Контрольно-ревизионные институты в системе обеспечения экономической безопасности

Актуальность темы

исследования. Наличие финансово-хозяйственной деятельности в системе функционирования любого хозяйствующего субъекта предполагает осуществление операций, связанных с движением денежных масс и товарно-материальных ценностей. Данные процессы тесно сопряжены с человеческим фактором и подвержены его активному воздействию. Именно человеческий фактор в финансово-хозяйственной деятельности зачастую порождает процессы, связанные с незаконным обогащением, хищениями и нецелевым использованием денежных средств и товарно-материальных ценностей, различного рода злоупотреблений, вызванных жаждой наживы. Однако, не признавать данного факта в настоящее время означало бы обманывать самих себя и умышленно пребывать в неведении относительно весомой и имеющей материалистический характер угрозы не только экономической, но и национальной безопасности государства. Ведь именно описанные процессы в значительной степени способствуют формированию коррупционных связей, организованных преступных группировок и росту числа правонарушений, совершаемых на экономической основе.

Государство, являясь единственным носителем публичной политической власти, стремится с помощью созданных в своей структуре органов и институтов власти обеспечить национальную безопасность в экономической сфере. В России сложились экономические и правовые институты, направленные на противодействие преступлениям, совершаемым в экономической сфере и экономической преступности в целом.

Роль экономических институтов в решении задач по обеспечению экономической безопасности России специфична: они призваны оказывать регулирующее воздействие на экономику страны. Усиливается специфика ролевой функции в работе контрольно-ревизионных институтов — они призваны содействовать реализации контрольной и прогностической функциям государственного управления.

Правовые институты призваны не только обеспечить правомерность применения экономических рычагов воздействия на экономику, но и реализовать охранительную функцию права. Правовые институты противодействия правонарушениям в сфере экономики воплощены как в деятельности правоохранительных органов, которые обладают монополией на применение самых строгих мер юридической ответственности за совершение преступлений, так и в деятельности органов государственного финансового контроля, деятельность которых направлена на выявление и пресечение правонарушений в экономической сфере. А в необходимых случаях — и в содействии правоохранительным органам в осуществлении правоприменительной деятельности по отношению к нарушителям закона.

Успешная борьба с правонарушениями в экономической сфере возможна только при оптимальном совместном использовании экономико-правовых институтов противодействия правонарушениям в этой области общественной жизни.

Существующая практика борьбы с финансовыми правонарушениями, в том числе и преследуемыми в соответствии с уголовным законодательством, далека от совершенства, поскольку в ней не уделяется необходимого внимания механизму взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного контроля при осуществлении своих функций по борьбе с правонарушениями в экономической сфере. Требуют дополнительного изучения проблемы поиска новых форм и методов финансового контроля, которые позволяли бы идти в ногу со временем в плане раскрытия вновь создаваемых способов незаконного присвоения денежных средств и товарно-материальных ценностей, а также внедрения последних достижений технического прогресса в работу соответствующих государственных аппаратов. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность данного исследования.

Степень изученности проблемы. Исследованию проблем позиционирования финансового контроля и контрольно-ревизионных институтов, являющихся его неотъемлемой частью, в системе экономической безопасности государства уделяется серьёзное внимание. В этой области опубликованы работы как иностранных авторов — Э. Гольдберга, С. Тейлора, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури и др., так и отечественных специалистов: С. В. Степашина, Л. И. Абалкина, В. К. Сенчагова, А. Е. Городецкого, А. И. Татаркина, Д. С. Львова, В. Н. Анищенко, С. А. Глазьева, С. О. Шохина, В. И. Шлейникова, В. М. Баранова, В. М. Родионовой, Р. Ф. Исмагилова, Ю. А. Данилевского и др.

Изучение инструментов финансового контроля и роли контрольно-ревизионных институтов в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации стало предметом работ Н. С. Столярова, А. В. Крикунова, В. А. Жукова, В. Г. Панскова, Ю. М. Воронина, А. В. Саунина, В. З. Шевлокова, В. В. Бурцева, Д. А. Суслова, В. П. Очередько, В. А. Шульги, Н. И. Химичевой, Р. Е. Мешалкиной, А. П. Опальского, А. А. Крылова, В.Ф. Гапо-ненко, А. В. Минакова и др.

Вместе с тем, ряд вопросов, связанных с противодействием негативным процессам в экономике, связанным с осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, остается недостаточно изученным и представляет научный интерес.

Во-первых, недостаточно, по нашему мнению, исследованы проблемы сегментации контрольно-ревизионных институтов государственного финансового контроля в системе экономической безопасности.

Во-вторых, не нашел достаточного отражения в специальных исследованиях институциональный подход к проблемам развития и совершенствования механизмов, методов и инструментов финансового контроля и контрольно-ревизионной деятельности. Не исследованы вопросы функционирования экономико-правовых институтов противодействия процессам незаконного обогащения и формирования коррупционных связей при использовании государственных средств.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является исследование роли и места контрольно-ревизионных институтов в системе обеспечения экономической безопасности, а также поиск направлений совершенствования их работы.

Для решения главной цели исследования были поставлены следующие задачи:

— анализ сущности, состояния, тенденций развития системы государственного финансового контроля и контрольно-ревизионных институтов применительно к сложившимся реалиям экономических отношений;

— исследование основных условий, способствующих разрастанию коррупционных процессов, связанных с использованием государственных средств, и увеличению количества и финансовых объёмов правонарушений в экономической сфере;

— выявление ранее не изученных, связанных с внедрением новых экономических механизмов хозяйствования и достижений технического прогресса, правонарушений в области экономики, а также инструментов и механизмов борьбы с такими правонарушениями;

— выявление особенностей воздействия коррупционных процессов и экономических преступлений в финансово-хозяйственной сфере на состояние экономической безопасности Российской Федерации;

— исследование основ и условий сокращения числа правонарушений, связанных с незаконным использованием денежных средств и материальных ценностей;

— выявление основных недостатков и сложностей в функционировании контрольно-ревизионных институтов и поиск путей их предотвращения, устранения и преодоления;

— исследование состояния взаимодействия правоохранительных и контрольно-ревизионных институтов на современном этапе развития экономики и поиск путей его совершенствования.

Объектом исследования является система обеспечения экономической безопасности, основные институты и механизмы.

Предмет исследования — контрольно-ревизионные институты в системе обеспечения экономической безопасности и борьбы с коррупцией.

Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные изучению состояния финансового контроля и контрольно-ревизионных институтов, их эффективности в процессе обеспечения экономической безопасности государства, а также работы по исследованию инструментов финансового контроля и роли контрольно-ревизионных институтов в системе обеспечения экономической безопасности и борьбы с коррупцией.

Методологическую основу работы составили: системный и факторный анализ, системный, логический, аналитический, экономико-статистический методы научного познания, фундаментальные положения экономической теории и экономической безопасности, эмпирические материалы о функционировании инструментов финансового контроля и контрольно-ревизионных институтов, специальная научная и методическая литература, собственные наработки автора. При решении конкретных задач использовались элементы теории управления, системного подхода, методы исследования операций и статистики.

Научная новизна исследования заключается в изучении проблемы противодействия негативным процессам в экономической сфере в разрезе институционального подхода, рассмотрении коррупции не в узком смысле её понимания, а как системно-комплексного явления, проявляющегося в разнообразных формах и воздействующего на различные сферы общественных и экономических отношений. Коррупция в исследовании рассматривалась как угроза, которая направлена на криминализацию управленческой политики государственной власти и напрямую воздействует на принятие решений в области экономической политики. В системе экономической безопасности государства коррупция выделена как особая угроза, в равной степени относящаяся как к внешним, так и к внутренним угрозам экономической безопасности. На современном развития государства и общества коррупция приобретает всё новые признаки полноценного криминального института, деятельность которого направлена на подрыв конституциональных основ функционирования государства и государственного управления. В связи с этим государственное управление впервые рассматривалось как самостоятельный объект экономической безопасности. Криминализованные экономические отношения, оставляя шлейф экономических правонарушений в финансово-кредитной, промышленной, инновационной, таможенной и антимонопольной сферах, при рассмотрении дел о банкротствах и различных переделах собственности, в конечном счёте стимулируют теневую экономику.

Кроме того, при проведении исследования предпринята попытка сегментирования контрольно-ревизионных институтов в системе обеспечения экономической безопасности и борьбы с коррупцией, а также адаптации существующих инструментов и методов финансового контроля и контрольно-ревизионной деятельности к сложившимся реалиям экономических отношений.

При таком рассмотрении система обеспечения экономической безопасности посредством реализации мероприятий финансового контроля и контрольно-ревизионной деятельности представлена комплексом экономико-правовых институтов — контрольных, регулятивных и правоохранительных. Данные институты представляют собой совокупность установленных государством или сложившихся в процессе общественного развития норм в форме ограничений и запретов, определяющих поведение различных субъектов по противодействию негативным процессам в сфере экономики, а также коррупционным процессам в органах государственной власти и обществе в целом.

Исследование экономико-правовых институтов противодействия негативным явлениям в сфере экономики и коррупционным процессам позволяет предложить комплекс мер по совершенствованию деятельности контрольных, регулятивных и правоохранительных институтов в области противодействия правонарушениям экономической направленности и формирования корруционных взаимосвязей, а также по повышению качества взаимодействия между перечисленными институтами государственной власти и общественного контроля.

В ходе проведенного диссертационного исследования были получены следующие основные результаты, которые выносятся на защиту:

— определены роль и место коррупции, как явления системно-комплексного характера, в системе угроз экономической и национальной безопасности Российской Федерации;

— коррупция определена как универсальная, в равной степени относящаяся как к внешним, так и к внутренним, угроза экономической безопасности государства;

— государственное управление выделено в качестве самостоятельного объекта экономической безопасности, приобретающего особую значимость в современных условиях;

— проведено исследование регулятивных экономико-правовых институтов финансового контроля в целом и контрольно-ревизионных институтов в отдельности, впервые контрольно-ревизионные институты рассмотрены как механизмы профилактики и раннего предупреждения экономических правонарушений и преступлений при обеспечении экономической безопасности;

— определены роль и место финансового контроля и контрольно-ревизионных институтов в системе экономической безопасности, контрольно-ревизионные институты составляют одно из основных звеньев государственного финансового контроля, главной целью которого является обеспечение эффективного экономического развития государства, а также экономической безопасности страны;

— обоснована взаимосвязь между эффективностью работы контрольно-ревизионных институтов, инструментов финансового контроля и экономической безопасностью России, которая выражается в предотвращении и устранении финансовых правонарушений, возмещении причинённого государству ущерба и противодействии коррупционым процессам;

— контрольно-ревизионные институты во многом обеспечивают эффективность работы органов исполнительной власти;

— обоснован методологический подход к определению основных понятий, составляющих существо финансового контроля и реализации контрольно-ревизионных мероприятий, таких как не целевое, не рациональное, не эффективное расходование средств и т. д.- обобщена деятельность контрольно-ревизионных институтов и предложены рекомендации по совершенствованию их деятельности (законодательное закрепление основных понятий, используемых при осуществлении контрольно-ревизионной деятельности, создание единой системы государственного финансового контроля, внедрение инновационных форм и методов контрольно-ревизионной деятельности в работу контрольно-ревизионных аппаратов и др.);

— контрольно-ревизионные институты, выявляя нарушения в финансовой сфере активно взаимодействуют с правоохранительными органами в сфере обеспечения экономической безопасности, направляя им материалы с признаками совершения экономических преступлений;

— намечены основные направления и формы взаимодействия контрольно-ревизионных и правоохранительных органов в области обеспечения экономической безопасности государства и противодействия коррупции (направление контрольно-ревизионными органами информации об экономических правонарушениях, содержащих признаки преступлений, получение в разрешённых законодательством случаях доступа к информационной базе правоохранительных органов, при необходимости — привлечение сотрудников правоохранительных органов к участию в контрольно-ревизионных мероприятиях), а также предложены меры по их совершенствованию (согласование нормативно-правовой базы правоохранительной и контрольно-ревизионной деятельности для обеспечения совместной работы, разграничение полномочий, исключение дублирования и др.). и.

Практическая значимость работы Практическая значимость работы заключается в использовании результатов исследования при разработке законопроектов в области противодействия коррупционным процессам и обеспечения экономической безопасности государства, проведении ревизий и проверок подразделений системы МВД России, а также других министерств и ведомств. Основные положения данной работы могут быть использованы как основа формирования единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования учитывались и применялись при поведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности научно-исследовательских и образовательных учреждений системы МВД России (ВНИИ, ФГУ «НИЦ «Охрана», Московский и Краснодарский университеты). Кроме того, основные выводы и предложения работы были использованы при разработке Методических рекомендаций по организации и проведению ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности подразделений системы МВД России, в докладах руководящего состава Контрольно-ревизионного управления Организационно-инспекторского Департамента МВД России на Всероссийском совещании руководителей региональных контрольно-ревизионных органов системы МВД России, проведённом в 2006 году, при подготовке материалов к Коллегии руководящего состава МВД России, а также рассмотрены на научных конференциях, семинарах и круглых столах, проведённых в Академии экономической безопасности МВД России в 2005 и 2006 годах.

Объем и структура работы обусловлены поставленными целями и задачами исследования. Диссертация изложена на 177 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Контрольно-ревизионные институты представляют собой сложное явление, имеющее разветвленную структуру и направленное на реализацию государством части своих функций. Институты государственного финансового контроля, в том числе и контрольно-ревизионные, относятся к разряду базовых экономических институтов в системе государственного управления, функционирование которых направлено на обеспечение экономической безопасности страны.

Анализ существующих угроз экономической безопасности страны позволил выделить в их числе и по новому оценить коррупцию как универсальную угрозу системно-комплексного характера, представляющую опасность не только для экономического развития страны, но и для конституционных основ общественного строя и системы государственного управления. В таких условиях государственное управление предлагается рассматривать как самостоятельный объект экономической безопасности.

На современном этапе развития органам государственной власти не удаётся снизить количество правонарушений экономической направленности, эффективно противодействовать разрастанию коррупционных и теневых процессов, влекущих значительное криминально-коррупционное обременение экономики. В таких условиях необходимо говорить об изменении концептуальных подходов к противодействию перечисленным негативным явлениям в экономической сфере, переориентировав их на предотвращение экономических правонарушений и формирования коррупционных связей, а не на постфактумное реагирование на уже совершённые деяния.

В этой связи, а также ввиду перехода экономики страны от директивных методов управления экономикой к рыночным механизмам регулирования, принципиально иными становятся функции, роль и место институтов государственного финансового контроля в системе государственного управления. В широком смысле они призваны, наряду с непосредственно контрольными функциями, выполнять функции инструмента государственного регулирования и стабилизации экономических процессов. В условиях рыночного регулирования экономики институты государственного финансового контроля стали выполнять и относительно новую для них фискальную функцию.

При реализации своих функций система государственного финансового контроля опирается на один из своих наиболее мобильных, оперативных, и от этого — эффективных, элементов — контрольно-ревизионные институты. Непосредственная взаимосвязь контрольно-ревизионных органов с объектами и субъектами экономических отношений позволяет достичь высокого уровня объективности результатов финансового контроля и как следствиевыработки своевременных и правильных решений и мер регулирования экономической и финансовой политики государства.

В процессе государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными институтами, формируется не только оценочный аспект по отношению к деятельности объекта контроля в целом, но и выделяется персональный, личностный аспект ответственности каждого из участников процесса контроля за качество выполняемой работы, эффективность управления и соблюдение установленных законодательством требований. Контроль помогает определить качество работы и уровень ответственности за порученный участок как контролируемого объекта в целом, так и каждого его работника в отдельности.

При определении понятия и сущности контрольно-ревизионных институтов государственного финансового контроля сделан вывод, что контрольно-ревизионные институты являют собой комплекс неразрывно связанных и тесно взаимодействующих инструментов, механизмов и методов нормативно-правового и контрольно-административного регулирования параметров экономического развития государства.

Реализация выделенных нами функций контрольно-ревизионных институтов как элемента системы государственного финансового контроля неразрывно связана с обеспечением экономической безопасности государства. С точки зрения обеспечения экономической безопасности государства контрольно-ревизионные институты являют собой совокупность контрольно-ревизионных аппаратов, инструментов, форм и методов проведения контрольно-ревизионных мероприятий, а также нормативно-правовой базы, регламентирующей соответствующую область общественно-правовых взаимоотношений, возникающих в процессе проведения контрольных мероприятий и реализации их результатов. Функционирование контрольно-ревизионных институтов должно быть направлено на эффективную реализацию всего комплекса функций государственного управления в экономической сфере.

Проведённое исследование роли и места контрольно-ревизионных институтов финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности позволило сделать вывод о том, что основная их функция заключается в профилактировании и оздоровлении экономической и финансовой систем государства посредством выявления и, в пределах своей компетенции, устранения факторов негативного воздействия на указанные системы. Особенностью контрольно-ревизионных механизмов обеспечения экономической безопасности является то, как именно они работают в рамках её обеспечения. При их нормальной работе обеспечивается завершённый цикл: выявление фактов и причин выхода объектов контроля за рамки правового поля — устранение таких фактов и причин — оздоровление экономики.

В процессе своей работы контрольно-ревизионные институты финансового контроля реализуют и иные функции государственного управления по обеспечению экономической безопасности, а именно: аналитическо-оценочную, прогностическую, обеспечение мониторинга экономической безопасности, контрольную, регулятивную, правоформирующую. Кроме того, при поведении мероприятий налогового контроля контрольно-ревизионные институты выступают в роли инструмента фискальной системы государства.

В то же время, отчётливо прослеживается не только роль контрольно-ревизионных институтов финансового контроля в обеспечении экономической безопасности, но и особая значимость пересмотра основ организации работы контрольно-ревизионных институтов. Сложившаяся ситуация требует смещения акцентов в работе таких институтов в сторону предупредительного регулирующего воздействия на экономические процессы и правонарушения в экономической сфере.

На показатели работы контрольно-ревизионных институтов влияют две группы факторов: динамика количества и объёмов правонарушений в экономической сфере и уровень организации деятельности собственно контрольно-ревизионных институтов. В нашей работе особое внимание уделяется второй группе причин, которые приводят к росту негативных экономических процессов в России. В работе отмечено, что основными причинами не снижающегося количества правонарушений экономической направленности являются недостаточная эффективность работы контрольно-ревизионных институтов и их взаимодействия с правоохранительными институтами. Это связано с системным несовершенством организации государственного управления и работы указанных институтовотсутствием единой скоординированной системы государственного финансового контроля и унифицированной методологической базы их работынедостатками методического и правового обеспечения взаимодействия контрольно-ревизионных и правоохранительных институтовс ресурсными и иными ограничениямипробелами в законодательстве и понятийном аппарате органов государственного финансового контроля, административными барьерами, отсутствием системного подхода к внедрению инновационных технологий контрольно-ревизионной работы в практическую деятельность и др.

В целях устранения обозначенных недостатков предложен комплекс мер по повышению эффективности функционирования контрольно-ревизионных институтов в области противодействия экономическим правонарушениям, который в обобщённом виде выглядит следующим образом.

Во-первых, организация системного подхода к структуре и организации работы контрольно-ревизионных аппаратов, основанного на методической и нормативно-правовой координации деятельности контрольно-ревизионных органов всех уровней независимо от ведомственной принадлежности;

Во-вторых, проведение мероприятий финансового контроля должно осуществляться на основании критериев необходимости, достаточности и всеобщего охвата объектов контроля;

В-третьих, эффективная реализация целей контрольно ревизионной работы возможна только в случае наделения соответствующих органов и их работников достаточными полномочиями. В данном случае также должны использоваться логические критерии необходимости и достаточности.

В-четвертых, наделение непосредственных исполнителей расширенным спектром полномочий может дать положительные результаты только при наличии комплекса жёсткой системы отбора, персонализации и повышения уровня ответственности, а также квалификации соответствующих работников со стимулированием профессионального роста посредством обеспечения высокого уровня оплаты труда и стимулирующих выплат по его результатам;

В-пятых, чёткая нормативно-правовая регламентация и определение процессуального порядка реализации контрольно-ревизионных правомочий органов государственной власти должно с одной стороны происходить с учетом конституционных гарантий и прав хозяйствующих субъектов, а с другой — позволять эффективно осуществлять реализацию государственных функций;

В-шестых, инструменты, механизмы и методы работы государственных органов финансового контроля должны в полной мере отвечать требованиям современной действительности и состоянию научно-технического прогресса, для реализации чего необходимо формирование действенной системы разработки и внедрения инновационных технологий в деятельность контрольно-ревизионных органов;

В-седьмых, уровень материального, технического и финансового обеспечения не должен уступать уровням соответствующего обеспечения правонарушителей.

Нельзя не учитывать, что некоторые проблемы в устранении экономических правонарушений, противодействии коррупции и теневой экономики могут быть решены только общими усилиями институтов государственного управления. В частности, повысить качество реализации правоприменительной функции государства по отношению к экономическим правонарушениям криминального характера и направленности позволит системная организация взаимодействия контрольно-ревизионных и правоохранительных институтов государственного управления. Однако, на сегодняшний день такое взаимодействие ограничивается рядом объективных проблем и недостатков, для устранения которых предлагается следующее:

— законодательное закрепление и методическое обеспечение организации взаимодействия контрольно-ревизионных органов;

— организация оперативного обмена представляющей взаимный интерес информацией в рамках, разрешённых законодательством;

— оперативное оказание необходимой практической помощи в противодействии экономическим правонарушениям и коррупционным процессам с использованием полного спектра процессуальных полномочий;

— проведение совместных коллегий, совещаний и административно-плановых мероприятий с целью оценки качества взаимодействия и выявления резервов повышения его эффективности;

— изучение и внедрение в практическую деятельность передовых методов работы смежных органов, зарекомендовавших себя на практике с положительной стороны;

— устранение административно-бюрократических барьеров в процессе взаимодействия и при реализации результатов совместной работы;

— разработка и реализация системы мер противодействия коррупции в контрольно-ревизионных и правоохранительных органах.

Разработка нормативно-правовых, нормативно-методических и организационно-управленческих механизмов взаимодействия требует ещё одного капитального условия — наличия взаимной заинтересованности, основанной на хорошо осознаваемых и принимаемых общих ценностях, целях и задачах, критериях оценки эффективности деятельности, стимулировании всех участников работы на единый результат.

Реализация предложенных мер позволит трансформировать контрольно-ревизионные и правоохранительные институты из раздельно функционирующих частей совокупности составных частей структуры государственной власти в гармонично взаимодействующие, взаимосвязанные и взаимодополняющие элементы системы государственного управления, что позволит повысить оперативность и качество государственного регулирования экономики, обеспечить эффективное противодействие правонарушениям экономической направленности и коррупционным процессам, а, как следствие, оказать положительное влияние на состояние экономической безопасности.