классы, то для них необходимо проводить дополнительные исследования, при которых для анализа эффективности использования бюджетных средств будут оцениваться образовательные результаты непосредственно в начальной школе.
Принимая решение о размере школы, в нашем случае об ее укрупнении, стоит всегда помнить, какой цели мы хотим добиться. Если речь идет о повышении экономической эффективности использования бюджетных средств за счет экономии на масштабе, то согласно результатам международных исследований, в школах, обучающих более 1000 человек, может наблюдаться отрицательный эффект масштаба. Занимаясь вопросами реструктуризации школы, не стоит забывать, что хотя в целом по Самарской области, размер школ совсем невелик, однако существуют отдельные школы в городах и сельских районах, с численностью более 1000 учащихся. Такие школы с полным правом можно назвать крупными. Необходимо проводить дополнительные исследования эффективности использования бюджетных средств в крупных школах, ибо в таких школах может наблюдаться отрицательный эффект масштаба, более того, как показывает международный опыт, может наблюдаться и снижение образовательных результатов.
5. В целом, по результатам анализа, можно сделать вывод о том, что увеличение наполняемости классов в Самарской области должно привести к повышению эффективности использования бюджетных средств: при анализе эффективности, была обнаружена положительная зависимость между числом учащихся, приходящихся на 1 учителя, и эффективностью расходов на общее образование.
Говоря о наполняемости классов, мы оцениваем среднюю наполняемость классов с 1-ого по 11-ый. В то время, как согласно результатам международных исследований, для разных ступеней образования, наполняемость классов играет разную роль. Соответственно, можно рекомендовать в последующих исследованиях анализировать показатели эффективности использования бюджетных средств отдельно для разных ступеней системы общего образования.
Вывод о том, что на территории Самарской области проведение укрупнения классов можно считать эффективным управленческим решением, покажется многим абсурдным: все родители хотели бы, чтобы их дети учились в маленьких классах. Более того, из обзора международного опыта, следует, что уменьшение размера класса повысит эффективность использования бюджетных средств в системе образования. Но заметим, во-первых, что средний размер школьных классов в Самарской области по сравнению с зарубежными странами, очень мал: и если в международных исследованиях речь идет о снижении размера класса до 20, а еще лучше до 15 учащихся в классе, в Самарской области для того, чтобы добиться уровня 15 учащихся в классе, классы надо укрупнять. Во-вторых, говоря об эффективности меры по укрупнению классов, речь идет не только об образовательных результатах, но и о расходах на образование, то есть о поиске оптимального соотношения «расходы на образование — образовательные результаты»: укрупнение классов позволит снизить расходы, не ухудшив образовательных результатов, а может быть даже повысив их (например, за счет так называемого «эффекта соседа» — когда учащиеся своей учебой стимулируют друг друга к повышению образовательных результатов).
Кинельское управление ^.
Отрадненское ^ управление.
Западное управление.
Поволжское управление.
Северо-Восточное управление.
Центральное управление.
Юго-Западное ф управление.
Северное управление.
Юго-Западное управление.
Кинельское управление ¦ |.
Южное управление.
Отрадненское управление л с- >> о зо.
Юго-Восточное управление +.
Центральное управление.
СевероЗападное + управление Северо-Восточное управление.
Рисунок 3. Итоги ЕГЭ по русскому языку в городских школах территориальных управлений образованием Самарской области.
Северо-Восточное управление.
Отрадненское управление.
Центральное управление.
Западное управление Т.
Юго-Западное управление.
Кинельское ф управление.
Поволжское ¦ управление.
48 н л с;
3 46 а.
Южное управление.
Отрадненское управление.
Поволжское управление.
Северное управление Юго-Восточное управление.
Юго-Западное управление.
Северо-Западное * управление Кинельское управление.
Западное управление.
Северо-Восточное управление.
Центральное управление.
14 000 г. Кинель ¦г.ОтрадЛщ. г. Чаивевск г.Октябрьск.
2000 3000 4000 5000.
Бюджетные расходы на 1 учащегося (в руб.).
