Государственные служащие Российской Федерации как социально-профессиональный слой: На материалах Республики Татарстан

Актуальность исследования.

В развивающемся обществе особенно значимой и актуальной является роль государства как прямого или косвенного орудия осуществления большинства новых крупномасштабных программ развития политической, социальной, экономической и иных сфер общества, организатора и гаранта реализации нововведений.

Государство, взятое само по себе, — это некая абстракция. Во многом его делают тем, чем оно в действительности является, люди, которые своей жизнедеятельностью придают ему вполне определенные содержание и форму. В данном контексте можно сказать: каковы служащие государства, таково, в сущности, и само государство. То есть, эффективность деятельности государства, благополучие общества определяется качеством администрации, системой и структурой созданных органов во всех ветвях государственной власти, стройностью иерархической структуры, а, в конечном счете — именно работники аппарата государства, или государственные служащие определяют облик данного конкретного государства.

А поскольку кадры государственных служащих, непосредственно выполняющих управленческие функции государства, рекрутируются из числа граждан данного же государства, то качество персонала органов государственной власти и местного самоуправления в значительной степени зависит и от человеческого потенциала этого общества.

Современное Российское государство фактически не имеет в своем составе такого государственно-правового института как высокоэффективная государственная служба, движущей силой которой выступают ее кадры. Распад СССР, уход с политической арены Коммунистической партии (с ее мощным аппаратом управления), кризисное состояние всех ветвей государственной власти, противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти — вот основные детерминанты нынешнего неэффективного государственного аппарата.

Политические, экономические, социальные и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного аппарата государственной службы. Государственное управление в период трансформации общественного строя, находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот социальный процесс в России характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в федеральных и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в нашем обществе реформ.

Нынешнее функционирование и развитие всей системы государственного управления настоятельно требуют сегодня формирования такой кадровой политики, которая сможет создать эффективно работающий корпус профессиональных чиновников — аппарат высокопрофессиональных государственных служащих.

То есть, огромная роль, которую играют государственные служащие в жизнедеятельности нашего государства, актуализирует необходимость всестороннего систематизированного научного изучения данного социально-профессионального слоя, его места в социальной структуре общества, условий и факторов, детерминирующих эффективность его деятельности.

Степень разработанности проблемы.

В последние годы проблема качества кадрового потенциала государственной службы приобретает особую значимость, так как становление демократического федеративного правового государства в России во многом зависит и от него. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года было принято Положение о федеральной государственной службе. Это стало официальным началом реформирования государственной службы.

И сегодня для государственного строительства нет актуальнее задачи, чем формирование специального социально-профессионального слоя государственных служащих, способных гарантировать высокую эффективность и безупречность работы органов государственной власти в Российской Федерации.

Актуальность разработок в этой области настолько велика, что исследования ведутся в контексте различных научных дисциплин: философии, права, социологии, политологии и психологии.

Труды Платона, Н. Макиавелли, А. Шопенгауэра, Г. В. Ф. Гегеля, К. Маркса, М. Вебера, Н. И. Бердяева, И. А. Ильина по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом стали уже классическими. Содержащиеся в них основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах служат надежным фундаментом, позволяющим строить теоретические конструкции и определять мировоззренческие подходы формирования кадров государственной службы, анализировать и определять основные направления повышения эффективности их управленческой деятельности.

Уровень научной разработанности проблемы эффективности деятельности государственных служащих в отечественной социологии, по нашему мнению, недостаточно высок. Несмотря на наличие большого количества научных работ, касающихся вопросов формирования, подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, попыток системного подхода к исследуемой проблеме предпринималось мало. В настоящее время ощущается недостаток фундаментальных как социологических, так и правовых, психологических исследований, дающих целостное представление о месте государственных служащих в социальной структуре нашего современного общества, о факторах и условиях, детерминирующих эффективность их управленческой деятельности.

На взгляд автора это можно объяснить тем, что многие годы вопросы, связанные с анализируемой проблемой, изучались, как правило, в контексте их исторического анализа, что в целом слабо способствовало выработке общесоциологических обобщений.

Начиная с 20-х годов XX века в России господствовала концепция формирования кадрового аппарата государственной службы на основе принципов классности и партийности, в соответствии с которыми при подборе, замещении вакантных государственных должностей, прежде всего, учитывались партийная принадлежность и классовое происхождение, а не профессионализм и образование. Причем, кадровую политику рассматривали как средство борьбы за власть, ее укрепление и реализацию интересов определенных социальных классов и групп. Поэтому авторы научных работ этого периода в роли главных источников формирования кадров государственной службы видели представителей рабочих и крестьян, считавшихся наиболее активными и передовыми политическими классами советского общества, а также «политически благонадежных» представителей научно-технической интеллигенции и служащих (Н.А. Бухарин, А.Х. Митрофанов).1.

В этот же период появилось много исследовательских работ, подготовленных на высоком теоретическом и эмпирическом уровне, в которых отмечалась необходимость внесения элементов рационализации в решение вопросов подбора, подготовки и расстановки кадров государственной службыможно отметить труды А. К. Гастева, Э. И. Дрезеи, М. П. Керженцева, Е. Ф. Розмирович.2.

Ряд научных работ 50−60-х годов было посвящено порядку формирования.

1 Бухарин Н. А. Борьба за кадры. Речи и статьи. -М.-Л. 1926; Он же. Культурные задачи и борьба с бюрократизмом.// Революция и культура. 1927. — № 2- Митрофанов А. Х. Выдвижение рабочих и крестьян. — М. 1926; Он же. Компартия и госаппарат. -М. 1928.

2 Гастев А. К. Как надо работать. М. 1921; Дрезеи Э. И. На путях рационализации госаппарата. Сб.статей. — М. 1925; Он же. Основные принципы организации советского госаппарата // НОТ и хозяйство. 1926. — № 8−9- Керженцев М. П. Принципы организации. -М.1922; Розмирович Е. Ф. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике управления. — М. 1926. кадров органов советского государственного управления, созданию советского государственного аппарата (А.А. Жданов, В. М. Манохин, Б. М. Морозов, С.С. Студеникин), 1 его месту в социальной структуре общества, 2 анализу (критике) состояния государственной службы некоторых капиталистических стран (И.С. Крылова).3.

В 70−80-е годы появились работы, в которых содержится анализ социологических и правовых аспектов подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, условий и факторов, влияющих на их управленческую деятельность, места госслужащих в структуре обществаработы Б. Д. Лебина, Ю. А. Розенбаум, К. У. Черненко.4 Авторы этих работ, используя статистический и сравнительно-исторический методы анализа кадрового состава государственных служащих в советском обществе и его социально-правовых проблем, делали выводы о необходимости выработки и реализации научно обоснованных методов подготовки, формирования и трудового стимулирования корпуса госаппарата.

В 90-е годы интерес к анализируемой проблематике в научной среде значительно возрос. Это было в первую очередь связано с необходимостью реализации конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе и, как следствие, со значительным расширением источниковой базы формирования ее кадров в условиях становления правового государства. Жданов А. А. О понятии советской государственной службы //Правоведение. 1962. — № 4- Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. — M.1963; Манохин В-М. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. — Саратов. 1962; Манохин В. М. Советская государственная служба. — M. 1966; Морозов Б. М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. — М. 1957; Студеникин С. С. Советская государственная службы//Вопросы советского административного права.-М. 1949.

2 Классы, социальные слои и группы в СССР. — М. 1968.

3 Крылова И. С. Государственная служба основных капиталистических стран. M.1977.

4 Лебин Б. Д., Перфильев М. Н. Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблемы подбора и расстановки. — Л., 1970; Он же. Проблемы изменений социальной структуры советского общества. — М. 1968; Розенбаум Ю. А. Подготовка управленческих кадров: Организационно-правовые вопросы. — М. 1981; Он же. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. — М. 1982; Черненко К. У. Вопросы работы партийного и государственного аппарата. — М. 1982.

Для более предметного анализа степени разработанности данной проблематики, автор диссертационного исследования объединил теоретические работы этого временного периода в две группы.

К первой группе были отнесены работы отечественных ученых советского периода, в которых государственные служащие, их место и роль в социальной структуре общества, обеспечение рациональности государственного управления анализировались преимущественно в рамках разработки кадровой политики КПСС, методических основ социального управления и вопросов социально-правового статуса человека в системе государственного управления. В этой группе можно отметить труды ученых Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьева, ИЛ. Бачило, Н. М. Кпуниченко, В. П. Макаренко, А. В. Оболонского, A.M. Омарова, Р. В. Мартанус, А. В. Филипова, В. А. Шаховой, В. А. Ядкова и др. 1.

Во вторую группу вошли работы современных ученых, которые были опубликованы в постсоветский период развития российского общества. Особо следует отметить труды, рассматривающие методологические предпосылки и основные положения концепции реформирования и развития государственной службы, принципы государственной кадровой политики (Г.В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, В. И. Лукмненко, В. М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев).2 Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управлении. М, 1990; Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. — М.: Политиздат, 1981; Бачило ИЛ. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. — М. 1984. -С. 228−234- Ермилин И. Государственная служба: правовые аспекты // Советская юстиция. 1991. — С.7−8. Клуниченко Н. М. Некоторые социальные и социально-психологические факторы труда и руководства. Барнаул, изд. АптГУ, 1988; Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. — Ростов-на-Дону, 1985; Мартанус Р. В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М.: 1986; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987; Омаров A.M. Руководитель: Размышления о стиле управления. M., 1987; Пашков А. С., Иванкина T.B. Кадровая политика и право. М., 1989; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. М., 1990; Филиппов А. В. Работа с кадрами: психологический аспект. M. 1990; Шаховой В. А. Кадровый потенциал системы управления. М., 1985; Ядков В. А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М. 1986.

2Атаманчук Г. В. Методологические предпосылки государственной службы Российской Федерации / Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Он же. Основные положения концепции развития государственной службы Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1992. — № 6- Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. — № 12- Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России //Государство и право. 1994. — № 4- Лукмненко В. И. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации. — М. 1995; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе. // Советское государство и право. 1991. -№ 12- Ноздрачев А. Ф. Закон о государственной службе: как правильно его применять // Хозяйство и право. 1996. № 6- Он же. Новое законодательство о федеральной.

Зарубежный опыт строительства кадровой службы государственного аппарата и его адаптацию к нашим социальным условиям освещали Ю. К. Абрамов, Г. Брэбан, АЛ. Бурмистров, И. А. Василенко, В. И. Загородний, JI.O. Вознесенский, В. И. Лафитский, В. Лобанов, Н. Карагодин, Г. И. Никеров, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский и др.1 Историю Российской государственной службы рассматривали Амелина В. В., Быстренко В. И., Восленский М. С., Глазунова Н. И., Колодкин Л. М., Мельников В. П., Ноздрачев А.Ф.2.

В последнее время разрабатываются различные проекты законов о государственной службе, принимаются законы и другие нормативные акты, регулирующие те или иные сферы государственной службы в органах представительной, исполнительной властей (федерального и местного уровня), в органах прокуратуры, суда, государственной безопасности, вооруженных сил, налоговой полиции, милиции.3 государственной службе // Право и экономика. 1994. — № 6- Современная концепция государственной службы: Понятие, опыт, проблемы: Учебное пособие. — Челябинск. 1993.

1 Абрамов Ю. К. Эволюция концепции государственной службы в США //США. Экономика, политика, идеология. 1997. № 1- Брэбан Г. Французское административное право. — М. 1988; Бурмистров А. Л. Формирование персонала государственных служащих: отечественный и зарубежный опыт // Государственная служба: становление, кадровое обеспечение. М., 1994; Василенко И. А. Система государственной службы в США: современное состояние // Вестник государственной службы. 1994. — № 4- Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российско-французская серия. Информация и учебные материалы. 1994. — № 23- Государственная служба основных капиталистических стран. — М.: «Наука», 1997; Загородний В. И. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник Государственной Службы. 1993. № IЗарубежный опыт управления: подготовка кадров государственной службы. Проблемы России // Под ред. Л. О. Вознесенской, К. И. Марчукарук. авт. колл. Н. В. Загладин. М, 1998; Лафитский В. И. Государственная служба США // Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. — М.:ИНИОН РАН. 1996; Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы// Проблемы теории и практики управления. 1999. — № 1- Карагодин Н., Карагодика И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 2- Никеров Г. И. Административное право США. — М.: Иностранная литература, 1977; Новиков А. В. Правовые формы организации государственной службы в США. -М.: Наука. 1979; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Законодательный опыт Германии // Советская юстиция. 1993. — № 16- Оболонский А. В. Государственная служба США: история и современность // Государство и право. 1999. — №. 4- Он же Эволюция государственной службы в Великобритании //Государство и право. 1996. — № 6- Практика государственного управления во Франции //Сборник документов франко-российского сотрудничества. 1999. — № 3.

2 Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России.-М.1997; Глазунова Н. И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1994. № 1−2- Колодкин Л. М. Государственная служба: Взгляд в прошлое и перспективы //Вестник государственной службы. 1994. № 3- Мельников В. П. Государственная служба России: Ретроспективный анализ // Вестник государственной службы. 1993. № 9- Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. — Учебник для подготовки государственных служащих. — М.: «Статус», 1999.

1 Инструкция о порядке присвоения классных чинов государственным служащим Республики Татарстан: Постановление Департамента по делам государственных служащих При Президенте РТ от 28.03.97 № 1 // Сборник нормативных документов. 1997. — № 3- Ноздрачев А. Ф. Общеслужебные и специальные обязанности государственных служащих // Право и экономика. 1995. № 5−6- О первоочередных мерах по улучшению.

Идея издания единого нормативного акта по вопросу организации и совершенствования государственного управления уже довольно длительное время обсуждается в правовой литературе.1 В ней содержится достаточное количество аргументов и обоснований необходимости принятия такого нормативного акта о государственной службе. И не согласиться с высказанными предложениями нельзя, так как принятие такого законодательного акта будет способствовать правовому закреплению гарантий демократического процесса в России.

С.Г. Атаманчук, И. А. Василенко, Е. В. Охотский, С. В. Пирогов, В. Г. Игнатов считают, что сфера кадровой политики также должна быть связана с законодательством о государственной службе, в котором нужно четко прописать принципы, технологии и механизмы реализации государственной кадровой политики, методы планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по карьерной лестнице.2.

Проблемы формирования кадров государственного аппарата затрагивают в своих работах A.JI. Бурмистров, В. И. Никонов, 3 а вопросы профессионализма, подготовки и переподготовки, повышения квалификации госслужащих поднимали Б. Н. Габричидзе, В. Д. Граждан, В. Г. Игнатов, А. П. Лаптев, А. Г. Киселев, В. И. Кушлин, Н. С. Слепцов, А. И. Турчинов.4 работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»: Указ Президента Российской Федерации от 06.09.1995 № 900 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. — № 37. Ст.3588- О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 11.01.1995 г№ 33 // СЗ РФ 1955. — № 3 Ст. 174.

1 Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной службы //Журнал российского права. 1998. — № 7- Макарова Н. И. К вопросу о правовом статусе государственного служащего //Вестник Омского университета. 1998. — Вып. 1- Манохин B.M. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. — М.: «Юристь». 1997; Социально-трудовые отношения на государственной службе. — М. 1997.

2 Атаманчук С. Г., Матирко В. И. Государственная служба: кадровый потенциал. — М.: Академия народного хозяйства при правительстве РФ, 2001; Василенко И. А. Государственная служба как сфера управления. // Проблемы теории и практики управления. 1998. — № 1- Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение / Под общ. ред Е. В. Охотского. — М.: РАГС, 1998; Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под общ. ред. С. В. Пироговарук. авт. колл. В. А. Сулемов. — M. 1996; Кадровое обеспечение государственной службы / В. Г. Игнатов, В. А. Сулемов, А. И. Радченко и др. — Ростов-на-Дону, 1994.

3 Бурмистров А. Л. Формирование персонала государственных служащих: отечественный и зарубежный опыт // Государственная служба: становление, кадровое обеспечение. — М. 1994; Никонов В. И. Формирование персонала государственной службы // Государственная служба: теория и организация. — М. 1998.

4 Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе.// Государство и право. 1995. — № 12- Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. -Воронеж:

Большое внимание В. Э. Бойков, H.JI. Захаров, Г. П. Зинченко, В. Т. Игнатов, Н. Комарова, Ю. В. Новоселов уделили характеристике государственной службы как социального института, как социально-профессионального слоя и его роли в управлении различными аспектами общественной жизни, анализу трудовой деятельности государственных служащих, влиянию различных объективных условий и субъективных факторов на эффективность их управленческой деятельности, проблемам мотивации и стимулирования труда, профессиональной культуре и ценностным ориентациям.1.

Анализ социальных механизмов формирования чиновничества, бюрократии, советской номенклатуры как социального института, современной административно-политической элиты изложен в трудах М. С. Восленского, А. Г. Каратуева, Т. П. Коржихиной, В. П. Макаренко, А. В. Оболонского, Е. В. Охотского. Коррупцию, как негативную составляющую часть бюрократии,.

Квадрат", 1997; Игнатов В. Г. Профессионализм в системе государственной службы. — Ростов на Дону: изд-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы. 1997; Киселев А. Г. Нужны ли профессиональные государственные служащие: взгляд в XIX век // Менеджмент в России и за рубежом. 1999. — № 6- Кушлин В. И., Демидов Ф. Д. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: К разработке концепции системы// Ежегодник-95: Государственная служба России.- М.РАГС. 1996; Лаптев А. П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих //Высшее образование в России. 1993. № 4- Слепцов Н. С. Проблемы формирования государственно-региональной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих // Социологическое обеспечение государственной службы. 1996, — № 10- Турчинов А. И. Профессионализация кадровой политики: проблемы развития теории и практики. — М.:Флинта. 1998 .

1 Бойков В. Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета// Социологические исследования. 1997, — № 6- Захаров Н. Л., Кузнецов А. Л. Мотивация труда работников промышленных предприятий // Проблемы региональной экономики. -Ижевск, Изд. ИЭУ УдГУ, 1999. — № I- 4- Зинченко Г. П. Социологический анализ эффективности деятельности государственных служащих (региональный уровень). Эффективность государственной власти и управления в современной России. — Ростов-на-Дону, 1998; Игнатов ВТ., Майборода С. О., Понеделков А. В., Старостин A.M. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации: Региональный уровень. — Ростов-на-Дону, 1997; Комарова Н. Мотивация труда и повышение эффективности работы//Человек и труд. 1997. № 10- Новоселов Ю. В. Факторная структура мотивационной сферы кадров государственной службы // Проблема психологии профессиональной деятельности кадров государственной службы. — М.: РАГС. 1996.

2 Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. M., 1991; Каратуев А. Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис (1919;1991). Белгород, 1993; Коржихина Т. П. Советское государство в его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. M., 1994; Макаренко В. П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-па-Дону, 1989; Оболонский А. В. На государевой службе: бюрократия в.

—". —. U 1ПП7. А.^пЛ С D О Г.. ——ft Я 1ЛГМ номенклатуры, госслужбы в целом, рассматривали H. JL Захаров, В. В. Лунеев, А. Кучвальская.1.

В целом анализ зарубежной и отечественной научной литературы по проблемам государственной службы показал, что в обществознании достаточно глубоко проработаны целые пласты теоретико-методологического осмысления генезиса, функционирования, развития этого социально-профессионального слоя. Тем не менее, крупных мониторинговых исследований, целостно отражающих сложные проблемы формирования кадрового аппарата госслужбы, его места и роли в социальной структуре общества, недостаточно. В основном этой проблематике посвящены работы правоведов, политологов, которые мало уделяют внимание социальным детерминантам госслужащих, а чаще рассматривают госслужбу как социальный институт. Очень мало работ, акцентирующих внимание на объективных условиях и субъективных факторах, обуславливающих эффективность управленческой деятельности государственных служащих, но именно от качества кадров государственной службы, их профессионализма в значительной мере зависит положение дел в обществе в целом.

Все это в совокупности и делает актуальным настоящее исследование, определяет его цели и задачи.

Цель исследования: выявить комплекс основных социальных факторов, детерминирующих эффективность деятельности государственных служащих РФ в трансформирующемся обществе.

В соответствии с указанной целью ставятся следующие задачи:

1 Захаров Н. Л. Воровство и льготы в структуре трудового поведения // Социологические исследования. 2001. -№ 6- Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая //Государство и право. 1996. № 8- Кучвальская А. Коррупция и власть: кто победит? //Судебный вестник. 1998. № 1.

• с позиции социологического подхода уточнить сущность, содержание, виды, особенности функционирования и развития кадрового потенциала госслужбы;

• определить место государственных служащих в социальной структуре общества;

• выявить объективные условия и субъективные социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности госслужащих;

• наметить основные научно-практические направления совершенствования управленческой деятельности государственных служащих в трансформирующемся обществе.

Объектом исследования являются государственные служащие Российской Федерации как особая социально-профессиональная группа, занимающая одну из значимых позиций в социальной структуре общества.

Предметом выступают социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности государственных служащих в трансформирующемся обществе.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам гражданского общества, правового государства, социального управления, государственной службы и бюрократии. В исследовании диссертант опирался на методологические принципы:

• системного и комплексного подхода как направления методологии научного познания социальных процессов, общества как социального целого — Г. С. Батыгин, В. В. Иванов, Э. Г. Юдин, В. А. Ядов.1.

1 Батыгин Г. С. Лекции по методологии социологических исследований: Учеб. для высш. учеб. заведений. — М.: Аспект Пресс, 1995; Иванов В. В.

Введение

в методологию социологии: к проблеме соотношения методологии и методики в социологии науки. — Казань.:КФЭИ. 1997; ЮдинЭ.Г.Системный подход и принцип деятельности.

• деятелыюстный подход к формированию личности — В. Г. Афанасьев, А. И. Леонтьев, B.C. Швырев.1.

В ходе исследования применялись следующие методы:

• общенаучные — сравнительно-типологический, логический, с помощью которых выявлены общее и особенное в изучаемом явленииструктурно-функциональный анализ, позволивший определить взаимосвязь элементов социальной структуры обществасравнительно-исторический, показавший тенденции развития государственной службыстатистические методы обработки полученной социальной информациианализ литературы по изучаемой проблематикеприемы описания, объяснения, сравнения;

• социологические — анкетирование и интервьюирование государственных служащихэкспертное интервью руководителей отделов администрации, префектуранализ статистических документов Государственного комитета по статистике и средств массовой информации.

Эмпирической базой исследования являлись государственные учреждения (республиканские министерства и администрации городов Казань и Набережные Челны), в которых автором диссертационной работы было проведено социологическое исследование, в котором использовалась многоступенчатая (министерство, администрация, префектура, отдел), квотная (по признакам: пол, возраст, стаж работы в органах государственной службы) выборка. Тип и объем выборочной совокупности определялся задачами и аналитическими требованиями исследования и составлял 527 человек. Предельная ошибка выборки составила 5%. методологические проблемы современной науки). — М.:Наука. 1978; Ядов В. А. Социологическое исследование: Методология, программа, методы. — М.:Наука. 1972.

1 Афанасьев В. Г. Системность и общество, — М. 1980; Леонтьев А. И. Деятельность. Сознание. Личность. -М.Политиздат. 1977; Швырев B.C. Проблемы разработки понятия деятельности как философской.

В информационную базу работы так же включены результаты других социологических исследований по проблемам организации, формирования государственной службы Российской Федерациипрофессионализма и эффективности управленческой деятельности государственных служащих.

Документальной основой исследования являлись Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Татарстан, Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О государственной службе: Закон Республики Татарстан», «Об институте государственной службы при Президенте Республики Татарстан», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Научная новизна диссертационного исследования сводится к следующему:

• на основе изучения опыта исследования проблемы формирования аппарата государственной службы отечественными и зарубежными учеными, изложены некоторые теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы в период трансформации общества. В частности, уточнены сущность, содержание, виды, особенности функционирования и развития кадрового потенциала госслужбы;

• охарактеризовано реальное состояние кадров государственной службы как особого социально-профессионального слоя общества в части, касающееся методов его подготовки, подбора и расстановки, стимулирования и мотивации деятельности;

• на основе эмпирического материала определены основные социальные факторы, детерминирующие эффективность деятельности госслужащих в трансформирующемся обществе;

• представлены научно-практические рекомендации для органов государственной власти, призванные обеспечить действенность подготовки, подбора и расстановки государственных служащих;

• намечены основные научно-практические направления совершенствования деятельности государственных служащих;

• в научный оборот введены данные ряда социологических исследований проблем формирования, мотивации, стимулирования эффективности деятельности государственных служащих.

Положения, выносимые на защиту.

1. Становление демократического правового государства в России предполагает создание высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой являются ее кадры. Государственные служащие рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом.

2. Государственная служба — один из видов службы в обществе. В России государственная служба, выступая одним из элементов структуры общества, имеет характерные черты, свойственные ей как социальному институту. Особенность государственной службы заключается в том, что она осуществляется в масштабе всего общества и занимает ведущее место в системе видов служб. Государственные служащие, как исполнители государственно-управленческих функций, занимают особое место в социальной структуре общества — место организаторов жизнедеятельности всего общества, а основным средством реализации ими своих задач и функций является государственная служба.

3. Государственное управление не может осуществляться без профессионально подготовленного аппарата. Однако низкий престиж чиновников, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования их труда, социальной и правовой защиты отрицательно влияют на становление кадрового потенциала государственной службы, мешают притоку и закреплению перспективных, профессионально подготовленных сотрудников.

4. Преодоление возникшего в новых условиях противоречия между снизившимся уровнем профессионализма и компетентности кадров государственных органов и возросшим к ним требованиям вызывает необходимость качественно нового подхода при решении задач профессионального развития персонала государственной службы. Профессиональное развитие государственных служащих зависит от овладения ими предметно значимыми знаниями, навыками, умениями, наличия личностных качеств, необходимых для эффективного исполнения функций, должностных прав и обязанностей.

5. Действенным фактором и средством повышения эффективности деятельности государственных служащих является такое совершенствование управления государственной службой, которое отражает и выражает потребности как внешней среды (общества), организации (государства), так самого государственного чиновника как личности. Ведь именно в процессе и результате управления, на основе изучения социально-профессионального состава служащих, их количественных и качественных характеристик, основных тенденций развития можно выявить скрытые резервы и способности кадров государственного аппарата.

Научно-практическая значимость.

Данное диссертационное исследование вносит определенный вклад в разработку социологической теории государственной службы, который состоит в приращении знаний в области социологии управления, социологии политики.

В работе проанализированы актуальные аспекты проблемы эффективности деятельности государственных служащих, намечены перспективные направления как для последующего изучения этого социально-профессионального слоя, так и для принятия комплекса управленческих решений по формированию кадров госсаппарата и повышению его профессионализма.

Предлагаемые идеи и аналитика могут быть использованы при разработке стратегии формирования кадров государственной службы, при составлении долгосрочных и оперативных программ реализации реформирования государственной службы, направленных на обеспечение профессионализма государственных служащих, повышение их авторитета в обществе.

Диссертационная работа представляет и определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурсов: «Социология управления», «Управление персоналом», «Муниципальный менеджмент», «Социальное управление», «Система государственного управления» и др.

Апробация исследования.

Основные положения, результаты, выводы диссертационной работы докладывались на ряде научно практических конференций всероссийского и регионального уровнейотражены в (количество) научных публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение

.

Государственная служба — важнейший инструмент государства. Цивилизационное развитие общества требует, чтобы она была в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована квалифицированными кадрами, способными анализировать происходящие процессы и делать адекватные выводы, организовывать и проводить в жизнь принятые решения.

Государственная служба — один из видов службы в обществе. Как и любой иной вид службы, государственная служба занимает определенное место в социальной структуре общества, имеет свои особенности, проблемы и пути их решения.

Особенность государственной службы состоит в том, что она осуществляется в рамках всего общества, служит всем членам этого обществатакой всеобщий масштаб не имеет ни одна другая служба. В этом смысле — по масштабности и влиянию на другие виды службы — можно говорить, что государственная служба занимает ключевое, приоритетное место в системе видов служб.

Государственные служащие, как профессиональные исполнители не просто управленческих, но государственно-управленческих функций, занимают особое место в социально-профессиональной структуре обществе — место организаторов жизнедеятельности всего общества.

В связи с принятием Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» профессия государственного служащего получила официальное признание. В статье 11 Закона под профессией государственного служащего понимается деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственным служащим может быть гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессионально-служебную деятельность на должности государственной гражданской службы и получающий денежное содержание за счет средств бюджета. При этом он должен обладать совокупностью знаний, умений и навыков, а также деловых, личностно-психологических и нравственных качеств, позволяющих ему успешно выполнять трудовые функции на определенных должностях государственной службы.

Государственные служащие представляют собой особый социально-профессиональный слой. По роду своей деятельности они занимаются управлением, укрепляют общественный строй, формируют социальные нормы, осуществляют формальный контроль, и продукт деятельности этой социальной группы — управленческие решения. В общем виде задача госслужащих состоит в том, чтобы в должной мере обеспечить реализацию защитной функции государства, усилить его роль в создании нормальных внутренних и внешних условий функционирования и развития общества.

Государственная служба как социальный институт выступает соединительным мостом между государством и обществом, и государственный служащий одновременно служит и государству и народу. Это предъявляет повышенные требования к государственным чиновникам как со стороны самого государства, так и со стороны народа этого государстваа также создает широкие возможности для реализации их творческого потенциала, способностей, знаний, профессиональной компетенции.

В настоящее время в социально-профессиональный слой государственных служащих входят представители самого разного социального происхождения, уровня образования и профессий, которым свойственны определенные интересы и потребности, нормы и стандарты поведения, ценностные ориентации, идеалы, убеждения, что сказывается как на деятельности государственной службы в целом, ее корпоративной сплоченности, характере группового взаимодействия, структуре власти, коммуникаций в административных учреждениях, так и на эффективности деятельности, удовлетворенности работой самих государственных чиновников.

Социолого-статистический анализ представленных в диссертационном исследовании данных позволил определить место государственных служащих в социально-профессиональной структуре общества, выявить особенности социально-демографической, профессиональной ситуации в кадровом корпусе государственной службы. В сфере государственного управления работают люди, обеспечивающие исполнение государственных полномочий, занятые, в основном, сложным, специфическим видом умственного труда управленческим трудом. Из особенностей этой деятельности вытекают не только специфическое место данной социально-профессиональной группы в структуре общества (управленцев), но и особые требования к ним (профессионализм, компетентность, деловитость, самостоятельность в решении поставленных задач, инициативность, аналитичность и системность мышления, сочетание научного и административного подходов, организованность, работоспособность, высокая порядочность и ответственность).

Сегодня основной акцент в оценке государственного чиновника делается уже не на его декларативных обещаниях, намерениях, а на результатах и эффективности труда, способности успешно осуществлять возложенные на него функции и полномочия, так как от состояния, качества государственного аппарата, от квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависит судьба и вектор реформ. И здесь особо важное значение имеет понимание эффективности государственных служб как соответствия их деятельности потребностям, желаниям и интересам общества, и государственные служащие, независимо от занимаемого ими социального положения, несут ответственность за результативность того государственного органа, в котором они работают.

Пока наше общество еще не сделало четкого социального заказа на профессионалов органов государственного управления, так как оно само еще находится в стадии трансформации. Поэтому и государственная служба, как и многое в современном обществе, сейчас находится на перекрестке, и очень важно выбрать правильное направление, задать верный импульс ее изменениям, сделать из нее передовую силу преобразований.

А так как только в рамках социального института общества могут быть созданы оптимальные условия для функционирования и развития системы государственной службы, то начать надо с переосмысления роли и места государственной службы как социального института в создающейся структуре экономических, социальных, политических отношений в российском обществе. Институционализация государственной службы может способствовать выходу её из затяжного кризиса, поэтому для дальнейшего своего развития, государству необходимо способствовать и ускорять этот процесс.

Как показало наше исследование, общество, государство нуждаются в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации, причем с учетом всей структуры должностей как по их уровням, так и по содержанию деятельности. При этом речь идет о дифференциации государственных служащих не только по занимаемым должностям разного уровня в разных звеньях аппарата, а, прежде всего, по их деловым и личностным качествам. Многие трудности сегодняшней России не без основания связывают и с низким уровнем профессионализма, общей культуры государственных служащих.

Стоящие перед нашим государством задачи может успешно решить новое поколение государственных служащих, отвечающие требованиям, условиям и критериям рыночной экономики, владеющие современными методами государственного и муниципального управлении, обладающие необходимыми профессиональными знаниями, личностными качествами, практическими управленческими умениями и навыками.

Для решения этой задачи только одной модификации существовавшей прежде номенклатурной системы подбора и расстановки государственных служащих недостаточно, — необходимо создание новой, научно обоснованной системы отбора на государственную службу, адекватной требованиям времени, новой модели государственного управления, то есть, стоит вопрос масштабного реформирования государственной службы.

Необходимость реформы государственной службы понимают уже все. Однако решить эту задачу единовременным массовым обновлением кадров государственной службы, механической заменой одних чиновников на других невозможно. Это определяет необходимость создания нормативной модели государственного служащего.

Воплощение в жизнь нормативной модели государственного служащего предполагает совершенствование системы подготовки, переподготовки, подбора и расстановки кадров государственных служащих в соответствии с требованиями к уровню профессиональной подготовки, компетентности, деловым и личностным качествам.

Перед органами государственной власти стоят задачи разработки надежных механизмов поиска, отбора, обучения и переобучения, проектирования карьеры кадров госслужбыобобщения первоначального опыта функционирования сложившейся ныне системы работы с персоналом в органах государственной власти, сопоставления его с аналогичным зарубежным опытомформулировки ключевых проблем развития и совершенствования этой системы.

Эффективность деятельности государственных служащих детерминирована их профессиональным развитием, которое зависит от результативности социального механизма отбора, комплектования, воспроизводства такого кадрового корпуса органов власти, который обладает высоким уровнем профессионализма, деловыми и нравственными качествами, способностью подчинить свою деятельность обществу, государству, гражданам.

Процесс профессионального развития государственных служащих реализуется посредством:

— профессионального отбора, расстановки кадров;

— планирования карьеры;

— подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» предусматривает квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим, аналогичные нормы содержатся и в федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Но в настоящее время проблемы профессионализма государственной службы еще далеко не решены, что в значительной мере сдерживает темпы и результативность социально-экономических преобразований в России.

То есть, перед государством стоят задачи кардинального улучшения кадрового обеспечения органов государственного управления, формирования профессионально грамотного специалиста нового типа, способного успешно решать широкий круг проблем социально-экономического развития на своей территории в условиях действия рыночного механизма хозяйствования, а это требует, в свою очередь, проведения соответствующей политики в сфере переподготовки и повышения квалификации аппарата государственной службы. Речь идет, прежде всего, о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации госслужащих.

Скорость и характер социально-экономических, политических перемен в обществе детерминируют опережающий характер обучения в сети дополнительного профессионального образования государственных служащих. Другими словами, в рамках системы переподготовки и повышения квалификации государственных чиновников следует рассматривать не только проблемы, с которыми они сталкиваются в настоящее время, но и прогнозировать тенденции развития этих проблем, выявлять будущие, к возникновению которых есть только предпосылки, и давать рекомендации по их решению. Просчеты здесь далеко не безобидны, так как ведут в итоге к дальнейшему социально — экономическому спаду, снижению качества жизни населения как результату неэффективной деятельности слабо подготовленных управленческих кадров.

В структуру органов госуправления должны быть выделены специальные звенья, в задачу которых входило бы осуществление маркетинга и мониторинга кадровой составляющей государственного аппаратавыявление основных проблем социально-экономического развития региона, решение которых требует получения теоретических знаний и практических навыковформирование заказа на подготовку специалистов государственной службы.

Итак, совершенствование управления государственной службой, профессионального развития ее кадрового является тем действенным фактором и средством, который окажет большое влияние на повышение эффективности деятельности государственных служащих. Ведь именно в процессе и результате управления, основанном на изучении и анализе социально-профессионального состава служащих, их количественных и качественных характеристик, тенденций развития можно выявить скрытые резервы и способности кадров государственного аппарата.

Конечно, управление профессиональным развитием кадров государственных служащих — это не самоцель, оно отражает и выражает потребности как внешней среды (общества), организации (государства), так самого государственного чиновника как личности.

Основная функция государства — защита интересов народа, а поскольку государственная служба призвана стоять на страже интересов государства, то и для нее ведущей, определяющей функцией является защита интересов трудящегося населения, обеспечение реализации социально-экономического, политического реформирования России.

Государство должно быть правовым, то есть, ответственным перед своими гражданами и за превышение административных полномочий, и за необеспечение или ненадлежащее обеспечение безопасности граждан, их прав, свобод. Государственные служащие осуществляют основные направления деятельности государства. Профессиональное чиновничество — это кадровая основа любой государственной власти. Именно они и реализуют основные функции государственного управления: прогнозирование, планирование, контроль. Поэтому государственная служба имеет решающее значение для сохранения и обеспечения стабильности в обществе. Интересы, потребности народа служат высшим мерилом эффективности государственной службы, ее смыслом и назначением.

Социология призвана не только изучать государственную службу, но и обеспечивать ее эффективное функционирование, выполняя диагностические, прогностические, информационные, организационно-технические, контрольно-аналитические, мировоззренческие функции. В результате исследований конкретных ситуаций могут разрабатываться не только социальные проекты, но и технологии их реализации. По существу это уже социоинженерная деятельность, ориентированная на целенаправленное изменение социального пространства.

Перспективными направлениями научно-исследовательских работ, в области реформирования государственной службы, на наш взгляд, являются:

— мониторинговая диагностика состояния кадров государственных органов,.

— социально-экономические последствия реформирования госслужбы,.

— условия и факторы, детерминирующих открытость и подконтрольность деятельности государственных служащих гражданскому обществу,.

— влияние эффективности кадровой политики в системе госслужбы на профессионализм кадрового состава органов государственной власти,.

— выявление и разрешение конфликтов интересов на государственной службе,.

— оптимизация численности государственных служащих,.

— механизм функционирования государственной службы и условия его оптимизации,.

— этические компоненты в деятельности персонала государственной службы,.

— детерминированность деятельности государственных служащих социально-демографическими факторами.