Актуальность темы
исследования определяется необходимостью научно-практического совершенствования взаимодействия центральных, региональных и местных органов власти и рассмотрения социальных оснований содержания и механизмов согласования их функциональной деятельности. Исследование данной темы особенно значимо для осуществляющейся ныне трансформации идеологического, государственно-политического, социально-экономического и иных укладов самоорганизации российского общества на переходе к социально ориентированному государству и углублению интеграции в мировое сообщество. Главным аспектом рассмотрения темы исследования является анализ социальной обусловленности функционального взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в рамках субъекта Федерации как производной от регионального уровня сферы субрегиональных отношений.
Актуальность теоретической разработки данной темы обусловлена многообразием и различием подходов к интерпретации институциональных характеристик региона, его социальных взаимосвязей, приоритетов развития, взаимоотношений с внутрисубъектными (муниципально-территориальными образованиями) и федеральными сторонами социально-правового взаимодействия. Дискуссионное состояние данной проблематики, слабая согласованность исследовательских позиций относительно региональной политики и ее производных аспектов приводит не только к отсутствию консенсуса определения ее понятийного содержания, но и прямо вытекающей из данной ситуации неурегулированности статусно-правового, территориально-пространственного, институционального положения региона как субъекта федеральных отношений. Множественность трактовок исходного понятия региона, затрудняющая введение и изучение его производных структурных компонентов (к которым отнесен субрегион), осложняет взаимодействие властных институтов, чьи обоснованные легитимные действия обусловлены унификацией нормативно-правовых отношений, целей и задач субъектов властных отношений. При отсутствии ясных оснований и функционального определения содержания данного взаимодействия затрудняется постановка и реализация задач их программной деятельности по обеспечению взаимных договорных интересов, направленных на защиту и продвижение прав и свобод российских граждан независимо от их территориальной принадлежности. Необходима разработка концептуального видения проблемы не только в аспекте федерально-региональных, но регионально-муниципальных взаимоотношений. Последняя сторона данного взаимодействия требует специального рассмотрения целостных характеристик и комплекса отношений основных подсистем регионального управления в рамках субъекта Федерации, которые репрезентируют интеграционное сближение его хозяйственно-экономических, политико-правовых, социальных и иных компонентов согласованного и сбалансированного развития, относимых в настоящей работе к содержанию субрегиональной политики. Данное направление актуально и для разработки с участием государства, бизнеса и общественности подходов к национальной модели социального аудита в целях определения «несоответствия заявленных целей реальному положению дел как системы раннего оповещения. [для оценки] финансовой отдачи от социально ответственной деятельности» [Туркин 2004: 26−27]. Это согласуется с международными подходами эффективности государственного программно-целевого управления на основании соизмеримости ресурсно-стоимостных затрат, качества предоставляемых услуг, достижимости запланированных результатов и «требований внутренних и внешних клиентов — законодателей, работников административных органов, участников программы, лиц, получающих дотации, профессиональных групп и налогоплательщиков» [Хэмптон, Карпухин, Мильнер (ред.) 1997: 559].
В настоящей работе под диагностикой понимается исследование содержания субрегиональной сферы региональной политики, направленное на выявление структурных диспропорций и оптимизацию регионального развития.
К управленческому программированию отнесена сфера деятельности органов регионального управления, направленная на выравнивание, комплексность и интеграцию регионального развития средствами программно-целевого воздействия и институциональной самоорганизации органов власти.
Таким образом, целью социологического подхода изучения региона является выявление и согласование различных условий общности физической и социальной среды, социально-групповых интересов, потребностей и целевых ориентаций членов социума, направленных на интеграцию ресурсного обеспечения устойчивости и благосостояния регионального сообщества. Актуальным представляется определение понятия регионального субъекта, его социально-статусных характеристик, факторов стимулирующего и тормозящего развития, направлений оптимизации организационно-функциональной деятельности органов административно-территориального управления на примере Ростовской области в переходный период пореформенного развития (1992;2002 годы). Выявленные тенденции субрегионального развития Ростовской области носят устойчивый долговременный характер их формирования на протяжении десятилетнего периода наблюдений и сравнительного анализа структуры взаимовлияния составляющих подсистем регионального управления.
Рассмотрение комплексного содержания субрегиональной политики Ростовской области позволяет определить характер действующих аспектов территориально-пространственной дифференциации региональных подсистем (сфер) управления, взаимосвязь социологической репрезентации общественных предпочтений в зависимости от их территориальных, социально-демографических и иных характеристик и условий, оказывающих стимулирующее или противодействующее влияние на сближение однородных компонентов социально-производственной структуры, политико-правового уклада, ментальных традиций духовной общности интересов.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена необходимостью теоретических обобщений и институциолизации практики регионального управления, достижением консенсуса исследовательских подходов в определении приоритетов и преемственности в системном анализе и диагностике региональных диспропорций и их социальной обусловленности, эмпирической верификации результатов выравнивания территориальных различий в региональной политике субъекта Федерации.
Характерной особенностью изучения вопросов субрегионального управления является, с одной стороны, узкопроблемная специализация и обособленность теорий административного анализа и практики территориально-регионального управления, с другой — явный недостаток комплексных исследований по организационно-структурной и информационно-аналитической оптимизации властной деятельности в региональном аспекте. Его содержание осложнено отсутствием консенсуса в определении исходного понятия регион и последующих его институциональных трансформаций, в том числе таких новаций, как субрегион и субрегиональное развитие. В зарубежных исследованиях проводится широкая экономическая, нормативно-правовая, социологическая интерпретация субъекта регионального развития и содержания его институциональных взаимосвязей. Определения региона разнятся от его геополитической трактовки (Ф. Бродель, К. Жан, П. Савона, С. Фиоре) и как субъекта международно-правой деятельности (законодательная база Устава Совета Европы, Европейской хартии местного' самоуправленияв подходах Э. Ремакля, Дж. С. Плано и М. Гринберга) до обоснования в качестве особого метода децентрализации власти при проектном планировании и реализации хозяйственных задач (Г. Бенвенисте, Дж. С. Плано и М. Гринберг, А. Скбик, Т. Саати) или технологии управленческой изоляции оппозиционного сопротивления власти (Д. Белл, М. Кастельс, JT. Туроу).
Позиции российских исследователей в целом ориентируются на зарубежные тенденции региональной идентичности, выделяя аспекты социально-пространственной общности в контексте геополитических интересов (Т.В. Зо-нова, Н. А. Ларина, А.А. Кисельникова) и международных региональных альянсов (А.А. Мурадян), природно-географической и хозяйственной инфраструктуры (Н.Н. Некрасов, А. В. Пикулысин, В. Г. Смолянский, Н. Г. Кузнецов, С.Г. Тяглов), экономических (JI.H. Коган, Т. Г. Морозова, Г. В. Осипов), политико-правовых, административно-территориальных (И.Л. Бачило, Ю. М. Козлов, А. В. Попов, Г. В. Осипов), социально-культурных, укладно-традиционных (С. Барзилов, А. Чернышев, В.Г. Смолянский) и других характеристик интеграционной близости и структурного единства подсистем региональной целостности.
Существенное влияние на развитие направлений регионального анализа и оптимизации властно-административной деятельности оказали принципы технократической самоорганизации, повышающие институциональный ресурс бюрократии и выражение общественно-ориентированных взаимосвязей власти и субъектов гражданского общества. Происходившая эволюция интерпретаций социальной обусловленности власти от дискурсивных обобщений ее природы (Аристотель, Т. Гоббс, Н. Маккиавелли, У. Липпман) или в контексте парадигмы бюрократии (М. Вебер) постепенно трансформировалась в естественнонаучную формализацию (кибернетические видение Н. Винера, С. Бирса, В.М. Глушкова) и концепции административного поведения и рационального обоснования властных решений (Ч. Мерриам, Г. Госнелл, Г. Саймон, Г. Лассуэлл, заявления американской ассоциации политических исследований (APSA) и других выразителей технократической позиции). Во многом это стало следствием влияния Чикагской школы бихевиоризма как одного из разветвлений Чикагской школы социальных наук, которой в целом «было свойственно увлечение эмпирическими (экспериментальными) подтверждениями своих теорий и непризнания междисциплинарных границ» [Давыдов (ред.) 19 976: 115−116]. Приверженцы бихевиоризма исходили из того, что «политическая реальность существует и может быть понята посредством объективных техник научных исследований» путем «систематизации сбора и точной регистрации данных согласно методике, допускающей их точную проверку на основании изменений количественных параметров» [Monroe 2004: 96]. Данные взгляды оказали заметное влияние на последующие подходы исследований, в том числе теории постбихевиоризма (Г. Алмонд, Г. Бингэм, С. Верба, Г. Икштейн), рационального выбора и ограниченной рациональности (Г. Саймон, Д. Истон), инкрементализма (Ч. Лидндблом), оптимальной нормативности (И. Дрор) и других. Современное проявление данных тенденций выражено в сохранении межотраслевого разъединения вопросов регионального управления, рассматривающихся в основном в качестве технологий организации и систем оценки административно-территориального планирования и координации проектов хозяйственно-экономической направленности. Таким образом, основными проблемами интерпретации регионального управления как институционального феномена социально-пространственного и организационно-функционального выражения интересов регионального сообщества являются вопросы совершенствования анализа понятийно-методологического содержания региона как субъекта федеральных отношений, структуры его межтерриториальных взаимосвязей и общественно-коммуникативного влияния на целевую ориентированность управленческих решений на входе социально-групповых влияний и выходе обоснованных административных действий.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что на комплексное развитие региона как субъекта Федерации влияет совокупность факторов его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, российскими регионами и муниципальными образованиями, составляющими его административно-территориальную структуру. Сбалансированность регионального развития, характеризуемая равномерностью и согласованностью социально-экономических, политико-правовых, культурных и иных характеристик системной целостности, может подвергаться внутриструктурным диспропорциям по темпам и уровню развития основных подсистем. При этом основными детерминирующими факторами сглаживания внутрирегиональных различий являются пропорциональное ресурсное обеспечение хозяйственного комплекса региона и приоритетов социального развития в соответствии с их общественной значимостью. Их программное обоснование должно проводится на основе согласования политико-управленческой деятельности и информационно-аналитической репрезентации региональных потребностей и институциональных решений областных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Целью настоящей работы является выявление структуры субрегиональных отношений и диспропорций развития городов и районов Ростовской области для определения факторов влияния, прогнозирования и регулирования процессов стагнации, дифференциации и стимулирования роста социально-экономического развития региона.
Ее достижение реализуется в процессе решения следующих исследовательских задач:
1. Проанализировать информационные аспекты оптимизации политико-управленческих решений в административно-региональном управлении и программном содержании субрегиональной политики.
2. Выявить социальную обусловленность политических решений в региональном управлении.
3. Рассмотреть структурирование социально-территориального и правового статуса субъекта Российской Федерации и программно-целевого содержания субрегиональной политики.
4. Обосновать необходимость дифференциации региональной и субрегиональной политики в управленческой деятельности органов власти субъекта РФ.
5. Изучить основные проблемы субрегиональной политики, опираясь на эмпирический анализ развития территорий Ростовской области.
6. Исследовать характер диспропорций социально-хозяйственной и территориально-отраслевой инфраструктуры субъекта РФ.
7. Провести социологическую диагностику общественной проблематики, самооценки качества жизни жителей Ростовской области в аспекте территориально-поселенческой дифференциации городского и сельского населения.
8. Выявить программные ориентиры субрегиональной политики и совершенствования организационно-функциональной структуры регионального управления органов государственной власти и местного самоуправления.
Объектом исследования в данной работе выступают социальные и экономические характеристики регионального развития Ростовской области, информационно-аналитическая деятельность областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как форма институционального регулирования региональной политики применительно к внутрипространствен-ной структуре отношений регионального и местных сообществ (субрегиональный уровень).
Предметом исследования являются отношения социальной обусловленности и проблемно-целевого программирования субрегионального взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в рамках субъекта Федерации в его территориально-отраслевой и социальной репрезентации, диагностике и прогнозировании как целостного социально-пространственного и территориального образования.
Теоретико-методологической основой исследования являются принципы системного и сравнительного анализа, субъектной стратификации и инсти-туционализации региональной модели развития на основании репрезентации статистических и социологических характеристик субъекта Федерации. Рассмотрение в настоящей работе возможностей оптимизации структурно-функциональной деятельности органов государственно-регионального управления и информационно-аналитического обеспечения управленческих решений средствами внутриорганизационного анализа и мониторинга субрегионального развития осуществлялось на основе преемственности принципов анализа теорий целеориентированной деятельности бюрократии М. Вебера и теории ограниченной рациональности Г. Саймона.
Построение методологии анализа субрегионального развития осуществляется на основе выявления структуры межрегиональных диспропорций, дифференциации субъектов депрессивного статуса и групп адресной помощи в рамках механизмов федерального регулирования данных процессов, в частности федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002;2010 годы и до 2015 года)». При этом принципы методологии федерального регулирования межрегиональных диспропорций, основным критерием которых является отклонение уровня развития региона от среднероссийского значения базовых индикаторов финансово-экономического, хозяйственно-отраслевого положения, социальной и производственной инфраструктуры, условий и уровня жизни населения в фиксируемый период наблюдения, уточняются и адаптируются к внутрирегиональному уровню их использования. Данное положение соответствует подходам социологической диагностики объекта, включенного в систему управления в сравнении его эталонного (нормативного) и реального состояния, при котором «норма может описываться и часто описывается как среднее состояние, эмпирически определенное по популяции, может концептуально задано или определено другим способом» [Щербина 1993: 50−51]. Предметом социологического анализа становится «выявление действующих в социальных системах экспектаций, коренящихся в культуре и определяющих, что именно надлежит делать при тех или иных обстоятельствах людям в различных статусах и ролях одного или нескольких значений» [Парсонс 1972: 365]. Данный подход может рассматриваться как предложение для обсуждения в незавершенной дискуссии о поиске системообразующего признака эмпирических показателей в социологических исследованиях [см. Удоденко 1997: 37].
Эмпирическую базу исследования составили сравнительные показатели социально-экономического положения городов и районов Ростовской области, представленные в статистических обзорах областных органов государственной статистики (по периодике настоящего исследования) и результаты прикладных социологических исследований общественного мнения, проведенных в 19 952 001 годах главным управлением информации и пресс-службы администрации Ростовской области при непосредственном участии автора. Использованы экспертные оценки специалистов по отдельным и комплексным вопросам регионального анализа, в том числе развития Ростовской области, на уровне его междисциплинарного обсуждения в монографических и проблемных публикациях в научной периодике, до настоящего времени отличающегося слабой интенсивностью концептуального поиска, институционального охвата и системно-дискурсивного анализа.
Научная новизна исследования заключается в разработке системного подхода к социальному обоснованию проблемного программирования управленческой деятельности на субрегиональном уровне, в рамках которого:
1. Рассмотрен генезис социально-проблемной детерминации на процесс самоорганизации и инициирования программных задач властно-управленческой деятельности. Введены и рассмотрены понятие и статусные характеристики субрегиональной политики как целеориентированной деятельности областных органов государственной власти и органов местного самоуправления по оптимизации структуры региональных диспропорций и информационно-аналитической репрезентации управленческих решений как приоритетных направлений управления регионом.
2. Рассмотрены факторы влияния социально-пространственной среды на проблемную постановку задач и альтернатив управленческих решений в организационно-функциональной деятельности органов власти, включая аспект регионального управления. Проанализирована структура нормативного функционирования государственных органов исполнительной власти Ростовской области и предложена модель оптимизации ее деятельности, ориентированная на внутриструктурный аудит и информационно-аналитическое обеспечение управленческих решений на всех этапах их инициирования, проективной подготовки, согласования, корректировки, утверждения при перекрестном рассмотрении и окончательном санкционировании руководящим органом (лицом).
3. Рассмотрены основные подходы определения понятия региона как социально-территориальной общности и единицы административно-территориального управления. Введены и рассмотрены понятие и статусные характеристики субрегиональной политики как производного от региона понятия и сферы обеспечения его социально-пространственной целостности, структурной интеграции социально-территориальных взаимосвязей. Предложена оценка субрегионального развития на основе комплексного социально-мониторингового анализа, ориентированного на изучение данных социально-экономической статистики, экспертных оценок и результатов социологических срезов общественного мнения. Выбор показателей субрегионального развития осуществлялся в аспекте репрезентации состояния, взаимодействия и влияния основных социально-экономических сфер, характеризующих пространственно-территориальную и отраслевую структуру субъекта Федерации, качество, условия жизни и перспективы самореализации населения.
4. Введены и рассмотрены понятие и содержание субрегиональной сферы региональной политики как системного взаимодействия органов государственной власти и местного^ самоуправления субъекта Федерации по обеспечению комплексности и сбалансированности его структурных взаимосвязей с единицами административно-территориального и социально-отраслевого управления, определяющих статусно-правовую, политико-административную, экономическую, социокультурную целостность и общность интересов, равновесие и прог-нозируемость развития в целях наиболее полного и равномерного обеспечения гражданских прав и интересов проживающего на данной территории населения.
5. Применены новации анализа основных компонентов и проблем субрегиональной политики (на примере Ростовской области), связанных с установлением территориально-отраслевых диспропорций регионального развития на основе трансформации методологии федерально-целевой оценки межрегиональных диспропорций, адаптированной для измерения дисбаланса территориально-пространственных характеристик региона. В условиях дефицита комплексных региональных научных исследований и недостаточной информационной обеспеченности деятельности органов государственной власти субъекта РФ в сфере субрегиональной политики предложена методологически обоснованная модель социально-хозяйственного и социологического мониторинга региона, репрезентирующая взаимосвязи и тенденции корректировки территориально-отраслевого и межотраслевого управления при расширении обратных институциональных связей с общественностью.
6. Предложены социологически обоснованные подходы к рассмотрению и нормативно-правовому урегулированию диспропорций внутрирегионального развития средствами программно-целевого воздействия по основным структурным направлениям предметно-отраслевой, хозяйственной, социальной, политико-правовой сфер регионального управления. По результатам проведенного комплексного анализа внутрирегиональной дифференциации и диспропорций развития Ростовской области выявлены зоны депрессивной стагнации территориально-отраслевого роста, социально-проблемного обострения и стабильного низкого состояния материальной обеспеченности, социально-инфраструктурного обслуживания (в сферах здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, средств коммуникаций), криминально-правовой защищенности, обеспечения трудовой занятости населения городов и районов области.
7. На основе междисциплинарного сравнения территориально-отраслевых показателей социально-экономического развития региона и социально-пространственной дифференциации общественного мнения сельских и городских жителей Ростовской области выявлены тенденции развития хозяйственно-социальной инфраструктуры региона, территориальных сообществ с устойчиво депрессивным состоянием экономики, социальной сферы, низким уровнем жизни населения и высоким уровнем проблемного восприятия и критических оценок.
8. Обосновано предложение согласования целевого содержания субрегиональной политики в деятельности региональных государственных и местных органов власти при разработке механизмов нормативного принятия и реализации комплексных и отраслевых программ выравнивания межтерриториальных диспропорций в подсистемах регионального развития области, которые направлены на стимулирование процессов выравнивания и интеграционного сближения его базовых характеристик.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Социально-пространственная детерминация управленческой деятельности обуславливает приведение в системное равновесие возмущающего воздействия внешней (проблемное влияние) и внутренней (программная актуализация ответных действий) среды общественного развития в его организационно-институциональной репрезентации и регулировании в процессе властно-управленческой деятельности. Основными подсистемами регионального управления, формирующими программное содержание его функциональной деятельности, выступают сферы согласования и координации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках субъекта Федерации, обеспечивающие целостность его хозяйственного развития, сбалансированность социально-экономических характеристик, близость духовно-культурных и территориально-пространственных интересов жителей данного регионального образования (области, края, республики Российской Федерации).
2. Соответствие региональных экономико-социальных, политико-правовых и иных объективированных изменений, складывающихся общественных предпочтений и их обоснованной институциональной репрезентации во властной деятельности имеет кибернетическую структуру коммуникативного обмена информационных сигналов на уровне входящих параметров отображения данных процессов (регионально-мониторинговый анализ) и обратного (организационно-административный выход управленческих решений) их целевого преобразования. Оно осуществляется согласно выбранным критериям упорядоченности и равновесного преобразования дезинтеграционных (энтропийных) характеристик регионального развития.
Институциональная централизация и персонификация единоначальных прерогатив губернатора Ростовской области в системе принятия решений областных государственных органов исполнительной власти обуславливает предпосылки для проявления волевого субъективизма и влияния региональных элит. Повышение рациональной обоснованности и эффективности управленческих решений должно осуществляться изменением схемы регионального управления на основе системного включения межуровневого информационно-аналитического аудита и перекрестной экспертизы инициативных оснований, обоснованности, результативности и прогнозируемой реализации проективных административных инноваций. В стратегическом аспекте они должны соответствовать проблемно-целевому содержанию задач субрегиональной политики по обеспечению внутрирегиональных взаимосвязей субъекта Федерации, сбалансированности и однородности его социально-хозяйственной инфраструктуры, равномерности ресурсной обеспеченности территориально-отраслевого развития, комплексной оценки и поддержки социально приемлемого уровня жизни населения вне зависимости от места и условий проживания людей. В методологическом аспекте региональная идентичность и сбалансированность развития складывается из возможностей урегулирования диспропорций, под которыми понимается замедление темпов роста структурных показателей относительно их средних значений по региону.
3. Содержание субрегиональной политики субъекта Российской Федерации определяется его социально-пространственной обособленностью и интеграционным единством структурных взаимосвязей как самостоятельного административно-территориального образования, обусловленных его промежуточным положением между уровнями федеральных органов государственной власти (в том числе федеральных округов) и органов местного самоуправления. Основным направлением программно-целевого содержания субрегиональной политики является целеориентированная согласованная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках субъекта Федерации по оптимизации структуры региональных диспропорций и информационно-аналитической репрезентации управленческих решений как приоритетных направлений административно-территориального управления.
4. Разграничение сфер региональной и субрегиональной политики в управленческой деятельности органов власти субъекта РФ обосновано необходимостью решения им задач, обособленных до определенной степени от уровня взаимоотношений субъекта и Центра Федерации и направленных на обеспечение целостности, общности и сбалансированности социально-пространственных интересов и регионально-территориальной интеграции региона (области, края, республики Российской Федерации).
5. В состав основных проблем субрегиональной политики, характеризующих социально-пространственную и территориально-отраслевую структуру развития Ростовской области, входят:
— наличие диспропорций между интенсификацией индустриально-экологической нагрузки, хозяйственно-отраслевой концентрации и социально-демографического районирования и сосредоточения интеллектуальных ресурсов на юго-западе и замедлением темпов соответствующего развития в направлении севера, востока и юго-востока области;
— стагнация развития угольных территорий области;
— отсутствие развитой системы стимулирования и нормативного регулирования межбюджетных взаимоотношений территориальных доноров и реципиентов региона, провоцирующее латентный экономический сепаратизм (г. Таганрог) или перекладывание бремени региональных расходов на единичные территории со значительно более высоким уровнем доходов (г. Ростов-на-Дону);
— отсутствие системы программно-целевой коррекции субрегиональных диспропорций не в узкоотраслевом, а комплексно-межотраслевом и социально-пространственном урегулировании стагнации развития региона;
— институциональная неразвитость влияния обратных связей с общественностью на формирование системы принятия управленческих решений, диагностики, экспертизы и прогнозирования субрегиональной политики;
— отсутствие системы организационно-аналитического мониторинга параметров и диагностики региональных подсистем управления, указывающих на изменения уровней их равновесного состояния в целях предупреждения, корректировки и сближения зон депрессивного статуса со стабильно развивающимися и лидирующими территориальными субъектами.
6. Основными тенденциями развития социально-хозяйственной и территориально-отраслевой инфраструктуры Ростовской области как субъекта РФ в девяностые и 2000;2001 годы стали сокращение производственной деятельности, инфраструктурного обмена товарами и услугами для населения, доходов занятого в трудовой сфере населения, явившихся причиной социальной дестабилизации уровня жизни и материальной обеспеченности жителей региона.
7. Ухудшение ресурсно-хозяйственной обеспеченности и социально-проблемного восприятия городского и сельского населением области в равной степени связывалось (по убыванию значимости), с инфляцией и снижением жизненного уровня, неудовлетворительностью медицинским обслуживанием и низкой оплатой труда. При этом у горожан фиксировалась более выраженная зависимость от низкого качества коммунальных услуг, у сельских жителейхудшие перспективы трудоустройства и более острое восприятие урегулирования военно-политического кризиса в Чечне. В структуре городского населения наблюдались различия материальной обеспеченности (выше у жителей областного центра) и восприятия отдельных проблем (оценка криминальной ситуации) более интенсивных в субъективном выражении (у жителей г. Волгодонска), чем данные статистического подтверждения уровня преступности (в г. Ростове-на-Дону).
8. Структура приоритетного содержания субрегиональной политики на территории Ростовской области, как установлено в настоящей работе, в аспекте территориально-отраслевого развития включает вопросы: 1) социально-экономического планирования (повышения уровней денежных доходов населения, занятости, инвестиционной активности, сектора потребительского товаропроизводства, кредитно-банковских операций населения, стимулирования демографического роста и инфраструктурной обеспеченности населения области) — 2) планирования охраны и условий общественной безопасности (помощь областным и местным правоохранительным структурам и поощрение хозяйственной деятельности градообразующих предприятий) — 3) территориально-отраслевого планирования (протекционизм развития социально-производственной инфраструктуры территорий с угольно-производственной специализациейвыравнивания экологической структуры размещения промышленных предприятий-загрязнителей и стимулирования перемещения демографических ресурсов из высокоиндустриализированных зон (центральная и юго-западная части) в слабо освоенные и более чистые районы юго-востока и северо-востока областисистемная поддержка территорий с худшими социальными и экономическими показателями материальной обеспеченности населения, медицинского обслуживания, социально-демографического положения, ориентированных по зонам распространения депрессивной стагнации).
Практическая значимость работы состоит в том, что она уточняет современные представления о структуре и содержании регионального взаимодействия на основе рассмотрения ее производной составляющей — субрегиональной политики как основы согласованной деятельности областных органов государственной власти и органов местного самоуправления по выражению общерегиональных и территориальных приоритетов развития. Институционально-эмпирическое значение составляет выработка практических рекомендаций для программно-функциональной деятельности областной и местной власти по устранению территориально-отраслевых диспропорций социально-экономического развития, стимулированию экономического роста, созданию благоприятных условий для полного и равномерного обеспечения интересов жителей региона.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки информационно-аналитических процедур и технологий анализа субрегиональной политики и нормативно-правового взаимодействия областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, при разработке системы мониторинга реализации и программно-нормативного обеспечения субрегиональной политики. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекционных курсов по регионологии, прикладной социологии в дисциплинарных разделах региональной социологии, социологии управления в целях дидактического изложения и научно-исследовательского изучения проблемных задач анализа и совершенствования функционирования политико-управленческой деятельности региональных и местных органов власти.
Апробация основных выводов исследования осуществлялась автором в процессе исполнения его профессиональных обязанностей и в рамках функциональной компетенции структурного подразделения областных государственных органов исполнительной власти (главное управление пресс-службы и информации администрации области), обеспечивающее взаимодействие ее связей с общественностью (анализ общественного мнения и информационно-идеологическое обеспечение административной деятельности). Практические предложения по теме исследования излагались в служебных аналитических материалах по общественной проблематике и оптимизации социально-отраслевой инфраструктуры управления (в том числе по региональному мониторингу социальных проблем, сферам занятости, жилищно-коммунального и медицинского обслуживания, национально-этнической структуры региона и другим аспектам).
Основные положения диссертации докладывались на кафедре социологии СКАГСмеждународной научно-практической конференции «Человек и общество: тенденции социальных изменений» (г. Санкт-Петербург, 24−26 сентября 1997 г.) — научно-практической конференции «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России» (СКАГС март 1998 г.) — межвузовской научно-практической конференции «Перспективы высшей школы в негосударственном секторе образования» (Ростов-на-Дону, 7 марта 1998 г.) — всероссийской научной конференции «Развитие политической науки в российских университетах» (Самара, февраль 1999 г.) — научно-практической конференции «Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления» (Майкоп, март 1999 г.) — научно-практической конференции молодых ученых СКАГС «Российское общество и государство на рубеже веков» (Ростов-на-Дону, октябрь 2000 г.) — в статьях: «Современное донское казачество в иноэтничном окружении» // Социологические исследования. 1999. № 11, «Проблемное программирование деятельности органов исполнительной власти как императив обратной связи с населением» // Власть. 2004. № 9. Общий объем 9 публикаций по теме исследования 1,75 п.л.
Структура диссертации. Работа включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список литературы из 179 наименований, 18 из которых на английском языке. Общий объем диссертации — 166 стр.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Содержание субрегиональной политики субъекта Российской Федерации отражает одну из двух основных сторон его статусного положения, а именно: системную целостность хозяйственного развития, сбалансированность социально-экономических характеристик, близость духовно-культурных и иных сфер социально-пространственной общности, обеспечивающих комплексность и интеграционное единство структурных взаимосвязей как самостоятельного и наделенного соответствующими полномочиями административно-территориального образования. Сближение его структурных компонентов и интеграция внутрирегиональных связей напрямую зависят от взаимоотношений и с федеральным Центром и субъектами РФ. В данной работе эта сторона взаимоотношений рассматривается опосредованно, поскольку тема предполагала изучение различных аспектов проблемно-территориальной дифференциации и диспропорций развития Ростовской области как субъекта РФ.
Структура деятельности исполнительной власти региона характеризуется двумя уровнями управления: отраслевого (профильно-функциональных подсистем) и территориального (взаимодействие с муниципальными образованиями). Как показывают выводы настоящего исследования, организационно-функциональная деятельность областных органов исполнительной власти и структурных подразделений информационно-аналитического обеспечения ориентирована на централизацию персонифицированной ответственности за оперативные управленческие решения губернатора области. Осуществляемая в данном подходе консолидация административной деятельности в едином центре оперативно-стратегического руководства обеспечивает преемственность и единообразие стратегии регионального развития и управления. Однако преимущества модели проведения реформаторской политики «от первого лица» и «амбивалентной позиции губернатора, способного вынудить чиновников к необходимым изменениям традиций администрирования и в то же время учесть интересы государственных управленцев среднего звена» [Водолацкий 1998: 8] обоснованы субъективными достоинствами руководителей регионов. В то же время экспертные оценки реальной ответственности региональной политической власти (на примере субъектов РФ Южного федерального округа) показывают тенденции ее снижения (вместе с муниципальной властью) в сравнении с уровнем федеральной власти [см. Агапонов 2004: 30, 37]. Рекомендации усиления ответственности глав и депутатов регионов путем повышения их отчетности за итоги деятельности и решение отдельных проблем, «принимая по ним резолюции и постановления оценочного характера, а в случае невыполненияболее радикальные меры» [Агапонов 2004: 37] менее эффективны в сравнении с аналитической экспертизой властных решений. Ограниченность персональных возможностей руководителей регионов определяется тем, что «российский управленец имеет перед собой объект управления, несоразмерный относительно его личных возможностей и ресурсов, требующий согласованных усилий многих людей, а порой и всего сообщества» [Наумов, Слонов 2005: 7]. Именно поэтому реформа вертикали власти направлена не только на повышение цен-троуправляемости регионов, разрешение кризисных ситуаций и гарантированное государством обеспечение интересов и прав россиян, но и преодоление условий, «когда в губернаторы мог попасть кто угодно, даже просто „хороший мужик“, ничего не смыслящий в управлении и к тому же беспробудный пьяница» [Наумов, Слонов 2005: 13].
В существующей региональной модели персонифицированной управленческой ответственности главы региона сфера оперативно-организационного управления отделена от его аналитического обеспечения, включающегося преимущественно на конечном этапе согласования готовых и представленных на рассмотрение губернатору и коллегии администрации области проектов управленческих решений. Его роль ограничивается внесением главным образом технических коррективов, принципиально не влияющих на обоснованность административных инноваций. В этих условиях анализ управленческой политики скорее подтверждает, чем дает экспертизу ее содержания, следуя за выбором региональных элит и ссужая многоуровневые социальные взаимосвязи и адекватность властного реагирования на внутренние и внешние изменения.
В целях совершенствования структуры регионального управления в настоящей работе предлагается модифицированная схема управленческого взаимодействия организационно-функциональной и информационно-аналитической деятельности областных органов исполнительной власти, корректирующей указанные недостатки (см. Приложение Схема 1). Предлагаемая скоординированная стратегия организации управленческих решений ориентирована на их системное проектирование, внутрикорпоративное изучение и экспертизу при перекрестном рассмотрении в порядке иерархичной соподчиненности, межведомственной координации и референтной оценки на рационально-методологических основаниях теории ограниченного рационального выбора, разрабатывавшейся Г. Саймоном, чьи взгляды подробно рассматривались в первой главе настоящей работы.
Изменение схемы организационно-аналитического регулирования регионального управления на областном уровне невозможно без формулирования нормативно-правового содержания субрегиональной политики, законодательно или концептуально не определенной в своем статусном положении. Как показывают выводы настоящей работы, это приводит к тому, что при формировании стратегии регионального развития и отдельных отраслевых сфер управления, реализуемой на законодательно-правовой основе и в виде программного планирования (краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного), требования актуальности, комплексности решения, технологического прогресса, межотраслевой координации носят скорее декларативный, чем реально осуществляемый характер. В общих или отраслевых региональных программах отсутствуют единые согласованные приоритеты субрегионального развития по сглаживаншо территориально-пространственных и экономических диспропорций развития области и стимулированию интеграционного взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности, социально-бюджетной сферы, нормативно-правовой унификации и другим аспектам. Главным направлением взаимодействия областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления должна стать репрезентативно обоснованная постановка проблемно-целевого регулирования субрегионального развития области и его отраслевых подсистем. Его программное содержание обеспечивается системой комплексного социально-мониторингового анализа, ориентированного на изучение данных социально-экономической статистики, экспертных оценок и результатов социологических срезов общественного мнения. Эта деятельность осуществляется путем организации сбора, обработки, анализа хозяйственно-экономической и общественно-политической информации в соответствии с обоснованными механизмами целеполагания и выработки рекомендаций по совершенствованию регионального управления. Изменение структуры принятия решений на уровне государственных органов исполнительной власти субъекта РФ представляется более обоснованным путем трансформации единоначальной ответственности губернатора за инициирование, подготовку, реализацию управленческой деятельности в подходы системной социальной диагностики, межуровневого информационно-аналитического аудита и перекрестной экспертизы административных инноваций.
В настоящей работе представлен опыт изучения социально-экономических характеристик регионального сообщества Ростовской области, репрезентируемого статистическими и социологическими данными, характеризующими основные тенденции территориально-отраслевого развития муниципальных образований области и формирования общественных предпочтений городского и сельского населения.
Анализ статистических данных социально-экономического развития Ростовской области и общественного мнения жителей региона в девяностые и 2000;2001 годы показывает территориально-пространственную дифференциацию ее субрегионального развития, обусловленную различием природно-географической среды, ресурсно-хозяйственного обеспечения и социально-проблемного восприятия изменений жизненного уровня и других аспектов самореализации городским и сельским населением области. Эти различия объективного (диспропорции экономического развития) и субъективного (расхождение социально-территориального самочувствия населения) характера указывают, с одной стороны, на неравномерность территориально-отраслевого развития области, с другой — на дифференцирующиеся социально-территориальные предпочтения и проблемное самочувствие городского и сельского населения. Общая тенденция ухудшения экономического развития области, выразившаяся, прежде всего, в снижении отраслевых показателей производственной деятельности, инфраструктурного обмена товарами и услугами для населения, сокращения доходов занятого в трудовой сфере населения, стала причиной социальной дестабилизации уровня жизни и материальной обеспеченности жителей региона с различной степенью их территориальной идентичности.
Актуальные для жителей области проблемы снижения в девяностые годы заработной платы в условиях неизменного роста цен на товары и услуги дополнялись обеспокоенностью вопросами: функционирования экономических и политических институтов (у жителей областного центра), роста материальных издержек (у городского и сельского населения), неудовлетворенностью (у горожан) медицинским обслуживанием, процессом урегулирования (в середине девяностых годов) военно-политической ситуации в Чечне (у сельских жителей). В последующее время (2000;2001 годы) структура проблемных приоритетов жителей региона выровнялась, показывая однотипную актуализацию и наибольшее влияние на общественное сознание городского и сельского населения ухудшения (по убыванию значимости): уровня жизни (в связи с ростом цен), медицинского обслуживания и низкой оплаты труда. Тройку проблем-лидеров дополняли: низкое качество коммунальных услуг для горожан и худшие перспективы трудоустройства для сельского населения (по-прежнему более остро воспринимавшего военно-политический кризис в Чечне).
Дифференциация уровней проблемного проявления по типам территориальных поселений показывает различие интенсивности социальноэкономического развития и субъективных оценок населения, характеризующих фактическое состояние и неудовлетворенность низкой оплатой труда, трудовой занятостью, медицинским обслуживанием, криминальной безопасностью населения. Более заметная, чем у сельских жителей, дифференциация социально-проблемного восприятия фиксировалась в группе городов с некоторым различием субъективной и статистической репрезентации деструктивных явлений (перевес общественной обеспокоенности криминальной ситуацией в Волгодонске над ее оценкой в г. Ростове-на-Дону с более высоким уровнем регистрируемой преступности).
Группировки территориальных объединений сельских поселений с депрессивной структурой ресурсного обеспечения составили районы преимущественно на севере, северо-востоке, востоке и отчасти центральной части области. Они образовывали зоны депрессивного развития, отстающие от темпов роста индустриализированной конгломерации на юге области (буферного окружения г. Ростова-на-Дону). Абсолютное большинство районов области имели различные депрессивные характеристики пространственно-территориальной и социально-отраслевой стагнации.
Рассмотренные таким образом основные тенденции диспропорций субрегионального развития области показывают необходимость принятия областными органами законодательной и исполнительной власти следующих комплексных институциональных действий:
1. Концептуальное рассмотрение и легитимация нормативно-правовых актов, содержащих определение понятий субрегиональной политики, целей, задач, методов и механизмов ее осуществления, ресурсного обеспечения и расчетного прогнозирования, институциональной компетенции и сфер ее реализации областными органами исполнительной, законодательной власти и органами местного самоуправления области.
2. Изменение структуры деятельности администрации области и областных органов исполнительной власти, переориентированной в направлении развития горизонтальных институциональных связей и согласования организационно-функциональной и информационно-аналитической деятельности по обеспечению приоритетов субрегионального управления. Формирование системы межуровневого информационно-аналитического аудита управленческих решений, нацеленной на перекрестную экспертизу качества и эффективности административных инноваций.
3. Организация системы информационно-аналитического мониторинга субрегионального развития в соответствии с критериями и индикаторами социально-экономического, общественно-политического и других региональных подсистем с использованием данных экономической и социологической репрезентации и методов сравнительного анализа территориально-отраслевой статистики, диагностики, экспертных оценок и других форм комплексного моделирования развития субъекта РФ.
4. Структурирование данных информационно-аналитического мониторинга субрегионального развития по типологии территориально-пространственного распределения зон социально-экономического роста, стабильного положения и депрессивной стагнации социально-отраслевых показателей развития в целях определения тенденций деструктивного характера и возможности их корректировки в текущем, среднесрочном и долговременном периодах планирования субрегиональной политики.
5. Использование рекомендаций информационно-аналитического мониторинга субрегионального развития в целях корректировки программ помощи аутсайдерам территориально-отраслевого развития, предупреждения и выравнивания структуры депрессивной стагнации региона.
6. Разработка областных комплексных программ субрегионального развития, согласующих положения областных целевых программ развития в отраслевых сферах в отношении постановки общих стратегических целей, нормативных подходов и приоритетов выравнивания межтерриториальных диспропорций социально-экономического развития области и стимулирующих процессы интеграционного взаимодействия.
7. Формирование областных программ, ориентированных на выравнивание субрегиональных территориально-отраслевых диспропорций в сферах, где необходимо повышение уровня: а) при планировании структурных параметров производственной деятельности, занятости, доходов населения:
— денежных доходов населения (стимулирование фонда оплаты труда на предприятиях всех форм собственности, условий размещения и пользования банковскими вкладами населения);
— занятости (прежде всего в угледобывающей, машиностроительной и сельскохозяйственной отраслях производственной деятельности);
— привлечения инвестиционных капиталовложений в регионе, выступающих альтернативой градообразующих предприятий по кризисным отраслям экономики и устойчиво депрессивным территориям области;
— представительства предприятий, осуществляющих выпуск товаров, услуг потребительского назначения с выделением основных групп организационно-целевой поддержки (секторов малого и среднего бизнеса, региональных представительств ведущих российских и иностранных предприятий);
— районного представительства предприятий с производством товаров и услуг потребительской группы, ориентированных на сельское население;
— кредитно-потребительских расчетов жителей сельской местности (за приобретаемые товары и услуги потребительского назначения) — б) при планировании социально-демографического развития:
— протекционистской поддержки семейно-демографической политики в регионе, основанной на взаимосвязи факторов минимального материального обеспечения семейных расходов, приемлемых жилищных условий, качества и ассортимента врачебных услуг, безопасности проживания населения;
— стимулирования рождаемости и помощи молодым семьям в обеспечении расходов по воспитанию детей, приобретении жилья, товаров длительного пользования и других видов социальной поддержки;
— стимулирования жилищного строительства как социально-значимого приоритета по улучшению жилищных условий населения области (в том числе принятию комплексных мер поддержки индивидуального жилищного строительства) — поддержки инфраструктурной обеспеченности малоимущих жителей области общественно доступным транспортным обслуживанием, средствами связи (квартирная телефонизация) и иными видами социально ориентированных услугв) при планировании сферы охраны общественной безопасности: измерения регионально-территориального уровней преступности с учетом социальных характеристик неблагополучных территорий с депрессивными характеристикамиподдержки функциональной деятельности правоохранительных органов и условий для предпринимательской активности хозяйствующих субъектов (градообразующих предприятий) на территориях со стабильно высоким уровнем преступности и социальноемким рынком трудаг) при территориально-отраслевом планировании: выравнивания структуры размещения промышленных предприятий-загрязнителей и соответствующего стимулирования перемещения демографических ресурсов из высокоиндустриализированных зон (центральная и юго-западная части) в слабо освоенные и более чистые районы юго-востока и северо-востока областипротекционистской политики приоритетного развития территорий с угольно-производственной специализацией — так называемых угольных территорий (стимулирование роста предпринимательской активности, альтернативной занятости, деятельности предприятий нового отраслевого профиля) — оказания в качестве мер срочной помощи широкомасштабной бюджетной поддержки районам с худшими статистическими и социологическими показателями материальной обеспеченности населения, медицинского обслуживания, социально-демографического положения, ориентированных по зонам распространения депрессивной стагнацииресурсного обеспечения объектов муниципально-территориального ведения в связи с реформой и структурной дифференциацией органов местного самоуправления (выделение типов муниципальных образований на уровне городских округов, муниципальных районов, поселений) с начала действия (с 1 января 2005 г.).
Разработка и принятие пакетных инноваций по регулированию комплексного программно-целевого субрегионального развития Ростовской области как субъекта Российской Федерации позволит повысить качество, оперативность и обоснованность решения стратегических задач по сбалансированному, поступательному и согласованному функционированию системы регионального самоуправления в обеспечении общероссийских и территориальных приоритетов скоординированного развития.
