Эффективность государственных региональных социальных программ

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что социальное программирование играет в современной России всё возрастающую роль, оно пронизывает практически все сферы жизни общества. Происходит плавная модернизация недостаточно эффективной социально-политической системы страны с помощью программно-целевого метода.

Любая форма человеческой деятельности связана с опережением каких-то конкретных действий их мысленным образом и определенным способом, т. е. определенной программой. Это тем более важно, когда речь идет об организации и координации совместных действий, управлении совокупной деятельностью в социальных общностях, начиная от самых малых и кончая глобальными.

Применительно, к политико-управленческой практике сутью социального программирования является нахождение и обоснование алгоритма предстоящих действий по решению определенной общественной проблемы и достижению необходимого (желаемого) результата. Социальное программирование проявляется в различных формах: нормообразовании, нормативном (программном) прогнозировании, проектировании, планировании и т. д.

Обоснованные социальные нормы и решения (программы), содержащие в себе образ результата (цель) и способ его достижения (методы и процедуры деятельности), дают возможность влиять на социальные процессы целенаправленно, комплексно, систематизированно.

На протяжении многих десятилетий в нашем обществе складывалась особая система социального программирования, основными формами которой были партийные директивы и тотально-государственное планирование. Когда в начале 90-х годов эта система себя исчерпала, начался поиск новых форм социального программирования, адекватных ориентации на рыночную экономику и гражданское общество. Однако, использование открытых в западных обществах отдельных, преимущественно «либеральных» форм социального программирования (правового нормообеспечения социального регулирования, сочетания «мягких» государственных решений прогнозного характера и весьма жесткой системы планирования в фирмах и т. д.) пока происходит бессистемно, н^ подготовленно, без должного учета специфики российского общества.

К тому же, на первом этапе реформ, из всех возможных способов преобразований был выбран «шоковый», переводящий систему из одного крайнего состояния в другое, тоже крайнее.

Попытка на высшем законодательном уровне — Конституции РФ (1993 г.) определить адекватную модель и ориентиры развития российского общества при отсутствии четко определенной и легитимизированной программы-концепции институциональных преобразований не принесла и не могла принести желаемого результата.

Естественно, что в этих условиях и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"1 носит больше методико-технологический характер, нежели дает социально-правовую методологию государственного решения в этом аспекте.

В известной мере это положение является следствием явно недостаточной общетеоретической и методологической разработанности проблемы социального программирования, отсутствия системы оценки его эффективности.

Оценка эффективности, ставшая очевидной в практике экономической деятельности до недавнего времени не использовалась в социальной сфере или сводилась к простому переложению основных принципов оценки экономической эффективности на социальные процессы. Принципиально важно, что сегодня в рамках данного направления научных поисков существенно изменяется трактовка понятия эффективности функционирования общественных систем. В.

1 Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Россий ской Федерации» (1995 г.). частности, признается, что принцип эффективности несводим к чисто экономическим — и, тем более, рыночным — критериям.

В современных условиях налицо все признаки того, что принцип социальной эффективности в ближайшей общемировой перспективе будет не только средством корректировки социальных последствий экономического развития, но и активным инструментом структурирования самой экономической деятельности, важнейшей предпосылкой достижения устойчивых экономических эффектов.

Отсюда вытекает, что в современных условиях принцип социальной эффективности проникает в сердцевину самой экономической деятельности. Это особенно очевидным становится в рассмотрении сферы занятости населения, прежде всего, в конкретных регионах.

Исходя из этих соображений, автором и была выбрана тема представленного диссертационного исследования. Оно посвящено проблеме оценки эффективности социального программирования как функции региональной государственной власти и конкретных форм её реализации (региональных целевых социальных программ) в сфере социальной защиты и занятости населения.

Степень разработанности проблемы. Общая концепция, на наш взгляд, предполагает выявление сущности социального программирования. При этом мы находим у классиков философской мысли (Аристотель, Платон, Ибн Халь-дун, Ф. Вольтер, Ш. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и др.) целый ряд фундаментальных положений о диалектическом единстве образа и способа деятельности, опережающем характере некого мысленного образа реальным действиям и т. д.

В работах современных философов содержатся определенные подходы к «исследованию социального программирования в контексте общественного сознания (Г. А. Антипов, Б. А. Грушин, Э. В. Ильенков, А. Н. Кочергин, А. К. Уле-дов, Ю. Хабермас, В. А. Ядов, К. Ясперс и др.).

Социальную программу как важнейшую часть социокультурного процесса исследовали С. Ф. Анисимов, Э. С. Маркарян, В. С. Степин и др. Соотношение сознательного и стихийного начал в программировании человеческой жизнедеятельности мы находим в работах М. С. Кагана, М. К. Мамардашвили. Связь социального программирования с научным предвидением и применение программно-целевого метода в науке выявлена Б. М. Кедровым, В. Г. Виноградовым, В. Н. Ярской и др.

Программирование социально-экономических процессов исследовалось Н. М. Римашевской, О. И. Шкаратаном и др.

Важнейшие формы социального программирования: нормативное прогнозирование, социальное проектирование, социальное планирование — нашли глубокое и многостороннее обоснование в трудах И.В. Бестужева-Лады, В. Я. Ельмеева, Т. М. Дридзе, В. В. Маркина, Ж. Т. Тощенко и др. Связь социального программирования и социальной технологии, впервые обнаруженная К. Поппе-ром исследовалась отечественными учеными Л. Я. Дятченко, В. В. Щербиной и др.

В последние годы выделилось в прикладное исследовательское направление, нацеленное на обобщение позитивного опыта деятельности государственных социальных служб и разработку системы рекомендаций по повышению их эффективности (С. П. Епачинцев, Т. М. Малева, Э. А. Котляр, К. П. Шишка и др.). В этих трудах анализируются различные измерения социальной эффективности деятельности социальных служб.

Несмотря на частный характер многих подходов и рекомендаций, в большинстве работ проводится мысль о необходимости построения целостной системы обеспечения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб, разработки четкой системы критериев ее оценки. В этом отношении можно положительно оценить постановку данной проблемы и разработку общих подходов к анализу эффективности служб занятости и социальной защиты московскими (Ю.В. Герций) и саратовскими (А. Н. Гатвинский, Н.П. Крюков) социологами, которые одновременно, как правило, являются практическими работниками этих служб.

При этом следует отметить, что многие из выделенных направлений взаимопересекаются и многие работы вышеуказанных авторов в большинстве случаев содержат исследования смежных вопросов.

Вместе с тем ни в одной из этих работ не ставилась цель теоретико-методологического обоснования и комплексной оценки социального программирования. Будучи весьма часто употребляемым понятием и постоянно используемым в практике государственного управления, социальное программирование не подразумевает пока обязательной комплексной оценки эффективности на всех стадиях разработки его продукта — «социальных программ».

В связи с этим в диссертации выдвинута цель — комплексная оценка социального программирования как функции государственной власти и его эффективности на примере региональных социальных программ.

Соответственно цели поставлены следующие задачи:

• определить место и роль социального программирования в системе социологических категорий;

• разработать критерии и показатели эффективности социальных программ;

• рассмотреть эффективность деятельности государственных социальных служб;

• провести анализ эффективности государственных региональных программ социальной защиты населения в Поволжском регионе (на примере Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей);

• рассмотреть социальную эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;

• осуществить оценку эффективности проекта и промежуточных итогов Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003;2005 гг.

Объектом исследования является система социальной защиты и обеспечения занятости населения в регионе. Предметом — оценка эффективности региональных социальных программ, как способов организации деятельности органов социальной защиты и занятости населения.

Теоретико-методологические основы исследования заключаются в сочетании комплексного и системного подходов. При этом комплексный (междисциплинарный) подход, предполагающий интеграцию социологического, теоретико-управленческого, социально-экономического, и других аспектов исследования предмета, связан с системным анализом.

Методологической основой исследования являются основополагающие идеи отечественной и зарубежной социологии о специфике социальной эффективности деятельности субъектов институционального управления, в том числе органов государственной власти. Эти идеи содержатся в ставших «классическими» работах К. Маркса, Э. Дюркгейма, М. Вебера, A.A. Богданова, В. Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, Г. Х. Попова, Д. М. Гвишиани, А.И. Приго-жина и др.). Исходя из них, социальное управление рассматривается с позиций системности, заключающейся в регулировании отношений между объектом и субъектом управления, как целенаправленное воздействие на социальную систему с целью приведения ее функционирования и развития в соответствие с общественно значимыми целями.

Роль в авторской концепции сыграли выводы и их обоснование, содержащиеся в современных отечественных публикациях С. П. Епачинцева, В. В. Маркина, посвященных проблемам оценки эффективности деятельности государственной власти.

Эмпирическая база. Помимо теоретических, в работе активно используются методы наблюдения и статистического анализа социологической информации.

Информационные источники, используемые в научно-исследовательском проекте включают в себя архивные документы Саратовского, Волгоградского и Астраханского государственных архивов, документальные источники и статистические материалы работы органов социальной защиты и занятостипрограммы социальной поддержки и занятости населения в Саратовской, Волгоградской и Астраханской областяхинформационные материалы Министерства труда и социальной защиты Саратовской области, Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, Департамента труда и социального развития Администрации Астраханской области и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Саратовской областисоциально-демографические данные о составе населения, учащихся и студентов, профессионально-квалификационной структуре рабочих кадров и специалистов предприятий и организацийматериалы социологических опросов основных категорий незанятого населения трудоспособного возраста (высвобождаемые на предприятиях, нераспределившиеся выпускники, зарегистрированные безработные и др.) — результаты экспертных опросов руководителей и специалистов органов социальной защиты и службы занятостиспециальную литературу по теме исследования и материалы средств массовой информацииматериалы семинаров, совещаний, «круглых столов» по проблемам, анализируемым в исследовании.

Значительное место среди информационных источников занимают локальные наблюдения и впечатления, которые в сочетании со статистическими материалами и экспертными оценками позволяют составить объективную картину анализируемых процессов и выработать оптимальную модель измерения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе.

Региональный масштаб изучения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб избран в связи с тем, что именно на этом уровне избранные методы оценки эффективности наиболее репрезентативно и конкретно представляют взаимосвязи между сложившейся организацией субъекта управленческой деятельности (конкретного органа государственной власти в регионе) и исследуемым объектом — государственными региональными социальными программами.

Научная новизна представленной работы заключается в комплексной оценке эффективности программ социальной поддержки и программ занятости населения, как конкретных продуктов деятельности государственных социальных служб в регионе.

В связи с этим:

• уточнено место социального программирования в системе социологических категорий;

• разработаны критерии и индикаторы эффективности социального программирования в системе социальной защиты и занятости населения;

• раскрыты критерии оценки эффективной деятельности государственных социальных служб;

• впервые проведен анализ эффективности региональных целевых программ защиты населения Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей;

• показана социально-структурная специфика деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;

• впервые осуществлена комплексная оценка содержания и промежуточных итогов реализации Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003;2005 годы.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. В общественной институционализации роль социального программирования является нормообразующей, происходящей из процесса принятия решения, задающего приоритеты решения, постановки проблем и вытекающих из них задач.

2. Применение специально разработанной системы показателей и индикаторов позволяет определить степень эффективности деятельности государственных социальных служб в их интегральном значении с учетом динамической взаимозависимости изменений «внешней» и «внутренней» сред управления этими сферами, сформировать систему критериев оценки социальной эффективности по ее отдельным функциональным составляющим.

3. Анализ эффективности региональных государственных социальных служб и целевых социальных программ как продуктов их деятельности, позволяет признать в качестве критериев эффективности следующие принципиальные моменты: соотнесение цели программы с целями общественного развития и с потребностями реципиентовналичие прогноза социально-экономических последствий мероприятий программыприменение современных методов анализа организации и управления программами с учетом ресурсного, правового и информационного обеспечения этих мероприятийдостижение поставленных целей программы наиболее оптимальным способом, определяемым нами как степень решения социальных проблем при минимальных сроках и минимальном уровне материальных затрат общества.

4. В целом, выявленные недостатки программ социальной защиты населения в регионе говорят об отсутствии эффективного программно-целевого подхода к решению социальных проблем. Среди них: недостаток финансирования, отсутствие должного правового и информационного обеспечения планирования и реализации, отсутствие проектного управления, реального контроля исполнения программ и оценки их экономической эффективности. По итогам проведенного анализа Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003;2005 годы основными недостатками на стадии разработки проекта программы определены: отсутствие законодательно закрепленных механизмов разработки и реализации целевых программ (региональная программа была разработана раньше Федеральнойне были разработаны четкие критерии и показатели оценки эффективности программных мероприятий) — на стадии реализации: отсутствовали четкие механизмы контроля за использованием бюджетных средств, выделенных на реализацию программ и за соответствием полученных результатов целевым установкам программына стадии подведения итогов (как промежуточных, так и основных): не проводилось расчетов итоговой оценки экономической эффективности результатов программных мероприятий и оценки удовлетворенности реципиентов программы.

— 125. Функционирование единого регионального механизма социальной защиты и обеспечения занятости в регионе, предполагает: мониторинг социальной сферы, разработку системы программных мероприятий, организацию ресурсного, правового, информационного обеспечения этих мероприятий.

Научно-практическая значимость работы выражается в том, что выдвинутая концепция социального программирования имеет непосредственное отношение к политико-управленческой практике в регионе и позволяет уточнить целый ряд положений нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений.

Результаты проведенного социологического анализа позволяют определить содержание принципа социальной эффективности в программной части реализации деятельности региональных государственной социальных служб, предложить комплексную методику социологического анализа и измерения социальной эффективности этих видов деятельности, определить важнейшие детерминанты реализации данного принципа, оценить и определить главные направления повышения социальной эффективности работы анализируемых служб.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных и рабочих программ курсов «Основы социального программирования», «Экономическая социология», «Экономика и социология труда», при разработке спецкурсов, читаемых для студентов в высших образовательных учреждениях, для слушателей системы профессиональной переподготовки руководителей и специалистов региональных и территориальных органов занятости населения, учреждений социальной защиты населения, работы с молодежью и др.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение:

• в практике работы государственных органов социальной защиты и занятости населения (под руководством автора было проведено два социологических исследования: «Исследование востребованных на рынке труда профессий и специальностей и программ профессионального обучения безработных граждан» и «Социологический мониторинг учреждений дополнительного профессионального образования" — автор принимал участие в разработке инструментария и реализации «Комплексного мониторинга соответствия профессионально-квалификационной структуры свободной рабочей силы и рабочих мест на региональном рынке труда») — результаты диссертационного исследования использовались в практике работы Министерства здравоохранения и социального развития Саратовской области при разработке системы программно-целевого управления государственными расходами;

• в программе межрегиональной конференции «Дополнительное профессиональное образование», проводимой на базе Поволжского межрегионального учебного центра Министерства труда и социального развития РФ (автор был ведущим круглого стола, посвященного проблемам оценки эффективности деятельности учреждений дополнительного профессионального образования);

• в выступлениях автора на ежегодных научно-практических конференциях преподавателей и аспирантов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 5,6 печатных листов.

Структура работы: введение, три главы, в том числе 6 параграфов, заключение, список использованной литературы из 183 источников, 9 приложений. Общий объем диссертационного исследования — 158 машинописных страниц.

Заключение

.

Анализ теоретико-методологических вопросов социального программирования позволяет выдвинуть цельную концепцию институционально-управленческого основания социального программирования.

Институционально-управленческий подход предполагает выявление роли социального программирования как функции общественных институтов, власти и управления. Причем если в институциональном аспекте социальное программирование носит характер нормообразования, то в управлении оно принимает форму решения. Соединение социальных институтов и систем управления во многом зависит от механизма этой трансформации.

Главным узлом трансформации нормопрограмм в управленческое решение выступает стратегическое программирование, в котором на основе программно-целевого принципа (подхода) вырабатываются перспективные концептуальные решения. В зависимости от ситуации и аппарата, которым пользуется лицо принимающее решение, стратегические программы могут принимать виды прогнозов, проектов, планов и их различных сочетаний.

Разные виды обладают специфическими наборами качеств. Жесткая привязка лишь к одному из них приводит в одних случаях к потере управляемости, стихийному «самопрограммированию» процессов, в других — делает систему управления ригидной, лишает ее необходимой гибкости, возможности быстрой перестройки методов воздействия и т. п. Это наглядно выразилось в двух кризисах XX века: стихийного развития рыночных отношений в конце 20-х — начале 30-х годов на Западе (особенно, в США), где практически отсутствовала система государственного программирования и, — стагнации социально-экономического развития СССР, которая привела к кризису конца 80-х — начала 90-х годов, где система управления была привязана к директивному тотально-государственному планированию.

Анализ соединения институционального программирования, в котором происходит адекватное нормообразование (выражающееся прежде всего через законодательство), и управленческого — посредством программно-целевого механизма (через стратегическое и организационно-распорядительное программирование) показывает, что из этих основных частей может сложиться новая, достаточно стройная система социального программирования, сочетающая механизмы рыночной экономики с государственным регулированием социальной сферы.

Представляется важным уточнение ряда позиций в законодательстве. В частности, в нем должно быть уточнено понятие социального программирования (социальных программ) как перспективного структурированного образа и способа действий, создаваемого для координированного взаимодействия субъектов власти, направленного на решение социально-значимых проблем с помощью увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса мероприятий.

Проектный подход к решению социальных проблем, заложенный в данном определении, позволяет нам судить об эффективности социальных программ как о применении эффективной методики управления, сконцентрированной на оптимальном использовании программных ресурсов.

Концепцию социальной эффективности предлагается рассматривать не как самостоятельный вид (класс), а как органическую составляющую (головную часть) любой социальной программы.

Необходимо также принять субфедеральное (региональное) законодательство по социальному программированию, обеспечить единство правовых и теоретико-методологических основ разработки и сопровождения государственных стратегических программ федерального, регионального и местного уровней.

В этой системе особое место может иметь подсистема целевых государственных социальных программ (при соответствующей их координации) на всех уровнях общественного управления. Особенно важна ее управляющая роль в узлах соединения различных уровней — федерального и субфедерального (регионального), государственного и муниципального, а также в координации деятельности различных социальных служб между собой, с предприятиями и общественными организациями (объединениями) в рамках единой методологии, образующей единое поле социальной под держки и обеспечения эффективной занятости населения.

Дальнейшее исследование этих вопросов и продвижение прогрессивных социальных технологий даст возможность более эффективно использовать социальное программирование в решении актуальных и перспективных проблем общественного развития.