Актуальность темы
исследования. Проблема налогово-бюджетных диспропорций в Российской Федерации, существующая на протяжении многих лет, оказывает негативное влияние на эффективность функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Вертикальный дисбаланс в бюджетной системе России, существенно усиленный влиянием финансово-экономического кризиса, обуславливает необходимость поиска путей восстановления ее сбалансированности. В сложившихся условиях особую актуальность приобретает разработка комплекса мероприятий по совершенствованию бюджетного устройства государства, а именно оптимизации движения финансовых потоков и рациональному разграничению налогово-бюджетных полномочий в целях снижения масштабов налогово-бюджетных диспропорций в бюджетной системе Российской Федерации.
Чрезмерная централизация бюджетного устройства государства лишает региональные органы власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за потенциально возможную неплатежеспособность. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа централизацию финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов. Дальнейшее сохранение нынешнего з положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами. Совершенствование бюджетно-налогового устройства, таким образом, есть насущная практическая необходимость, осуществление преобразований должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике.
Эти и другие обстоятельства обусловили актуальность и научно-практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам повышения эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Вопросы функционирования механизма бюджетного федерализма являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.
Исследованию вопросов реформирования отечественной бюджетной системы, существовавшей значительное время в условиях унитарного по своей сути государства, посвящены труды многих финансистов-практиков: М. П. Афанасьева, A.M. Година, В. П. Горегляда, Э. А. Исаева, И. В. Кривогова, A.C. Нешитого, И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, Ю. В. Рожкова, О. И. Тишутина.
Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых содержался анализ развития межбюджетных отношений, внесли исследования JI.H. Борисоглебская, И. А. Василенко, JI.C. Гринкевич, Д. В. Дементьев, В. Г. Игнатов, С. А. Кирсанов, И. М. Мысляева, В. А. Щербаков.
Проблемы совершенствования налогообложения и развития налогового потенциала регионов рассматривались в работах Т. П. Беляевой,.
O.B. Врублевской, А. П. Зрелова, B.B. Климанова, Ю. А. Корчагина, В. Г. Панскова, В. А. Парыгиной, А. А. Тедеева, H.H. Тютюрюкова.
Теоретическую и практическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е. М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С. Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.
Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в определении основных направлений развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:
— обобщить существующие концепции бюджетного федерализма для исследования проблематики, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;
— определить проблемы функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;
— предложить основные направления развития системы бюджетного федерализма в России, которые позволили бы оптимизировать межбюджетные потоки с учетом финансового потенциала региональных центров, а также использования механизмов стабилизации финансов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве объекта исследования выступает бюджетная система Российской Федерации, с установленным в ней порядком распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями государственной власти.
Область исследования соответствует п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.16. «Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития» специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта номенклатуры специальностей научных работников ВАК Минобрнауки России.
Теоретическую и методическую основу исследования составили основные концепции, изложенные в трудах известных отечественных и зарубежных учёных-экономистов по вопросам бюджетного федерализма. При проведении исследования использовались следующие методы: общенаучные приёмы анализа и синтеза, сравнительно-исторический метод и экстраполяция.
Информационную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы, законодательные и нормативно-правовые акты в сфере межбюджетных отношений, данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов, Министерства экономического развития, а также Министерства регионального развития Российской Федерации. Проанализированы публикации специальной и периодической отечественной и зарубежной печати, электронных СМИ, материалы российских научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.
Научная новизна исследования заключается в разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного устройства.
Российской Федерации, повышению эффективности функционирования межбюджетных отношений в государстве, устранению налогово-бюджетных диспропорций на субфедеральном уровне. Получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: на основе анализа изложенных в современной научной литературе теоретических подходов к определению понятия «бюджетный федерализм» предложена авторская трактовка данного термина, согласно которой под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию разграничения бюджетно-налоговых полномочий в условиях многоуровневой бюджетной системы государства, основанную на принципах равноправного партнерства и автономного функционирования административно-территориальных образованийдоказана целесообразность расширения налогово-бюджетной автономии на субфедеральном уровне, как основного условия повышения эффективности функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно — формирования устойчивых стимулов у региональных и местных органов власти к наращиванию экономического потенциала административно-территориальных образований и проведению более рациональной бюджетной политики. Расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации подразумевает под собой установление приоритетной роли в процессе формирования территориальных бюджетов собственных доходных источников, над регулирующими налогами и межбюджетными трансфертами, что позволит образовать прямую взаимосвязь между финансовым состояниям региональных и местных бюджетов и результатами проводимой ими налогово-бюджетной политикиразработан и предложен механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, представляющий собой совокупность последовательно реализуемых правовых, организационных и экономических мер, направленных на улучшение качественных характеристик действующей модели бюджетного устройства государства. Разработанный механизм включает в себя поэтапное формирование модели бюджетного федерализма «смешанного2 типа, сочетающей в себе элементы концепций кооперативного и конкурентного бюджетного федерализма.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в обобщении накопленного практического опыта и развитии теоретических основ в области бюджетного федерализма и возможности использования полученных результатов в научно-практической поддержке деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления Российской Федерации. Аналитические материалы и теоретические выводы могут найти применение при разработке учебных программ, лекционных курсов и методических материалов по бюджетному федерализму и межбюджетным отношениям.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на VII Международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2009 г.), VIII Международной межвузовской научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы» (г. Москва, МИПП, 2009 г.), XI Международной Межвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией» (г. Москва, ВГНА, 2009 г.), VIII Международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (г. Москва, МЭСИ, 2010 г.).
Полученные результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Московский государственный университет прикладной биотехнологии», ГОУ ВПО «Московский энергетический институт», ГОУ ВПО «Международный академический институт», что подтверждается справками о внедрении результатов диссертационного исследования.
Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы изложены в 10 опубликованных работах общим объемом 5,8 печ.л., включая 4 статьи объемом 2,6 печ.л. в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов научных исследований.
Объём и структура исследования. Диссертационная работа изложена на 131 страницах печатного текста и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 14 таблиц, 3 рисунка и 8 приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В проведенном исследовании осуществлен анализ необходимости и наличия условий для реформирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Особенности становления и развития бюджетного федерализма в нашей стране, а так же анализ мирового опыта, позволил выявить необходимые направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации. Проведенный анализ разграничения налогово-бюджетных полномочий между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы выявил ряд серьезных проблем, препятствующих ее эффективному функционированию: чрезмерная централизация бюджетного устройства, разбалансированность по вертикали и горизонтали, незаинтересованность субъектов федерации в саморазвитии.
Бюджетное устройство Российской Федерации даже по меркам унитарных государств отличается достаточно высокой степенью централизации. Доходная база бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет поступлений региональных налогов и сборов, отчисление от федеральных налогов и сборов, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов. Региональные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие Налоговым кодексом Российской Федерации и законами субъектов федерации. Органами государственной власти субъекта федерации определяются налоговые ставки в пределах, установленных федеральным законодательством, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по региональному налогу.
Поскольку база налогообложения и ставки налогов, являющимися источниками формирования бюджетов субъектов федерации, определяются федеральным законодательством, власти нижестоящего уровня практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной финансовой политики. Это не позволяет реализовывать основополагающие принципы бюджетного федерализма и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность территориальных властей.
Проведенный анализ сбалансированности бюджетной системы показал, что существующий перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов являются заведомо недостаточными для финансирования расходов на субфедеральном уровне.
Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, является одним из главных недостатков существующей в Российской Федерации модели бюджетного федерализма. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
Пронизывающее всю бюджетную систему страны острое противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией региональных властей является источником целого ряда серьезных проблем. Формальная централизация бюджетной системы не только позволяет региональным властям перекладывать ответственность за свою «неплатежеспособность» на федеральное правительство, но и оказывать давление, требуя покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств. Полагаясь на возмещение федеральным центром финансовых потерь, региональные власти, как правило, всегда будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, могут привести к серьезным финансовым затруднениям в последствии.
Функционирование централизованной модели бюджетного федерализма в Россииза многие годы стало причиной формирования устойчивых иждивенческих настроений на субфедеральном уровне и, как следствие, отказу территорий от самостоятельного развития своего социально-экономического потенциала. Накопленные действующей централизованной системой противоречия фактически превратили ее в сдерживающий фактор экономического развития территорий. Совершенствование системы бюджетного федерализма нами предложено осуществлять по трем направлениям: расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации, установление «жестких» бюджетных ограничений на выделение финансовой помощи, усиление механизмов контроля и ответственности региональных органов государственной власти. В этой связи очевидна необходимость укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов посредством расширения налоговых полномочий субфедеральных властей.
Российский федерализм еще достаточно молод, его становление происходит в непростых социально-экономических условиях. Изучение передового опыта федеративных государств с развитой рыночной, экономикой для нас безусловно является необходимым. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня, как правило является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Американский опыт, основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами, как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями. Канада показывает пример успешного решения финансовых проблем отдельных штатов с особыми условиями. Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могли бы быть адаптированы к российским условиям.
Говоря о возможности заимствования зарубежного опыта по нашему мнению необходимо вести поиски где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта. Использование передового опыта зарубежных стран по формированию эффективной системы межбюджетных отношений при обязательном учете всех особенностей российской модели бюджетного федерализма будет способствовать позитивному решению проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации в публичной сфере. На основе обобщения международного опыта можно выделить пять основных требований, которым должна соответствовать эффективная система межбюджетных отношений:
— четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
— региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
— федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
— региональные власти должны быть поставлены в условия «жестких» бюджетных ограничений;
— все эти условия должны быть стабильными и не должны являться предметом торга.
На основе анализа отечественного и зарубежного опыта была разработана и предложена к внедрению в Российской Федерации модель системы бюджетного федерализма смешанного типа, концептуально сочетающая в себе элементы кооперативного и конкурентного федерализма. Предложенная модель состоит из следующих основных элементов: налогово-бюджетная автономия субфедерального уровня, жесткие бюджетные ограничения на выделение финансовой помощи, а также введение в практику института банкротства территориальных администраций. Разработанный и предложенный механизм развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предполагает внедрение «смешанной» модели в три этапавыравнивание уровня социально-экономического развития субъектов федерации, установление «жестких» бюджетных ограничений, разграничение налогово-бюджетных полномочий по принципу «один налогодин бюджет».
В работе обоснована необходимость расширения налогово-бюджетной автономии региональных властей в целях формирования необходимых условий для проведения самостоятельной финансово-экономической политики и повышения стимулов к рациональному управлению, территориальными бюджетами. Под расширением налогово-бюджетной автономии следует понимать наделение субъектов федераций большим количеством собственных доходных источников, осуществляемое путем разграничения налогово-бюджетных полномочий по принципу «один бюджет — один налог». Основой формирования бюджетов субъектов федерации должны стать собственные налоговые доходы, регулирующим налогам и межбюджетным трансфертов следует отвести второстепенную роль.
Разграничение полномочий в области налогов должно корреспондироваться с разграничением расходных полномочий, в целях предотвращения значительного дисбаланса создаваемой системы, в виде несбалансированных бюджетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности либо наличия территорий с чрезмерно высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Сохранение системы расщепления налогов и сборов считаем целесообразным, но в качестве дополняющего бюджетную систему элемента. Регулирующие налоги являются достаточно эффективным инструментом межбюджетного регулирования, позволяющего осуществлять гибкое воздействие на уровень бюджетной обеспеченности субъектов федерации.
Важнейшим аспектом установления фискальной автономии территориальным правительствам с точки зрения налоговой политики является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. По нашему мнению, право на введение новых налогов и сборов, а также по определению по ним налоговой базы и ставок целесообразно оставить за федеральным центром, так как установление дополнительных налоговых льгот, пониженных ставок инициируемое региональными властями может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями государства. Так же повышается риск возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в. экономическом развитии, ослабления контроля над макроэкономической ситуацией в стране со стороны национального правительства. Наделение правом регулировать правила взимания различных налогов сразу нескольких уровней государственной власти порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между данными уровнями. Простота администрирования и экономия на масштабах налогового администрирования, так же являются аргументом в пользу централизованных налоговых систем.
Исследование выявило, что в последние годы сформировалась тенденция возрастания объемов межбюджетных трансфертов, значительную часть которых составляют дотационные финансовые потоки, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Анализ существующей практики предоставления бюджетных средств, свидетельствует о необходимости изменения принципов предоставления финансовой помощи, в целях пресечения иждивенческих, настроений в регионах, связанных с лоббированием предоставления дополнительных финансовых ресурсов. В связи с чем, были разработаны и предложены направления совершенствования политики государства в сфере межбюджетных трансфертов, сущность которых сводится к тому, что необходим постепенный переход от дотационных форм бюджетного регулирования к стимулирующим формам, основанным на принципах целевого назначения и долевого софинансирования. Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации при одновременном создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Следовательно, основными формами предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации должны стать субсидии и субвенции, предоставление дотаций должно носить ограниченный характер.
Формирование системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий — основополагающее условие для формирования ответственности и подотчетности субфедеральных властей. В то же время требуются дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных властей за проводимую ими финансовую политику. В качестве инструмента повышения ответственности субфедеральных властей предложено приступить к практическому применению института банкротства территориальных органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимый механизм введения внешнего управления в субъектах Российской Федерации предусмотрен действующим законодательством, однако до настоящего времени не имеет широкого применения на практике, несмотря на наличие большого количества нестабильных с финансовой точки зрения регионов.
