Кодификация и прогрессивное развитие международного экологического права

Актуальность темы

диссертации. Характерной чертой современного периода международно-правового регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является недостаточно высокая степень эффективности принципов и норм, принимаемых в этой специфической области. На данное обстоятельство указывают, в частности, документы, принятые двумя хронологически последними универсальными международными конференциями по проблемам окружающей среды: Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро и Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. в Йоханнесбурге. Как результат, мы являемся свидетелями двух процессов, развивающихся как бы независимо друг от друга и автономно: с одной стороны, продолжается дальнейшая деградация окружающей среды, все ближе приближающая нас к экологической катастрофе, а с другой стороны — ежегодно принимаются все новые и новые международные договоры и соглашения, общее число которых уже превысило пять тысяч.

Попытки перейти от реагирования на сложившиеся эколого-кризисные ситуации к их предвидению и предотвращению привели к формированию в международном экологическом праве {далее для краткости — МЭП) отраслевого принципа предосторожности или предосторожного подхода. Однако к коренному изменению соотношения между нормами рекомендательного характера и юридически обязательных правовых норм это не привело. Сегодня основное увеличение нормативно-правового массива, регулирующего сферу международного природоохранения, происходит за счет норм т.н. мягкого права.

Признаваемый всеми в настоящее время императив экологической безопасности и выживания человечества настоятельно диктует необходимость разработки и принятия государствами единого широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений. Иными словами, вопрос переносится в плоскость кодификации МЭП1.

Для диссертанта очевидно, что принятие государствами такого Пакта позволит решить, как минимум, две проблемы: закрепить точное юридическое содержание обязательных для всех субъектов международных экологических отношений отраслевых принципов МЭП, а также положить конец затянувшейся дискуссии относительно существования в современном международном праве такой его самостоятельной отрасли, как МЭП. Диссертант разделяет точку зрения Ю. М. Колосова, высказанную им еще в 1974 г., что о появлении новой отрасли можно говорить только после вступления в силу единого универсального кодифицирующего международно-правового акта .

В общем процессе развития МЭП принимает участие широкий круг субъектов, прежде всего, это государства и межправительственные организации, осуществляющие официальную кодификацию. Растет роль международных неправительственных организаций и объединений ученых в осуществлении неофициальной (доктринальной) кодификации.

Обращает на себя внимание растущая роль в этой области специализированных международных организаций. Принимаемым ими решениям принадлежит существенная роль в развитии МЭП. Объяснением этому может служить тот факт, что международно-правовое регулирование становится все более специализированным.

Ведущая роль в кодификации и прогрессивном развитии МЭП принадлежит ООН и, прежде всего, ее Генеральной Ассамблее. Кроме прочего, через Ассамблею проходят проекты, подготовленные другими органами, в том.

1 Напомним, что еще в 1972 г. Генеральная Ассамблея ООН выдала мандат на осуществление деятельности по кодификации и прогрессивному развитию МЭП Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в своей резолюции 2997 (XXVII). Однако справиться с этой задачей ЮНЕП вплоть до настоящего времени не удалось. В этих условиях инициативу по разработке проекта соответствующего международного договора взял на себя Международный Союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), результатом работы которого явился проект Международного пакта по окружающей среде и развитию, одобренный юбилейным конгрессом ООН по международному публичному праву в Нью-Йорке в 1995 г. и содержащий наиболее полный на сегодняшний день перечень отраслевых принципов МЭП.

2 См.: Колосов Ю. М. Массовая информация и международное право. М.: Междунар. отношения, 1974. С. 152.

3 См.: Черниченко С. В. Теория международного права. T.2. М., 1999. С. 245−358 числе и Комиссией международного права.

Растет значение неофициальной (доктринальной) кодификации МЭП. В рамках международных неправительственных экологических организаций разрабатываются проекты международных договоров и соглашений, их представители активно участвуют в работе дипломатических конференций, принимающих соответствующие акты.

На Конгрессе ООН по международному публичному праву 1995 г. говорилось о том, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого классические источники международного права было предложено пополнить «своеобразным квазизаконодательным процессом».

Потребность поисков иных, чем конвенции, форм воплощения результатов кодификации и прогрессивного развития привела к формированию в доктрине международного права новых тенденций в оценке рассматриваемого института. Речь идет о таких новых формах кодификации, как декларации принципов, кодексы поведения, руководящие начала, модельные нормы.

Исследование всех этих форм применительно к проблематике прогрессивного развития и кодификации МЭП представляется делом исключительной важности.

Совокупность изложенных факторов обусловливает актуальность настоящего исследования.

Объект исследования — общественные отношения (в первую очередь, между субъектами международного права), складывающиеся в процессе принятия мер по защите и охране окружающей среды, прогрессивного развития и кодификации МЭП.

Предметом исследования являются международные договоры и другие правовые источники по вопросам защиты и охраны окружающей среды.

Степень разработанности проблематики, научная новизна исследования. В отношении общих вопросов кодификации и прогрессивного развития международного права, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой здесь проблематике, следует отметить весьма значительное количество работ видных специалистов4. Это же можно сказать и о количестве работ в мировой литературе относительно будущего международного права5 — аспект, имеющий важное значение для темы настоящей диссертации.

Общих и специальных работ по вопросам МЭП также значительное множество (на них даются ссылки по ходу настоящего исследования). Вместе с тем, не проводилось отдельного исследования проблем прогрессивного развития и кодификации МЭП под углом зрения современных (начало XXI века) острейших проблем защиты и охраны окружающей среды. В этом плане настоящее исследование призвано заполнить определенный пробел в отечественной и мировой науке международного права.

Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы познания, более конкретно — методы историко-правового, формально-юридического, сравнительно-правового, политологического, логического и системного анализа. По необходимости использованы также некоторые положения общей теории государства и права, международного права. Вся работа базируется на комплексном подходе к исследуемой проблематике, сочетающем в себе правовой, международно-правовой и политологический анализ.

Нормативную базу исследования составляют соответствующие универсальные и региональные международно-правовые договоры, документы универсальных международных неправительственных экологических организаций и международные политические документы в области МЭП.

Целью исследования является комплексный, взаимосвязанный анализ современного уровня кодификации и прогрессивного развития МЭП и опре.

4 См., например: Черниченко С. В. Теория международного права. T.2, ч.2- Diversity in Secondary Rules and the Unity of International Law. N.Y., 1995. P.32- Мовчан А. П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972; Кожевников Ф. И., Кривчикова Э. С. Комиссия международного права ООН: функции и деятельность. М., 1977. Mamani Z. Towards the Progressive Development of the Universal International Law. Moscow, 1997.

5 В качестве примера можно назвать следующие работы: Virally М. Le droit international en devenir. Paris, 1990; Slomanson W. Fundamental Perspectives on International Law. St. Paul, 1990; International Law in Transition. New Delhi, 1992; Urquhart В., Childers E. A World in Need of Leadership. Uppsala, 1996; Hobe S. Die Zukunft des Volkerrechts im Zeitalter der Globalisierung // Archiv des Volkerrechts. 1999. Heft 3−4. деление перспектив этого процесса с учетом имеющихся и возможных в будущем инструментов и методов.

Основные задачи исследования:

1. Рассмотреть историю кодификации и прогрессивного развития МЭП и предложить критерии ее периодизации.

2. Определить формы, виды и направления, а также специфику кодификации и прогрессивного развития МЭП.

3. Раскрыть юридическое содержание отраслевых принципов МЭП, кодифицированных в декларациях Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г., Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., в Рио-де-Жанейро, в проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию.

4. Определить особую роль норм «мягкого» права в процессе кодификации и прогрессивного развития МЭП.

5. Показать и оценить вклад универсальных международных межправительственных и неправительственных организаций в разработку принципов и норм МЭП на примере, прежде всего, ООН и ее специализированных учреждений, а также специализированных международных неправительственных экологических организаций.

6. Выявить специфические особенности, которые характеризуют процесс кодификации МЭП на международных конференциях по проблемам окружающей среды.

7. Определиться с местом стандартов, принимаемых некоторыми международными организациями, в системе принципов и норм МЭП.

Положения, выносимые на защиту:

1. Говорить о кодификации МЭП в подлинном смысле этого термина возможно только с момента образования ООН, имеющей в своем составе как главные органы, так и вспомогательные, специально наделенные компетенцией в данной области. Созывавшиеся до Второй мировой войны международные конференции и конгрессы, а также функционировавшие в этот период международные организации не отвечали требованиям, предъявляемым к отраслевой кодификации ни по универсальному кругу участников, ни по характеру принимаемых актов.

2. Процесс кодификации МЭП осуществляется одновременно с его прогрессивным развитием по двум основным направлениям: кодифицируются принципы, имеющие основополагающий для отрасли характер, а также разрабатываются и принимаются универсальные международные договоры по вопросам, в глобальном урегулировании которых заинтересовано все человечество. Кодификационная деятельность ведется как в официальной, так и неофициальной (доктринальной) форме.

3. Нормы «мягкого» права в процессе кодификации МЭП сегодня занимают промежуточное положение между обычно-правовыми и договорно-правовыми нормами, обеспечивая регулирование в тех областях сотрудничества, в которых нормы «твердого» права оказываются бессильными. В этой связи, особенно применительно к МЭП следует не только не торопиться с их преобразованием в нормы «твердого» права, но и более конструктивно оценивать наметившиеся, в частности, в КМП ООН тенденции к расширению возможных форм, в которых должна осуществляться кодификация.

4. Т.н. стандарты, принимаемые целым рядом международных организаций в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, по мнению диссертанта, представляют собой некий полуфабрикат правовой нормы и одновременно иллюстрацию правотворческой функции конкретной международной организации. По своей природе и по процедуре принятия стандарты отличаются от международных договоров и предназначены либо для внутреннего применения, либо для включения в договорную практику государств (пример ИКАО, ИМО, ФАО и МАГАТЭ).

5. Ни ООН, ни какому-либо из специализированных учреждений ООН до настоящего времени не удалось справиться с решением задачи, связанной с выработкой единого универсального международно-правового документа, кодифицирующего основополагающие специальные принципы МЭП. Сегодня с этой задачей более успешно справляются международные неправительственные природоохранные организации, которые более оперативно и адекватно отражают экологические интересы широких народных масс, а также ведущих специалистов-экологов.

6. Проводимые конференции ООН по проблемам окружающей среды, число которых увеличивается из года в год, используются различными группами государств по двум разным направлениям. Первое: для обмена опытом в решении конкретных экологических проблем. Второе: для подведения итогов проделанной работы и определения перспектив и путей дальнейшего сотрудничества. Специализированный характер таких конференций приводит к тому, что на них предпринимается раздельная кодификация МЭП: либо по первому, либо по второму направлению. Единственная попытка совместить в рамках одной и той же конференции оба направления кодификации в 1992 г. в Рио-де-Жанейро чуть было не закончилась провалом: участникам конференции не удалось рассмотреть большую часть вынесенных в повестку дня вопросов. Задача состоит в том, чтобы наладить процесс комплексной кодификации в данной области.

Теоретическую базу исследования составляют труды известных отечественных ученых в области общей теории права, теории международного права, права международных организаций и конференций, таких как: А. Х. Абашидзе, И. П. Блищенко, В. А. Василенко, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов, И. И. Лукашук, Ю. Н. Малеев, Г. И. Морозов, B.C. Нерсесянц, А. Н. Талалаев, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, С. В. Черниченко, Е. А. Шибаева. Были использованы также научные публикации А.Н. Вылег-жанина, Р. А. Каламкаряна, Ф. И. Кожевникова, Э. С. Кривчиковой, М. И. Лазарева А.П.Мовчана, специально посвященные проблемам кодификации и прогрессивного развития международного права в целом и отдельных его отраслей. При написании диссертации автор опирался на достижения отечественной доктрины МЭП, представленные в работах: К. А. Бекяшева, Д. С. Боклан, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, А. И. Иойрыша, О. С. Колбасова, М. Н. Копылова, Е. С. Молодцовой, Э. Ф. Нурмухаметовой, А. С. Тимошенко, В. Н. Трофимова, В. А. Чичварина.

При этом критическому анализу были подвергнуты исследования зарубежных ученых в области МЭП, а также кодификации и прогрессивного развития международного права: П. Бирни, А. Бойла, Т. Бюргенталя, А. Чейза, К. Флавина, Дж. ван Хеке, П. Имберля, Дж. Кеннана, А. Кисса, Г. Лаутерпахта, Т. Марауна, Т. Менсаха, Ш. Руссо, М. Шо, Е. Скольникова, В. Сломансона, Б. Стозика, Т. ван Бовена, Т. Вайсса, JI. Горденкера.

Теоретическое и практическое значение работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы при решении проблем повышения эффективности процесса прогрессивного развития и кодификации МЭП, обеспечения экологической безопасности государств.

Отдельные выводы применимы в практической деятельности внешнеполитических и внешнеэкономических ведомств и органов, занимающихся вопросами научно-технического и экономического развития государств и защиты окружающей среды.

Материал диссертации может быть использован в высших учебных заведениях при чтении общих курсов: Международное публичное право и Международное экологическое право, а также спецкурсов: Прогрессивное развитие и кодификация международного экологического права, Международное гуманитарное право, Международное экономическое право.

Данный материал может быть также использован в научно-исследовательских работах по вопросам защиты и охраны окружающей среды.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов. Материалы исследования послужили основой доклада на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика», посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Орданского Марка Семеновича (31 марта-1 апреля 2005 г.- г. Уфа). Основные положения диссертации использованы в лекциях и семинарских занятиях по курсу «Международное право» в Тамбовском государственном университете им. Г. Р. Державина.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в научных трудах диссертанта в виде четырех статей и одной монографии (в соавторстве).

Структура диссертационной работы обусловлена логикой исследования темы, поставленными задачами и целями и включает, помимо введения, четыре главы, заключение и библиографию.

Основные выводы, которые вытекают из данного исследования:

— кодификация МЭПявление современности. Полагаться в этом смысле на документы периода до Второй мировой войны и даже на первые годы существования ООН нет смысла;

— процесс кодификации МЭП происходит именно в рамках этой специальной отрасли международного права. Это вовсе не препятствует прогрессивному развитию «экологических» норм в рамках других отраслей международного права (морского, воздушного, космического и т. п.);

— кодификация основных принципов МЭП имеет важнейшее значение в рассматриваемой проблематике, и этому аспекту сегодня следует уделять наибольшее внимание;

— нормы «мягкого» права должны занять свое место в процессе кодификации МЭП, поскольку они обеспечивают регулирование в тех областях сотрудничества, в которых нормы «твердого» права оказываются бессильными. В этом плане следует тщательно взвешивать какие конкретно нормы следует принимать на соответствующих конференциях, в международных организациях и в различных договорных отношениях. А именно: не спешить навязывать нормы «твердого» права, особенно наднационального характера, что в ряде случаев оказывается все равно бесполезным;

— стандарты международных организаций в сфере охраны окружающей среды, как и нормы «мягкого» права, должны занять свою полезную нишу, будучи предназначенными для внутреннего применения в государствах, либо для включения в договорную практику государств;

— выработка единого универсального международного договора, кодифицирующего основополагающие отраслевые принципы МЭП, — приоритетная задача мирового сообщества. При этом следует максимально использовать открывшийся значительный потенциал международных неправительственных природоохранных организаций;

— конференции ООН по проблемам окружающей среды и другие международные конференции по данной тематике должны быть максимально ориентированы на комплексное рассмотрение экологических вопросов, с тем, чтобы укреплялась основа для общей кодификации МЭП.

Возросшие требования к международной охране окружающей среды, а фактически — к самосохранению человеческого общества, обусловили возникновение отраслевых принципов МЭП, определяющих поведение государств по отношению к окружающей среде.

Достижение эффективной системы обеспечения экологической безопасности в мире пока является делом будущего. Но другого вектора у прогрессивного развития и кодификации МЭП не может быть.

Заключение

.

Отмеченная во Введении к настоящей диссертации и показанная в ней недостаточная эффективность (а порой и просто неэффективность) принципов и норм, принимаемых в области международно-правового регулирования охраны окружающей среды, объясняется не только не совершенством отдельных норм или их отсутствием. Немаловажное значение в этом плане имеет недостаточная унификация, незаконченность процесса кодификации и прогрессивного развития соответствующих принципов и норм. «Фрагментарность» — таким широко известным термином можно, видимо, охарактеризовать положение вещей в данной сфере.

Продолжающаяся (несмотря на то, что общее число международных договоров в данной сфере уже превышает пять тысяч) деградация окружающей среды, близкая к всемирной экологической катастрофе, является наиболее весомым доказательством неблагополучного положения в данной области в принципе и в области международно-правового регулирования, в частности.

Трудно назвать сегодня хотя бы одного политика или ученого, который в этой ситуации не разделял бы принцип предосторожности или предосторож-ного подхода, рассмотренный выше и предполагающий быстрейшее увеличение числа норм обязательного характера, а также общую кодификацию МЭП. Тем не менее, сохраняется тенденция предпочтения фрагментарных решений и увеличения числа норм «мягкого» права, регулирующих сферу международного природоохранения, несмотря на то, что императив экологической безопасности (в контексте выживания человечества) признается всеми.

Мы далеки от мысли, что кодификация МЭП (принятие соответствующего акта или Пакта) сама по себе в состоянии исправить удручающее положение в области экологии. Понятно, что в любом случае, в конечном итоге, все упирается в практические меры природоохранения, что связано с громадными финансовыми, материальными и трудовыми затратами, которые не под силу многим государствам.

Но поскольку рассматриваемая проблематика — общемировая, ее решение следует искать на универсальной основе, не полагаясь полностью на традиционный объем обязательств, которые принимают (если вообще принимают) на себя государства в добровольном порядке. В этом плане важную роль играет кодификационное закрепление строгих юридических обязательств для всех субъектов международных экологических отношений.

Число указанных субъектов сегодня весьма обширно. Часть из них (прежде всего, государства и межправительственные организации) фактически определяют положение дел в рассматриваемой области (в настоящей работе это показано). Другие (международные неправительственные организации и объединения ученых) сегодня также весьма активны, и все более настойчиво предлагают свои решения в неофициальной (доктринальной) кодификации МЭП. Значение последней нельзя ни в коем случае преуменьшать, поскольку в указанной доктринальной кодификации принимают участие специалисты первой величины, лучше которых не в состоянии разбираться в данном предмете ни один функционер.

Иное дело, что «на выходе» нельзя обойтись без соответствующих специализированных международных организаций, и особенно ООН, которой принадлежит ведущая роль в кодификации и прогрессивном развитии МЭП (в лице, прежде всего, Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии международного права). Но нахождение определенного «баланса вкладов» в прогрессивное развитие и кодификацию МЭП различных из указанных субъектов и составляет одну из важнейших задач в этом процессе и в исследовании, предпринятом в настоящей диссертации.

Рассмотрение в настоящей работе достоинств и недостатков иных, чем договоры (конвенции), форм воплощения результатов кодификации и прогрессивного развития МЭП (декларации принципов, кодексы поведения, руководящие начала, модельные нормы) не ставит цель противопоставления традиционных форм новым формам. Они, с очевидностью, дополняют друг друга. Важно только, чтобы этому процессу была придана четкая и однозначная направленность: максимально возможное усиление обязательности (даже наднациональности) основополагающих позиций в прогрессивном развитии и кодификации МЭП.

Сказанное следует воспринимать в контексте того, что международное МЭП продолжает активно развиваться, но при этом прогрессивное развитие его норм не сопровождается адекватным процессом кодификации. Тем не менее, уже сегодня можно говорить, что МЭП сформировалось как самостоятельная отрасль международного публичного права. В процессе прогрессивного развития, унификации и кодификации экологического права, обеспечения экологической безопасности каждому государству надлежит определить свое место и свою роль.