Формирование консолидированной системы государственного финансового контроля

Актуальность темы

исследования. Последнее десятилетие XX века стало для России временем смены политических и экономических основ российской государственности, кардинальной реконструкции экономики, формирования новой финансовой системы, создающих основу становления нового гражданского общества.

Роль финансовой системы, как особой части экономического хозяйства, является одной из ключевых в воспроизводственной структуре национальной экономики: в рыночном хозяйстве стоимостные, денежно-финансовые пропорции практически определяют формирование материально-вещественных пропорций реальной экономики.

В новых условиях перед государством встала важная задача создания адекватной системы финансового контроля в различных сферах экономической деятельности, что предполагает: регламентирование и регулирование деятельности нефинансовых коммерческих корпораций и квазикорпорацийконтроль за деятельностью финансовых и кредитных организацийуправление финансами органов государственной и муниципальной властиконтроль за финансовой деятельностью некоммерческих организаций, обслуживающих населениерегулирование финансов домашних хозяйств, определяющих в конечном счете уровень благосостояния населения. Поэтому постановка научно-теоретических вопросов о формировании системы финансового контроля и их решение относятся к числу наиболее актуальных. Однако фундаментальные проблемы развития различных механизмов финансового контроля, а также обеспечения их эффективности в реализации воспроизводственных начал пока остаются за пределами стратегии и текущей финансовой политики. Несмотря на актуальность, тема финансового контроля и создания системы управления финансами в новых экономических условиях как составляющих теории финансов и финансового менеджмента недостаточно разработана в отечественной литературе.

Экономическое развитие и государственное устройство страны определяет необходимость повышения устойчивости социально-экономической жизни путем реформирования и укрепления государственной власти на всем экономическом пространстве России как единого государства. Необходима научно обоснованная экономическая политика государственной власти, неотъемлемым элементом которой должен быть эффективный финансовый контроль (ГФК).

Для России в условиях становления рыночной экономики в высшей степени актуальна организация эффективной и всеобъемлющей системы ГФК. Принципиально новая система финансового контроля, определяющаяся целостностью и единством принципов, охватывающих все стороны экономической жизни, должна включать надежный и жесткий государственный контроль — внутренний и внешний. Внутренний финансовый контроль позволяет всей вертикали исполнительной власти эффективно выполнять возложенные на нее функции. Внешний ГФК, осуществляемый институтами законодательной власти, не зависит от экономических субъектов, распоряжающихся финансовыми ресурсами, подчиняется закону и несет ответственность перед всем гражданским обществом. Внешний ГФК объективно призван быть определяющим средством установления финансового порядка в стране. Такой подход диктует необходимость системных изменений в содержании финансового контроля в стране, в организации и правовом обеспечении ГФК.

Цели и задачи исследования:

• разработка теоретических и методологических вопросов, раскрывающих роль и значимость ГФК для социально-экономического развития России в условиях становления рыночной экономики;

• разработка системного подхода к оценке функций и направлений деятельности внутреннего и внешнего финансового контроля;

• определение механизма взаимодействия внутреннего и внешнего государственного финансового контроля как необходимого условия формирования единой системы ГФК;

• определение направлений практического осуществления внешнего финансового контроля;

• разработка основных концептуальных положений формирования консолидированной системы ГФК с учетом опыта организации и механизмов деятельности органов финансового контроля зарубежных стран и исторического опыта России;

• разработка критериев и показателей, определяющих эффективность деятельности институтов ГФК;

• выработка рекомендаций по совершенствованию методов работы контролирующих институтов ГФК.

Объектом исследования являются система функционирования, механизмы организации и действия государственного финансового контроля как органичной части воспроизводственного механизма российской экономикиперспективы системных изменений функциональной и организационной структуры ГФК в рамках развития рыночных основ российской экономики.

Предмет исследования — формы, методы и организация работы институтов ГФК в Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов по проблемам рыночной экономики, финансовой системы, управления финансами и финансовому контролю — JI. Абалкина, В. Гарбузова, А. Зверева, В. Князева, С. Пущина, Б. Мильнера, Г. Поляка, В. Степашина, В. Сенчагова и ряда других ученых.

Методология исследования базируется на современных достижениях системного анализа, теории и практики финансов, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования Российской Федерации и зарубежных стран, итогах научных исследований и конкретных результатах проверок Счетной палаты РФ и контрольных органов субъектов РФ.

В качестве информационной базы использованы статистические и аналитические материалы Правительства РФ, Федерального Собрания, Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и др.

Научная новизна исследования состоит в научно-методологическом подходе к анализу и оценке ГФК в обеспечении устойчивого развития социальной, экономической и финансовой системы страны, повышения потенциала ГФК как целостной структуры воспроизводственного механизма российской экономики.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:

• впервые сформулированы теоретические основы ГФК, позволившие в качестве одной из главных мер реформирования ГФК предложить и обосновать концептуальные основы формирования консолидированной системы ГФК;

•определены функции и цели деятельности внешних и внутренних органов ГФК, который осуществляется по линии как исполнительной, так и законодательной власти. Для исключения дублирования деятельности органов ГФК предлагается разграничить их функции. Необходимым условием эффективного внутреннего и внешнего контроля является более четкое определение в Конституции РФ как приоритетов, так и ограничителей власти. Для координации деятельности органов ГФК (внешних и внутренних) предлагается создать Координационный совет при Президенте Российской Федерации;

• предложены направления формирования единой системы государственного финансового контроля в рамках компетенции исполнительной и законодательной власти. Внутренние службы финансового контроля должны создаваться в отдельных ведомствах и организациях, осуществляющих ведомственный контроль (проверку ведения счетов и правильности составления финансовой отчетности внутри министерств и ведомств). Внешний контроль осуществляется высшим контрольным органом, обязанным представлять Федеральному Собранию РФ и Администрации Президента РФ экспертные заключения, а также замечания по проектам законов и постановлений, относящихся к финансовым вопросам, которые должны приниматься только по согласованию с ним;

• определены цели консолидированной системы ГФК, к которым относятся следующие: осуществление мероприятий по исполнению плана поступления доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФпредотвращение финансовых нарушений в государственном и негосударственном секторах экономикивнедрение международных стандартов в практику ГФК в РФкоординация деятельности органов ГФКсоздание единой системы мониторинга финансовых операцийразработка методик проведения контрольных мероприятий и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий на основе ревизионных стандартов Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) — совершенствование казначейских технологий исполнения бюджетов всех уровней и упорядочение структуры бюджетных расходов с целью минимизации потерь и нецелевого использования государственных средств и др.;

• определены показатели оценки эффективности органов ГФКпредставлены формулы расчета макроэффективности, экономической эффективности, реальной экономической эффективности деятельности органов ГФК, а также раскрыто содержание критериев результативности, действенности финансового контроля и экономичности:

• аргументирована необходимость предоставления Счетной палате РФ права выступать в судах (арбитражных судах) в защиту государственных интересов, в процессуальном порядке иметь установленное законом право доказывать факт причинения ущерба государству и определять фактический размер причиненного ущерба;

• предложены меры, способствующие повышению роли ГФК: разработка проекта федерального закона о ГФК, проекта Консолидированной системы ГФК, а также внесение изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части осуществления оперативного контроля Счетной палатой РФразработать систему стандартов внешнего ГФК с учетом ревизионных стандартов ИНТОСАИ и международных стандартов аудита (МСА);

• представлены концептуальные подходы последовательного перехода от ревизионной деятельности Счетной палаты РФ к следующей ступени финансового контроля — аудиту эффективности. В работе проведен сравнительный анализ видов аудита и выявлены преимущества аудита эффективности.

Практическая значимость и апробация результатов исследования состоит прежде всего в том, что выдвинутые в диссертации предложения и рекомендации дают основания для разработки концептуальных подходов к реформированию и совершенствованию системы государственного финансового контроля, институтов ГФК, реформированию системы аудиторского контроля, а также возможность оценки эффективности и результативности работы аудиторов и инспекторов. Ряд предложений и рекомендаций уже применяется в практической деятельности институтов ГФК.

Под руководством автора разработаны «Методические указания и порядок организации Счетной палатой РФ оперативного (текущего) контроля за ходом исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на текущий финансовый год» (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты РФ — 2003 г.).

Исследования по отдельным проблемам отражены в докладах автора на конференциях высших контрольных органов России и контрольно-счетных органов субъектов РФ. Предложения автора, представленные в докладе «Практика планирования и проведение мероприятий текущего финансового контроля за исполнением государственного бюджета» (Международная конференция высших контрольных органов государств-участников СНГ, 2001 г.), в заключительных документах конференции рекомендовано использовать на практике. На совещании руководителей контрольно-счетных органов субъектов Южного федерального округа предложено принять методику оперативного контроля, представленную автором в докладе «Роль и место оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ» (2002 г.), при осуществлении контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ.

Автором подготовлены предложения по внесению изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» (1996 г.) в части присвоения кодов федеральным целевым программам. Эти предложения были учтены.

Объем и структура диссертационной работы обусловлены целью, задачами и внутренней логикой представленного исследования. Работа включает введение, 3 главы, в составе которых 9 параграфов, а также выводы и рекомендации, список использованной литературы из 116 наименований и приложение. Работа содержит 9 таблиц и 11 рисунков.

ВЫВОДЫ и РЕКОМЕНДАЦИИ.

Назрела необходимость нового осмысления содержания и роли финансового контроля в условиях глобализации экономики. При этом следует иметь в виду, что сущность финансового контроля в условиях глобальных экономических систем меняется, и он приобретает еще одну очень важную роль. С помощью финансового контроля можно получить наиболее точную информацию о действительном состоянии экономической системы в целом.

В современном российском обществе все в большей степени финансовый контроль используется как средство регулирования при решении конкретных экономических задач.

Однако следует отметить, что эффективность финансового контроля в стране остается еще не на должном уровне. Представленная работа направлена на решение некоторых проблем эффективности финансового контроля на уровне высшего органа ГФК — Счетной палаты.

Счетная палата в процессе проведения проверок и ревизий выявляет огромные размеры материального ущерба, причиненного государству. В работе подробно рассматривается понятие «ущерба», информация по которому систематизирована из различных источников экономической и правовой литературы. В результате проведенной работы определено следующее. В бюджетном законодательстве отсутствует определение понятия «ущерб, причиненный государству», существует неопределенность в разграничении и взаимосвязи ущерба с неэффективным, нецелевым и незаконным использованием бюджетных средств, что негативно отражается на конечных результатах деятельности Счетной палаты.

Необходимо законодательно установить ответственность должностных лиц за причинение государству ущерба при распоряжении и использовании бюджетных средств и собственности.

Закон наделил Счетную палату полномочиями во внесудебном порядке квалифицировать факты, свидетельствующие о причинении государству ущерба при распоряжении и использовании средств федерального бюджета и федеральной собственности, однако, логическим завершением этой процедуры было бы предоставление Счетной палате права выступать в судах (арбитражных судах) в защиту государственных интересов и в процессуальном порядке доказывать факт причинения ущерба государству и фактический размер причиненного ущерба.

В представленной работе для оценки эффективности работы органа ГФК (в данном случае Счетной палаты) были разработаны и предложены методические рекомендации, а также сформулированы критерии и показатели эффективности ГФК. Определены формулы расчета макроэффективности, экономической эффективности, реальной экономической эффективности и максимальной экономической эффективности деятельности органа ГФК. Сформулированы основные критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.

Критерий результативности включает показатели: выявленный объем средств, по недопоступлению, утрате, избыточным расходамвыявленный объем средств, использованных по нецелевому назначениюколичество подготовленных представлений и предписаний. Критерий действенности финансового контроля включает показатели: количество исполненных представлений и предписанийобъем средств, возвращенных в федеральный бюджетколичество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палатыколичество поправок в действующее законодательствоколичество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям Счетной палатыколичество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям Счетной палатыколичество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты. Критерий экономичности включает в себя показатель: объем средств, затраченных на содержание органа финансового контроля. Проведенный анализ основных показателей критериев результативности, действенности и экономичности финансового контроля на основе данных о работе Счетной палаты в 2000;2003 гг. показал, что Счетная палата окупает свою деятельность, суммы выявленного ущерба и возврата в бюджет в несколько раз превышают средства, выделенные из бюджета на содержание контрольного органа, в среднем за период с 2001 по 2003 год общая сумма возмещенного ущерба в 11,7 раза и общая сумма выявленного ущерба в 436,0 раза превышают содержание Счетной палаты. Этот факт говорит о растущей эффективности деятельности Счетной палаты.

Эффективность работы органа финансового контроля зависит, в первую очередь, от эффективности работы инспекторского состава, поэтому в работе предложена методика оценки эффективности работы инспекторов (инспекции, направления деятельности Счетной палаты), в которой определены показатели, охватывающие основные результаты деятельности инспекторского состава: сумма проверенных средствколичество проведенных контрольных мероприятий одним инспекторомколичество контрольных мероприятий, проведенных в целом по инспекции (направлению деятельности Счетной палаты) — сумма ущерба и нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленных при проведении контрольного мероприятияколичество представлений и предписаний, подготовленных по итогам контрольных мероприятийсумма средств, возвращенных в федеральный бюджет по итогам контрольных мероприятийсумма затраченных средств на содержание инспектора (инспекции, направления деятельности Счетной палаты).

По определенным показателям деятельности инспекторского состава представлены формулы для расчета следующих коэффициентов эффективности работы инспектора:

1) коэффициент интенсивности работы инспектора (Кир):

2) коэффициент результативности контроля (Кр):

3) коэффициент реализуемости контроля (Крк):

4) коэффициент действенности контроля (Кдк):

5) коэффициент окупаемости работы реальный и максимальный (Корр и.

Корм).

Предлагаемые методические подходы могут использоваться для количественной оценки эффективности работы инспекторов, инспекций, направлений деятельности Счетной палаты, а также для стимулирования как отдельных инспекторов, так и инспекций.

Для повышения качества ГФК, Счетной палате можно предложить следующие меры.

1. Совместно с Минфином России разработать проект закона о ГФК и Единую концепцию ГФК;

2. Добиться внесения изменений в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части оперативного контроля;

3. Разработать систему стандартов внешнего государственного контроля с учетом ревизионных стандартов ИНТОСАИ и международных стандартов аудита (МСА), при разработке проекта выделить следующие группы стандартов: определяющие общие правила и процедуры деятельности Счетной палатывнешнего аудита федерального бюджетавнешнего аудита бюджетов государственных внебюджетных фондовфинансового аудитааудита эффективностиотчетности Счетной палаты по результатам контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельностикачества контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой;

4. Тесное взаимодействие по вопросам совершенствования организации бюджетного процесса в Государственной Думе с Комитетом по бюджету и налогам, а в Совете Федерации с постоянной Комиссией по взаимодействию со.

Счетной палатой;

5. Создать в структуре аппарата департамент анализа качества работы Счетной палаты.

В работе представлена новая схема движения информации контрольных мероприятий и выходных материалов Счетной палаты с учетом создания нового Департамента контроля качества подготовленных документов.

6. Проводить постоянную профессиональную подготовку кадров инспекторского состава.

7. Создать интегрированную базу данных, связанную с паспортизацией результатов контрольных мероприятий.

Действующая система финансового контроля за исполнением бюджета позволяет оценивать главным образом правомерность расходования государственных средств, а не результативность их использования.

Для повышения действенности финансового контроля необходимо поменять идеологию работы контрольных органов. Считаем целесообразным от ревизионной деятельности Счетной палаты перейти к следующей ступени финансового контроля — аудиту эффективности.

В представленной работе проведен сравнительный анализ видов аудита и выявлены преимущества аудита эффективности.

В работе в проводится разделение на внешние и внутренние органы ГФК, определяются их цели. Определяются принципы взаимодействия Счетной палаты и органов ГФК субъектов Российской Федерации. Для координации деятельности органов ГФК (внешних и внутренних) предлагается создать Координационный совет при Президенте Российской Федерации.

Формирование консолидированной системы ГФК на основе сформулированных предложений и реализации перечисленных задач позволит существенно повысить качество и эффективность ГФК, обеспечить информационную прозрачность — как основу принятия управленческих решений для эффективного противодействия злоупотреблениям и правонарушениям, связанным с управлением государственными финансовыми потоками.

Таковы основные предложения совершенствования ГФК.

Использование и реализация предлагаемых теоретических и методических подходов к оценке эффективности, а также решение поставленных задач по совершенствованию ГФК позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности Счетной палаты.