Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики

Актуальность темы

исследования. Прошедшие шестнадцать лет государственной независимости Азербайджанской Республики показали, что в правовом государстве прокуратура не только не утратила свои роль и значимость в деле утверждения в обществе законности и правопорядка, но, напротив, является эффективным институтом обеспечения конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

Вместе с тем накопленный за эти годы опыт деятельности органов прокуратуры республики показывает, что этот институт государства нуждается в дальнейших преобразованиях, пересмотре некоторых его функций и задач в динамично развивающемся обществе, отказе от отдельных направлений деятельности, которые не согласуются с основополагающими принципами демократического правового государства.

Проблемы реформирования органов прокуратуры обрели особую актуальность после принятия Азербайджанской Республики в Совет Европы, так как при вступлении в эту международную организацию наша страна взяла на себя обязательство привести свое национальное законодательство в соответствие с принципами и нормами СЕ.

За последние годы в Азербайджане в рамках судебно-правовой реформы проделана большая работа по совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, оптимизации их структуры и правовой базы в соответствии с рекомендациями Совета Европы. Однако, как показывают исследования, процесс реформирования органов прокуратуры страны идет достаточно сложно и не носит системный характер.

Одна из причин этих издержек заключается в том, что по сей день в отечественной науке уголовного процесса и прокурорского надзора не выработана научно обоснованная концепция реформирования органов прокуратуры, не определены место и роль прокуратуры в современном обществе, не решен вопрос о методах совершенствования системы и структуры прокуратуры в свете международно-правовых стандартов и рекомендаций Совета Европы и т. д.

Решение перечисленных выше вопросов предполагает проведение комплексного монографического исследования одной из фундаментальных проблем отечественной теории прокурорского надзора — адаптации правовых основ организациии деятельности органов прокуратуры страны к международно-правовым стандартам, в том числе и к рекомендациям Совета Европы относительно места и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве.

Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор данной проблематики в качестве темы докторской диссертации.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является разработка основных направлений концепции реформы правовых основ. организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики на основе международно-правовых стандартов и рекомендаций Совета Европы в рассматриваемой сфере.

Поставленная цель диктует необходимость, решения ряда исследовательских задач. Это: ;

1) комплексный анализ таких международных актов, как «Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование» (ООН, 1990 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (2003 г.), Рекомендация Комитета Министров Rec (2000 г.) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003 г.) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», «Ответ Комитета Министров на рекомендации ПАСЕ 1604» (2004 г.), «Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров» (Будапешт, 2005 г.), «Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров» (Международная Ассоциация прокуроров, 1999 г.), и выявление на основе этого базовых требований, предъявляемых международным сообществом к организации и деятельности органов прокуратуры в современном обществе;

2) сравнительное исследование вопросов организации и деятельности органов прокуратуры в государствах-членах Совета Европы и определение их места в системе ветвей власти, функций и полномочий;

3) изучение существующих моделей организации и деятельности прокуратуры в государствах-членах Совета Европы и с учетом международно-правовых стандартов, а также рекомендаций СЕ определение оптимальной модели организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики;

4) анализ норм Конституции, УПК и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре», в которых закреплены правовые основы деятельности органов прокуратуры страны, на предмет их соответствия рекомендациям СЕ в рассматриваемой сфере;

5) изучение иных нормативных актов, затрагивающих отдельные направления деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики, на предмет их соответствия Конституции и иным законам страны;

6) анализ функций и полномочий органов прокуратуры Азербайджана в уголовном судопроизводстве и разработка рекомендации по их совершенствованию в свете рекомендаций СЕ;

7) определение круга функций органов прокуратуры по исполнению судебных решений по уголовным делам, обеспечению законности в пенитенциарных учреждениях, соблюдению прав и свобод осужденных в процессе отбывания ими наказания в свете базовых принципов СЕ в рассматриваемой сфере;

8) разработка комплекса предложений, направленных на совершенствование нормативных правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе осуществления органами прокуратуры своих функций.

Предметом исследования являются:

— нормативное регулирование и функциональное построение органов прокуратуры;

— существующие модели организации и деятельности прокуратуры в государствах-членах СЕ;

— правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры страны и проблемы их адаптации к рекомендациям СЕ;

— функции органов прокуратуры страны в уголовном судопроизводстве и организационно-правовые меры, направленные на их совершенствование;

— процессуальные полномочия прокурора на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства по уголовному делу, степень их соответствия международно-правовым стандартам и рекомендациям СЕ о роли прокуратуры в демократическом обществе.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения и выводы общей теории познания, общенаучные и частнонаучные методы исследования. В нем использованы труды по проблемам философии, социологии, психологии, теории государства и права, уголовного процесса, судебной власти, прокурорского надзора, конституционного и международного права, уголовной политики и криминологии, гражданского и уголовного права.

Достоверность результатов работы обеспечивается за счет комплексного применения системного, исторического, логического, сравнительно-правового, статистического, конкретно-социологического и других методов научного исследования.

В работе широко использовалась научная литература отечественных и зарубежных авторов по проблемам места и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве, результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами в ходе разработки сопредельных тем, многолетний личный опыт практической деятельности автора на различных руководящих должностях в органах прокуратуры, а также в Министерстве юстиции Азербайджанской Республики.

Специальному компаративному исследованию подвергнуты публикации азербайджанских и российских ученых, посвященные проблемам организации и деятельности прокуратуры, а также предложения по реформированию института прокуратуры, высказанные в юридической литературе.

В целях разработки оптимального правового механизма функционирования института прокуратуры в диссертации проведено сравнительно-правовое исследование конституций и иных законов государств-членов Совета Европы, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры.

Исследование опирается на системный анализ данных статистических отчетов и аналитических документов о результатах следственно-прокурорской и судебной практики в республике.

Для обоснования выводов, обеспечения должной репрезентативности результатов исследования автором в 2004;2005 гг. проведено анкетирование 225 судей, прокуроров, следователей и сотрудников органов юстиции страны. В работе широко использовались также документы ООН, рекомендации Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи СЕ, конституции государств-членов Совета Европы, материалы законотворческой работы Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, уголовный, уголовно-процессуальный кодексы и иные законодательные акты Беларуси, Грузии, Украины, Латвии, Литвы, Молдовы, Казахстана, России, Эстонии.

Степень научной разработанности проблемы. В уголовно-процессуальной науке уделялось и уделяется серьезное внимание исследованию роли института прокуратуры в современном демократическом обществе. Этим проблемам посвящен ряд диссертаций, монографий, пособий, научных статей. Среди наиболее заметных фундаментальных работ, посвященных современным проблемам реформирования органов прокуратуры, следует выделить докторские диссертации В. Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (Москва, 2001), И. В. Велиева «Правовые и организационные основы формирования и деятельности прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан» (Москва, 2006), Е. Р. Ергашева «Принципы прокурорского надзорно-охрани-тельного права и его институтов» (Екатеринбург, 2008), Н. В. Мельникова «Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан» (Москва, 2001), Т. А. Решетникова «Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ. Сравнительно-правовое исследование» (Москва, 2005), М. Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса» (Москва, 1997), Ф. М. Кобзарева «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Москва, 2007), а также кандидатские диссертации Э. Э. Гасанова «Правовой статус прокуратуры Азербайджанской Республики. Положение и, перспективы развития в процессуальном аспекте» (Баку, 2003), И. В. Литвиновой «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда нина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (Санкт-Петер-' бург, 2001), Н. А. Гасанова «Судебная защита конституционного права граждан на свободу и личную неприкосновенность» (Баку, 2004) и монографию С.Х. Ac-1 ланова «Прокуратура Азербайджана. Организация и направления деятельности» (Баку, 2003).

Наряду с этим богатый материал, проливающий свет на проблемы прокурорского надзора, содержат исследования таких известных дореволюционных российских ученых, как, например: И. Ф. Блинов, Н. Гартунг, В. М. Гессен, С. Гогель, М. В. Духовской, Д. Н. Замятин, Б. А. Кистяковский, С.А. Котлярев-ский, Н. В. Муравьев, С. В. Познышев, Н. Н. Полянский, Н. Н. Розин, В. Слу-чевский, М. А. Филиппов, И. Я. Фойницкий.

Помимо перечисленных работ отдельные проблемы места и роли прокуратуры в современном демократическом обществе нашли свое отражение в трудах таких ученых, как Х. Д. Аликперов, В. И. Басков, Б. Т. Безлепкин, В.П. Божь-ев, А. Д. Бойков, В. В. Бойцова, Б. А. Викторов, Ю. Э. Винокуров, А. П. Гуляев,.

К.М. Гуценко, И. Ф. Демидов, М. А. Джафаркулиев, В. В. Долежан, В. Я. Дорохов, А. Г. Залужный, Р. Г. Искендеров, Д. С. Карев, JI.M. Карнеева, Н.И. Капи-нус, В. П. Кашепов, Э. Ф. Куцова, В. А. Лазерев, A.M. Ларин, В. Н. Лопатин, П. А. Лупинская, В. Н. Махов, Э. Б. Мельникова, И. Б. Михайловская, В. А. Михайлов, Т. А. Москалькова, Т. Г. Морщакова, И. Л. Петрухин, В. П. Рябцев, Н. В. Руденко, В. М. Савицкий, Н. А. Селиванов, В. А. Стремовский, М. С. Строгович, В. Г. Танасевич, В. М. Точиловский, Л. В. Туманова, Ф. Н. Фаткуллин, М.А. Чель-цов-Бебутов, М. С. Шалумов, И. Л. Шрага, Ю. Л. Шульженко, С. П. Щерба, Б.С. Эб-зеев, А. А. Эйсман, Н. А. Якубович, К. Ю. Яровиков, В. Б. Ястребов и других.

Однако при всей значимости имеющихся весьма глубоких по содержанию теоретических трудов в этой области, вместе с тем, в них не подвергался системному теоретическому осмыслению широкий комплекс проблем совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры страны с учетом международно-правовых стандартов и соответствующих рекомендаций Совета Европы в рассматриваемой сфере. Поэтому эти проблемы еще не были предметом специального монографического исследования.

• Теоретическая значимость результатов исследования заключается в разработке концепции нормативных основ организации и функций прокуратуры, адекватной ценностям современного правового демократического государства.

Результаты исследования также могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по проблемам места и роли прокуратуры в уголовном судопроизводстве Азербайджанской Республики.

Практическая значимость исследования состоит в разработке комплекса предложений, учитывающих рекомендации Совета Европы и направленных на:

— устранение существующих в законодательстве Азербайджанской Республики противоречий;

— совершенствование норм Конституции страны, определяющих функции органов прокуратуры и их место в системе ветвей власти;

— дополнение и изменение норм УПК АР, регулирующих функции и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней предложена авторская концепция основных направлений реформы органов прокуратуры Азербайджанской Республики на основе международно-правовых принципов организации и деятельности прокуратуры в демократическом государстве. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование в отечественной юридической науке, в которой:

— осуществлен системный анализ нормативных актов Совета Европы в области организации прокурорского надзора, на основе которого определены базовые принципы деятельности органов прокуратуры, выработанные в рекомендациях Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы;

— выделены надзорные (контрольные), процессуальные, правозащитные и иные функции прокуратуры, предусмотренные в правоустанавливающих документах Совета Европы, и проведена их классификация;

— изучен опыт законодательной регламентации института прокуратуры в государствах-членах Совета Европы и дана их классификация по ряду критериев, а также продемонстрирована многовариантность решения конкретных вопросов по рассматриваемой проблематике в рамках документов Совета Европы;

— проведен сопоставительный анализ нормативных правовых актов страны, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры на предмет их соответствия принципам и нормам международного права и рекомендациям Совета Европы относительно роли и места прокуратуры в правовом демократическом государстве;

— предложены конкретные изменения действующей Конституции и ряда законов, направленные на приведение их в соответствие с рекомендациями Совета Европы, касающихся организации и функционирования прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая, что Конституция страны была принята (1995 г.) задолго до вступления Азербайджанской Республики в Совет Европы (2001 г.), в ней функции органов прокуратуры отражены без учета Рекомендации Комитета Министров Рес (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона». Поэтому в ходе конституционной реформы целесообразно пересмотреть содержание ст. 133 Конституции Азербайджанской Республики с тем, чтобы в ней: а) указать сферу деятельности прокуратуры — уголовное судопроизводствоб) дополнить перечень задач прокуратуры надзором за соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве и надзором за исполнением решений судов по уголовным делам.

2. В ходе конституционной реформы необходимо пересмотреть место органов прокуратуры в системе ветвей власти, так как прокуратура ни организационно, ни процессуально не подчинена органам судебной власти, функционирует автономно от нее, имеет иную, чем судебные органы, правовую природу и функционально-целевое предназначение. Учитывая это, в диссертации обосновывается вывод о целесообразности признания на конституционном уровне органов прокуратуры страны составной частью исполнительной ветви власти.

3. В соответствии с рекомендациями СЕ одним из направлений деятельности прокуратуры является контроль за исполнением решений судов. Среди стран СНГ только в Азербайджане прокуратура не осуществляет в полном объеме надзор за деятельностью пенитенциарных учреждений. Поэтому обосновывается вывод о необходимости восстановления в полном объеме прокурорского надзора за:

— законностью нахождения лиц в исправительных и иных учреждениях и органах, исполняющих наказание и иные меры принудительного характера, назначаемые судом;

— соблюдением установленных законодательством страны и международно-правовыми актами прав осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядком их содержания и социально-бытовыми условиями;

— законностью исполнения наказания, не связанного с изоляцией от общества;

— законностью и обоснованностью освобождения осужденных от отбывания наказания по отбытии срока, условно-досрочно, по болезни, на основании актов амнистии и помилования.

4. Осуществление прокурором функции процессуального руководства предварительным расследованием по уголовному делу, которая УПК и Законом АР «О прокуратуре» ныне возложена на органы прокуратуры, вступает в противоречие с Конституцией страны, существенно ограничивает процессуальные полномочия следователя, является вмешательством в полномочия начальника следственного подразделения. Помимо этого, осуществление прокурором одновременно функций и процессуального руководства предварительным расследованием, и надзора за ним нарушает принцип сдержек и противовесов в уголовном преследовании, где прокурор должен выступать прежде всего как гарант законности и защиты конституционных прав и свобод потерпевшего, подозреваемого и обвиняемого. Учитывая это, автор полагает, что в ходе реформы УПК и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре» необходимо освободить органы прокуратуры от выполнения функций процессуального руководства предварительным расследованием.

5. С целью адаптации деятельности органов прокуратуры страны к рекомендациям СЕ необходимо качественно усилить надзорные функции прокуратуры района (города) и приравненных к ней прокуратур, сделать эти структурные подразделения органов прокуратуры страны ведущим звеном в обеспечении законности в уголовном судопроизводстве, пересмотреть функции и полномочия этих прокуратур как на стадии досудебного, так и судебного разбирательства по уголовному делу. В частности, в диссертации обоснован вывод о необходимости снятия ограничения относительно должностных лиц указанного звена прокуратуры, имеющих право на поддержание в суде государственного обвинения.

Автор полагает, что полномочия по выполнению названных функций должны возлагаться также на этих прокуроров, их заместителей и помощников. В этой связи в диссертации обосновывается необходимость внесения соответствующих изменений в УПК, Закон АР «О прокуратуре», а также в приказы Генерального прокурора с тем, чтобы обеспечить порядок, при котором один и тот же прокурор (его заместитель или помощник) будет осуществлять надзор за ходом уголовного преследования, начиная с возбуждения уголовного дела и до поддержания государственного обвинения.

6. Необходимо существенно расширить дискреционное право прокурора в уголовном судопроизводстве, позволяющее ему решать вопрос о целесообразности начала уголовного преследования по любой категории преступлений, а также в отдельных случаях идти на разумный компромисс с обвиняемым в обмен на его конструктивное сотрудничество с органами уголовного преследования.

7. Учитывая принципиальную значимость стадии возбуждения уголовного дела в вопросах обеспечения конституционной законности в уголовном судопроизводстве, соблюдения прав и свобод человека, необходимо процессуальные полномочия по возбуждению уголовного дела и отказу в возбуждении уголовного дела сделать в Азербайджане исключительным правом прокурора.

8. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства страны необходимо пересмотреть порядок, при котором потерпевший выступает в уголовном судопроизводстве в качестве пассивного участника процесса. Учитывая, что это противоречит конституционным правам потерпевшего и рекомендациям СЕ, в диссертации обосновывается вывод о необходимости дополнения ст. 314.2. УПК АР положением, согласно которому отказ государственного обвинителя от дальнейшего поддержания в суде обвинения не будет основанием для прекращения уголовного преследования, если против этого возражает потерпевший. В этом случае, согласно предлагаемому варианту, суд продолжает разбирательство и разрешает дело в обычном порядке, но без участия государственного обвинителя, а обвинение поддерживается потерпевшим лично или через своего представителя.

9. В соответствии с существующими правилами в Генеральной прокуратуре и в аппаратах других вышестоящих прокуратур прокуроры управлений (отделов) принимают те или иные процессуальные решения по конкретному уголовному делу не от своего имени, а за подписью руководителя органов прокуратуры или его заместителя, в силу чего их последующее обжалование следователем становится достаточно проблематичным. Поэтому в диссертации обосновывается вывод о необходимости наделения начальника и прокурора этих управлений (отделов) полномочиями прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием, что устранит разрыв между фактическими отношениями и их процессуальным оформлением, а также повысит ответственность лица, непосредственно принимающего решение.

10. В настоящее время органы прокуратуры страны осуществляют предварительное следствие по делам о более чем ста видах преступлений. Не оспаривая важности расследования отдельных категорий уголовных дел непосредственно органами прокуратуры, вместе с тем в диссертации обосновывается вывод о необходимости существенного ограничения перечня преступлений, предварительное расследование по которым осуществляется органами прокуратуры. Такое сокращение можно было бы осуществить за счет исключения из подследственности прокуратуры уголовных дел о преступлениях, отнесенных УК АР к категории деяний, не представляющих большой общественной опасности, и значительного числа деяний, отнесенных к категории менее тяжких преступлений. Сокращение уголовных дел, подследственных прокуратуре, позволит высвободить большое количество работников органов прокуратуры и использовать их для выполнения надзорных функций органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

11. В соответствии с Конституцией и Законом «О прокуратуре» прокуратура не является органом борьбы с преступностью (не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность). Поэтому целесообразно вопросы борьбы с коррупцией отнести к компетенции органа, создаваемого в соответствии с Конвенцией ООН «Против коррупции». В связи с этим Управление по борьбе с коррупцией, входящего в состав структуры Генеральной прокуратуры, необходимо реорганизовать в Управление по расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

12. Принимая во внимание, что в соответствии с рекомендациями СЕ осуществление функций по надзору за исполнением законов несовместимо с деятельностью прокуратуры как органа уголовного преследования, в диссер-, тации обосновывается предложение наделить Министерство юстиции полномочиями по контролю (надзору) за исполнением законов и правом обращения в суд с иском о признании нормативных актов исполнительной ветви власти противоречащим Конституции и иным законам.

13. Реформирование органов прокуратуры в свете рекомендаций СовеА та Европы, адаптация правовых основ их деятельности к международно-правовым стандартам, укрепление конституционной законности в уголовном судопроизводстве, обеспечение надлежащего соблюдения прав и свобод участников уголовного процесса и т. д. предполагают не только совершенствование Конституции, УПК, Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре», иных нормативных актов и приказов Генерального прокурора страны. Наряду с этим крайне важно обеспечить прокуроров и следователей необходимым научно-методическим инструментарием и справочно-консультатив-ным материалом, систематически проводить с ними тренинги по актуальным проблемам материального и процессуального права, не реже одного раза в пять лет повышать их квалификацию. Для решения данной проблемы целесообразно в Азербайджане наряду с Академией юстиции, в которой предполагается осуществлять переподготовку работников юстиции, прокуроров (за исключением государственных обвинителей) и следователей, создать при Судебно-правовом совете Школу по обучению судей и государственных обвинителей, на которую возложить как вопросы переподготовки судей и государственных обвинителей, так и начальной (базовой) подготовки кандидатов на эти должности;

14. Учитывая многочисленные сложности, возникающие у следователей и прокуроров в ходе уголовного преследования по вопросам применения норм материального и процессуального права, целесообразно создать в составе Управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры Азербайджанской Республики научно-консультативную службу, специалисты которой на основе запросов прокуроров и следователей будут давать им советы рекомендательного характера по правильному применению тех или иных норм различных отраслей законодательства в сфере борьбы с преступностью, консультировать их по конкретным правовым вопросам.

Перечисленные выше предложения и рекомендации в своей совокупности могут служить доктринальной моделью концепции реформирования органов прокуратуры в свете рекомендаций СЕ и стать фундаментом для адаптации правовых основ их деятельности к европейской модели организации и деятельности прокуратуры. Полученные результаты могут также служить основой для дальнейших научных исследований проблем реформирования правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации:

— изложены в опубликованных автором более тридцати научных трудах, в том числе в четырех монографиях и учебных пособиях. Из числа указанных работ 15 статей опубликованы в ведущих изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации;

— доложены на двух республиканских и семи международных научно-практических конференциях, заседаниях совместной рабочей группы и экспертной комиссии Азербайджан — Совет Европы по проблемам укрепления судебной власти;

— внедрены в учебный процесс юридического факультета Бакинского государственного университета, Учебного центра Генеральной прокуратуры и Академии полиции МВД Азербайджанской Республики.

Заключение

.

Проведенное автором исследование показало следующее.

1. В соответствии с Рекомендацией Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» полномочия и функции прокуроров должны ограничиваться сферой преследования лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, и решения общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, а для выполнения каких-либо иных функций должны быть учреждены отдельные, надлежащим образом размещенные и эффективные органы. Однако невзирая на это органы прокуратуры ряда стран Западной и Центральной Европы (например, Бельгии, Германии, Франции) выполняют широкий перечень функций, выходящих далеко за рамки уголовного преследования. Принимая во внимание, что в п. 3 этой Рекомендации ПАСЕ указано, что «Рекомендация Комитета Министров Rec (2000) 19 „Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия“ представляет собой подробное руководство по вопросам осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры для всех без исключения государств-членов Совета Европы», никакие ссылки на устоявшие демократические институты в странах Западной и Центральной Европы не могут служить основанием для оправдания двойных стандартов в подходах экспертами Совета Европы к функциям и полномочиям органов прокуратуры тех или иных государств-членов СЕ.

2. Ни в одном из государств-членов Совета Европы рекомендации Совета Европы о роли прокуратуры в демократическом обществе не нашли своего исчерпывающего отражения в нормативных правовых актах, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. Изложенное позволяет сделать вывод, что необходимость реформы органов прокуратуры, приведение предмета их деятельности в соответствие со стандартами, изложенными в соответствующих рекомендациях Комитета Министров и ПАСЕ, касается не только Азербайджанской Республики, но практически всех государств-членов Совета Европы.

3. Конституция Азербайджанской Республики была принята задолго до вступления нашей страны в Совет Европы, в силу чего в ней функции органов прокуратуры республики изложены без учета Рекомендации Комитета Министров Рес (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона». Поэтому в ходе конституционной реформы необходимо ст. 133 Конституции Азербайджанской Республики изложить в новой редакции с учетом указанных выше рекомендаций Совета Европы. Исходя из изложенного, целесообразно изложить ст. 133 Конституции Азербайджанской Республики в следующей примерной редакции:

Ст. 133. Прокуратура Азербайджанской Республики.

I. Прокуратура Азербайджанской Республики в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет надзор за:

1) соблюдением прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве;

2) законностью деятельности органов дознания, предварительного следствия и органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу;

3) исполнением решений судов по уголовным делам.

II. Прокуратура Азербайджанской Республики в установленном законом порядке осуществляет уголовное преследование, в процессе которого:

1) возбуждает уголовное дело и проводит предварительное расследование;

2) поддерживает в суде государственное обвинение.

4. Органы прокуратуры ни организационно, ни процессуально не подчинены органам судебной власти, так как функционируют автономно от нее. Существует лишь судебный контроль за законностью и обоснованностью решений и действий прокуроров. Но этот контроль не носит административно-распорядительный характер, а является одним из правовых механизмов обеспечения реализации принципа состязательности в уголовном процессе.

В этой связи целесообразно перенести нормы Конституции о прокуратуре из главы «Судебная власть» в главу «Исполнительная власть» и тем самым на конституционном уровне признать органы прокуратуры составной частью исполнительной ветви государственной власти.

5. Прокуратура должна возглавлять не только уголовное преследование и осуществлять надзорные и процессуальные функции в рамках уголовного судопроизводства, но и контролировать деятельность администрации пенитенциарных учреждений страны по соблюдению законов, прав и законных интересов осужденных. Поэтому необходимо более четко закрепить данное направление деятельности органов прокуратуры в Законе АР «О прокуратуре» с указанием закрытого перечня функций и полномочий прокурора в этой сфере.

6. Органы прокуратуры не должны обладать правом законодательной инициативы, как это предусмотрено Конституцией Азербайджанской Республики, так как это: а) является вторжением прокуратуры, как одной из составных частей (de facto) исполнительной ветви власти, в компетенцию высшего органа законодательной власти страныб) противоречит стандартам и нормам Совета Европы.

7. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре» необходимо освободить органы прокуратуры от осуществления функции процессуального руководства предварительным расследованием по уголовному делу, так как это вступает в противоречие с Конституцией страны, ограничивает процессуальные полномочия следователя.

Автор полагает, что осуществление прокурором одновременно и функции процессуального руководства предварительным расследованием, и функции надзора за ним нарушает принцип сдержек и противовесов в уголовном преследовании, где прокурор должен выступать прежде всего как гарант законности и защиты конституционных прав и свобод потерпевшего, подозреваемого и обвиняемого в ходе предварительного расследования. Учитывая это, автор полагает, что в ходе реформы уголовно-процессуального законодательства и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре» необходимо освободить органы прокуратуры от выполнения функций процессуального руководства предварительным расследованием.

8. Отдельные пункты приказов Генерального прокурора страны от 16 мая 2001 г. № 02/79 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, осуществляемых Западным и Южным региональными отделами Управления по борьбе' с наркотиками МВД Азербайджанской Республики», от 29 декабря 2001 г. за № 08/176 «Об установлении новых правил утверждения обвинительного акта по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях», а также статьи Положения об Управлении Генеральной прокуратуры по поддержанию в суде государственного обвинения, утвержденного Приказом Генерального прокурора от 7 марта 2001 г., привести в соответствие с требованиями закона.

9. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства страны необходимо в УПК АР уточнить понятие «прокурор» и дать его развернутое определение.

10. Необходимо установить порядок, при котором один и тот же прокурор осуществляет процессуальный контроль за ходом уголовного преследования с момента возбуждения уголовного дела до поддержания государственного обвинения в суде.

11. Нуждаются в пересмотре процессуальные функции и полномочия прокурора как на стадии досудебного, так и судебного производства по уголовному делу. В частности, целесообразно снять существующие ограничения круга должностных лиц органов прокуратуры, имеющих право на поддержание в суде государственного обвинения. Эти функции должны быть возложены на прокурора (его заместителя и помощника), осуществляющего надзор за предварительным расследованием.

12. Современный институт состязательности сторон в уголовном судопроизводстве диктует необходимость, чтобы государственный обвинитель наряду с глубокими, всесторонними знаниями одновременно обладал и совершенной дикцией, респектабельной внешностью, хорошими навыками ораторского искусства, знанием особенностей психологии судебной аудитории, умением логикой аргументации убеждать участников уголовного судопроизводства в правоте своей позиции по тем или иным вопросам и т. д. Поэтому при подборе кандидатов на должность государственного обвинителя перечисленные выше минимальные требования к персоне этого должностного лица должны соблюдаться неукоснительно.

13. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства страны необходимо содержание ст. 314.2. УПК АР дополнить положением, согласно которому отказ государственного обвинителя в ходе судебного разбирательства от дальнейшего поддержания обвинения не будет служить основанием для прекращения уголовного преследования, если потерпевший возражает против этого. В этом случае, как нам представляется, суду необходимо продолжить разбирательство и разрешить дело в обычном порядке, но без участия государственного обвинителя, а обвинение должно быть поддержано потерпевшим лично или через своего представителя.

14. Многие положения действующего Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре» вступают в противоречие с Конституцией и другими законами Азербайджанской Республики, а также рекомендациями Совета Европы в сфере организации и деятельности органов прокуратуры в государствах-членах Совета Европы. Поэтому необходимо принять новую редакцию данного закона.

15. По мере разрешения военного конфликта по поводу Нагорного Карабаха, навязанного Азербайджану, необходимо отказаться от института Военной прокуратуры, так как это противоречит рекомендациям Совета Европы.

16. Целесообразно наделить начальника и прокурора управления (отдела) Генеральной прокуратуры, Военной прокуратуры республики, прокуратур Нахчыванской Автономной Республики и города Баку по надзору за предварительным расследованием определенными процессуальными полномочиями прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием (например, давать письменное указание по делу, отменять то или иное процессуальное решение следователя и т. д.).

17. Необходимо существенно расширить дискреционное право прокурора в уголовном судопроизводстве, позволяющее ему решать вопрос о целесообразности начала уголовного преследования по любой категории преступлений, а также правом в отдельных случаях идти на разумный компромисс с обвиняемым в обмен на его конструктивное сотрудничество с органами уголовного преследования.

18. Целесообразно существенно ограничить перечень преступлений, предварительное расследование по которым осуществляется органами прокуратуры. Такое сокращение можно было бы осуществить за счет исключения из подследственности прокуратуры уголовных дел о ряде преступлений в экономической сфере, а также все деяния, отнесенные УК АР к категории преступлений, не представляющих большой общественной опасности или к категории менее тяжких преступлений. Сокращение уголовных дел, подследственных прокуратуре, позволит высвободить большое количество сотрудников органов прокуратуры и использовать их для выполнения надзорных и контрольных функций органов прокуратуры.

19. Учитывая принципиальную значимость стадии возбуждения уголовного дела в деле обеспечения конституционной законности в уголовном судопроизводстве, соблюдении прав и свобод человека, необходимо процессуальные полномочия по возбуждению уголовного дела или отказе в возбуждении уголовного дела сделать исключительным правом прокурора.

20. Целесообразно освободить Генерального прокурора страны от обязанностей непосредственно осуществлять надзор за предварительным расследованием и давать письменные указания по конкретным уголовным делам. Положительное решение данного вопроса позволит создать в лице Генерального прокурора республики высшую инстанцию (в процессуальном смысле) для обжалования указаний или постановлений нижестоящих прокуроров, осуществляющих процессуальное руководство предварительным расследованием.

21. Необходимо отказаться от сложившейся в стране практики, когда процессуальная деятельность органов прокуратуры порой регулируются подзаконными актами органов исполнительной власти, что вступает в противоречие с Конституцией и Законом «О прокуратуре».

22. Деятельность Управления по борьбе с коррупцией, входящего в состав структуры Генеральной прокуратуры, необходимо реорганизовать в соответствии с требованиями Конвенции ООН «Против коррупции».

23. Принимая во внимание, что в соответствии с рекомендациями Совета Европы осуществление функций по надзору за исполнением законов несовместимо с деятельностью органов прокуратуры, необходимо указанные функции передать Министерству юстиции страны, которое выступало бы от имени государства истцом в суде с требованием принять решение, устраняющее нарушение закона.

24. Учитывая многочисленные сложности, возникающие у следователей и прокуроров в ходе уголовного преследования по вопросам применения норм материального и процессуального права, необходимо создать при Управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры Азербайджанской Республики научно-консультативную службу, специалисты которой на основе запросов прокуроров и следователей будут оперативно давать им советы рекомендательного характера по правильному применению тех или иных норм и институтов различных отраслей законодательства в сфере борьбы с преступностью, консультировать их по конкретным правовым вопросам.

25. Наряду с Академией юстиции Азербайджанской Республики, в которой предполагается осуществлять переподготовку работников юстиции, прокуроров (за исключением государственных обвинителей) и следователей, создать при Судебно-правовом совете Школу по обучению судей и государственных обвинителей, в обязанности которой отнести как вопросы переподготовки судей и государственных обвинителей, так и начальной (базовой) подготовки кандидатов на эти должности.