Проблеммы административной юстиции как формы реализации судебной власти

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

Одним из главных направлений идущих в России правовых преобразований является реформа исполнительной власти. Эта реформа представляет собой сложный, многоплановый и длительный процесс, который охватывает самые различные аспекты государственного управления.

К числу ее основных задач относится совершенствование юрисдик-ционного контроля за законностью деятельности административного аппарата. Данный вопрос давно уже находится в поле зрения отечественной науки-к нему не раз обращали свое внимание исследователи, представляющие самые различные отрасли юридического знания. Однако в настоящее время эта проблема приобрела особую актуальность.

Среди процессуальных средств реализации власти суда Конституция РФ называет административное судопроизводство. Отношения, связанные с его осуществлением, находятся на стыке полномочий суда и администрации. Воплощение в жизнь принципа разделения властей предполагает четкое разграничение сфер их функционирования. Поэтому нужен процессуальный механизм, способный обеспечить, с одной стороны, надлежащую судебную защиту прав и интересов граждан в публично-правовой области и, с другой, эффективную реализацию полномочий субъектов исполнительной власти. Все эти обстоятельства делают исследование проблем российской административной юстиции чрезвычайно важным.

ЦЕЛИ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Замысел настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы выйти за пределы чисто процессуально-правового подхода к судебному контролю за законностью государственного управления и рассмотреть данную проблему с более широких теоретических позиций, именно с точки зрения системной организации судебной власти в государстве. Такой путь позволяет, по мнению диссертанта, наиболее точно обозначить перспективны развития российской административной юстиции как правового института и создать ее концептуальную модель со всеми ее системными компонентами: предметом ведения, организационной структурой административных судов и их специальной компетенцией по разрешению конфликтов, которые возникают между гражданином и органами и должностными лицами, представляющими в государстве исполнительную власть. Предметом исследования является проблема организации юрисдикционного контроля за законностью действий исполнительной власти во всех его главных аспектах, включая функциональную, структурную и собственно процессуальную стороны. Задачи работы сводятся к следующему:

— показать внутренние закономерности, присущие судебной власти как институту, действующему в системе разделения властей в правовом государстве;

— сформулировать концепцию российской административной юстиции как самостоятельной ветви судебной власти;

— уточнить взаимоотношения административной юстиции с гражданским правосудием;

— установить сущность юрисдикционных функций суда в административном судопроизводстве;

— определить предмет судебного контроля в административных делах;

— на основе сравнительно-правового анализа главных континентальных моделей административной юстиции выяснить общие закономерности функционирования данного института;

— проследить в историко-правовом аспекте особенности развития контроля за законностью государственного управления в России;

— предложить теоретическое решение основных процессуальных проблем административной юстиции, возникающих в ходе контроля суда за законностью действий исполнительной власти;

— определить основные направления научного исследования в области каждого из системных элементов административной юстиции.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА. Методологической основой диссертации выступает общенаучный диалектический метод познания, а также ряд частных научных методов: системный подход к изучению явлений правовой действительностиметод сравнительного анализаисторический метод исследованияформально-логический метод толкования права.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА. Теоретической основой работы являются труды дореволюционных, современных отечественных и зарубежных авторов. Проблема юрисдикционного контроля за законностью административной деятельности затрагивалась в трудах видных российских государствоведов и административистов А. С. Алексеева,.

B.М.Гессена, А. И. Елистратова, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского,.

C.А.Корфа и других. Различным ее аспектам были посвящены научные исследования многих представителей теории государства и права, науки административного и гражданского процессуального права: М. Г. Авдюкова, С. Н. Абрамова, Д. Н. Бахраха, В. Н. Бибило, В. Я. Бойцова, В. В. Бойцовой, А. Т. Боннера, С. Н. Братуся, В. М. Горшенева, А. А. Добровольского, П. Ф. Елисейкина, В. В. Ершова, М. Д. Загряцкова, Н. Б. Зейдера, В. П. Кашепова, В. Т. Квиткина, А. Т. Клейнмана, А. Ф. Козлова, Б. Р. Левина, Л. Ф. Лесницкой, И. И. Мартинович, А. А. Мельникова,.

A.В.Мицкевича, Л. А. Николаевой, М. И. Пастухова, Н. Н. Полянского,.

B.И.Ремнева, В. М. Савицкого, В. В. Сажиной, Н. Г. Салищевой, В, Д. Сорокина, М. С. Строговича, М. С. Студеникиной, А. Г. Тиковенко, Ю. А. Тихомирова, М. К. Треушникова, Н. Ю. Хаманевой, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота, В. Н. Щеглова, Б. Н. Юркова и других. Данная проблема была предметом научного анализа многих зарубежных авторов: Г. Брэбана, Ж. Веделя, М. Вольфа, Р. Драго, С. Завадского, А. Зелинского, М. Лесажа, Г. Ресса и других.

НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА. Нормативной основой работы является действующее законодательство, регулирующее организацию и деятельность органов исполнительной власти, устройство российской судебной системы и ее функции по рассмотрению дел административно-правового характера. Дореволюционное законодательство, законы советского периода и законодательство зарубежных стран исследуется соответственно в целях исторического и сравнительно-правового анализа научной проблематики диссертации.

ЭМПИРИЧЕСКАЯ ОСНОВА. Эмпирической основой работы выступает опубликованная судебная практикаархивные материалы Московского областного, городского судов, а также Чертановского межмуниципального народного суда Южного административного округа г. Москвырезультаты проведенных автором обобщений судебной статистики Министерства юстиции Российской Федерации.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной науке обосновывается концепция института административной юстиции как самостоятельной ветви судебной власти, осуществляющей свои юрисдикци-онные полномочия на основе системной организации и в условиях функционирования принципа разделения властей. С учетом современного уровня развития научных знаний, анализа зарубежного опыта, действующего законодательства и судебной практики дается новое обоснование необходимости создания административной юстиции по ее континентальной модели.

На защиту выносятся следующие положения: -Административная юстиция должна стать самостоятельной ветвью судебной власти, построенной на принципах системной организации. то есть с необходимым набором всех ее институциональных компонентов: организационной структурой, специальной компетенцией и соответствующей процедурой разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений;

— Потребность в образовании органов административной юстиции обусловливается принадлежностью российского права к континентальной правовой системе, в рамках которой дифференцируются не только юрисдикционные функции судебной власти, но и другие ее элементы, включая структурное устройство судов и процедуру рассмотрения подведомственных им дел.

— Административная юстиция должна осуществляться специализированными юрисдикционными органами. Образование их следует отнести к совместному ведению исполнительной власти в лице ее высшего руководителя и судейского самоуправления. Это обеспечит превращение ее структурных подразделений в централизованную систему, гарантирующую проведение единой судебной практики в публично-правовой сфере.

— Высший Административный Суд РФ должен формироваться непосредственно Президентом страны. Судьи нижестоящих звеньев назначаются на должность также Президентом, но по представлению Председателя Высшего Административного Суда, основанному на заключении соответствующей квалификационной коллегии. При этом все судьи выполняют свои функции на профессиональной основе.

— Административный суд разрешает возникший конфликт только на той стадии, когда будут исчерпаны все возможные средства для контроля за законностью обжалованного акта в рамках другой ветви властиисполнительной. Поэтому обязательной предпосылкой для обращения к суду должна стать проверка названного акта в административном порядке.

— Предметом судебного исследования в делах данной категории будет соответствие обжалованного властного акта требованиям текущего законодательства. Эта особенность позволяет отнести функции такого рода не к правосудию, а к юрисдикционному контролю суда за законностью действий носителей исполнительной власти.

— Конфликт между гражданином и исполнительной властью необходимо разрешать с помощью самостоятельного процессуального средства. В действующее законодательство следует ввести понятие «административный иск». Таковым является притязание заинтересованного лица к суду с требованием о защите права, нарушенного действия-ми (бездействием)органов и должностных лиц, представляющих в государстве названную ветвь власти. Его характеристики будут принципиально отличаться от соответствующего средства правовой защиты в исковом судопроизводстве. В частности, данное притязание будет иметь не материальную, а исключительно процессуально-правовую природу-ему будет присущ специфический адресат и особая правовая цель — отмена или изменение властного акта.

— Заимствование административным судопроизводством различных институтов искового процесса будет продуктивным только при том непременном условии, когда административная юстиция окончательно оформится как самостоятельная ветвь судебной власти со всеми ее системными элементами. В этом случае указанные институты получат самостоятельное правовое содержание.

— В ходе осуществления административным судом функций юрисдикционного контроля ведущую роль играет оценка им прежде всего и главным образом правовой стороны дела. Фактические обстоятельства суд устанавливает лишь в той мере, в какой они имеют юридическую значимость для управленческого акта и его автора — органа исполнительной власти или соответствующего должностного лица.

— Бремя доказывания имеющих юридическое значение для исхода дела обстоятельств возлагается в административном судопроизводстве на автора властного акта. Именно ему следует убедить суд, что его решение вынесено в полном соответствии с требованиями действующего законодательства. При этом административный суд может самостоятельно истребовать необходимый доказательственный материал.

— Движение судебного процесса проходит под непосредственным руководством административного суда, поэтому орган судебной власти, в случае, когда конфликтующие стороны не явились в судебное заседание и когда обстоятельства дела для него полностью ясны, вправе вынести по делу заочное решение.

— При вынесении решения административный суд основывается на всей совокупности обстоятельств дела и, руководствуясь своим внутренним убеждением, может выйти за пределы заявленного требования, если посчитает это необходимым для охраны прав и интересов заявителя^ равно — всего публичного правопорядка.

— В административном судопроизводстве необходимо ввести институт судебного приказа. Если судья сочтет, что нарушение прав заинтересованного лица очевидно, он может издать мотивированный приказ, которым предпишет органу исполнительной власти немедленно устранить допущенное нарушение. Последний вправе в установленный срок потребовать проведения разбирательства дела в административном суде. Когда продолжающееся исполнение властного акта может нанести серьезный, трудновосполнимый ущерб правам заинтересованных лиц, суд может, до окончания разбирательства дела, по собственной инициативе либо по инициативе заявителя, приостановить действие такого акта.

— Применительно к административному судопроизводству и с учетом предлагаемой системы административных судов представляется целесообразным, дополнительно к уже существующим способам проверки законности актов судебной власти, ввести такой способ контроля судебных постановлений как апелляция. В подобном порядке должны обжаловаться все не вступившие в силу судебные решения, вынесенные по первой инстанции, за исключением решений Высшего Административного Суда.

— В случае неисполнения вынесенного по делу решения административного суда последний вправе наложить на должностное лицо, по вине которого это произошло, штрафные санкции, а также поставить вопрос о применении к нему предусмотренных действующим законодательст вом мер дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения.

ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ. Содержащиеся в диссертации теоретические положения могут быть использованы при определении перспектив института административной юстиции в России, а также в ходе реформирования всей российской правовой системы, в том числе при разработке проектов Административно-процессуального кодекса РФ и Закона об административных судах-для создания необходимой правовой базы функционирования соответствующих институтов, что в конечном счете будет способствовать усилению защиты прав и свобод граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов административного и гражданского процессуального права. для разработки учебной программы курса административно-процессуального права. Предложения диссертанта могут быть использованы также при определении основных направлений совершенствования судебной практики по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Основные положения диссертации изложены в опубликованных автором научных работахидеи автора в соответствующей области неоднократно излагались в научных сообщениях на заседаниях кафедры административного и международного права Гродненского государственного университета им. Я.Купалы.

Результаты дисссертационного исследования апробировались на следующих научно-практических конференциях:

1.Республиканская научно-практическая конференция «Конституция Республики Беларусь и реформирование правовой систе-мы"(Гродно, 27−28.04.95.).

2. Международная научно-практическая конференция «Конституционный процесс в Республике Беларусь"(Гродно, 26−27.04.96.).

3.Республиканская научно-практическая конференция «Правовая реформа в Республике Бела-русь:опыт, проблемы, перспективы"(Гродно, 24−25.04.97.).

4.Международный «Круглый стол» на тему:"Конституционный процесс в Республике Беларусь: современное положение и перспективы развития"(Гродно, 31.10.97.).

5.Международная научно-практическая конференция, посвященная 20-летию юридического ф-та ГрГУ им. Я.Купалы «Юридическая наука и образование в Республике Беларусь на рубеже 20−21 веков"(Гродно, 22−23.04.98.).

Заключение

.

Организация всех ветвей власти в государстве на началах разделения есть продукт гражданского общества, сознающего высокую ценность правовых институтов. Это именно тот способ, посредством которого общество оберегает свои правовые ценности. Все три основные ветви власти, взятые вместе, представляют собой известную систему, обладающую особенностями, присущими образованиям такого рода. Во-первых, она состоит из отдельных, относительно самостоятельных элементовво-вторых, они все связаны между собой определенными отношениямив-третьих, все они представляют собой целостное, интегра-тивное единство, обеспечивающее режим функционирования государства, построенного на правовых началах. Важнейшим элементом данной системы является судебная власть, которая, будучи образованием аналогичного типа, включает ряд относительно самостоятельных компонентов: юрисдикционные полномочия, структурную организацию осуществляющих данные полномочия органов и процедуру рассмотрения ими дел различных категорий.

Одной из ведущих функций суда в правовом государстве является контроль за законностью действий органов и должностных лиц исполнительной власти. Посредством данной функции общество легитимирует публичную власть, превращая суд в эффективное средство защиты основных социально-политических прав и свобод граждан. Логика развития судебной власти заключается в том, что каждая из ее функций также должна быть организована на началах системности.

История развития института контроля за законностью государственного управления в России свидетельствует о том, что на протяжении нескольких десятилетий законодатель, нормируя порядок рассмотрения публично-правовых конфликтов, шел только в одном направлении — по пути создания специализированных юрисдикционных органов. Именно в этом смысле можно говорить о российской национальной юридической традиции, которая удерживалась в отечественном праве вплоть до начала 20-х годов нынешнего столетия, пока не была в силу различного ряда причин прервана.

При всех различиях судебного контроля за законностью действий органов исполнительной власти в странах Западной Европы, организация данного института в названных странах обладает рядом общих признаков, позволяющих говорить о единой континентальной модели административной юстиции. Для нее характерно то, что административная юстиция функционирует как самостоятельный институт, системная организация которого четко прослеживается по всем основным его системным параметрам. Отечественный институт контроля судебной власти за законностью государственного управления должен соединить в себе основные характерные черты названной выше модели. В законодательном порядке необходимо создать структуру специализированных административных судов, определить предмет их ведения и соответствующие правила рассмотрения ими дел, возникающих из административно-правовых отношений. Тем самым будет создана самостоятельная ветвь судебной власти — административная юстиция в ее классическом континентальном варианте. Именно такая модель будет отвечать публично-правовой природе социальных отношений, выступающих предметом судебной юрисдикции в административных делах.

Полномочия суда в административных делах являются по своей сущности юрисдикционным контролем за соответствием обжалованного управленческого акта требованиям действующего законодательства, которое регулирует статус носителей исполнительной власти и их функциональные обязанности в сфере государственного управления. Поскольку правомочием в отношениях данного типа обладает только одна из сторон, то именно ее поведение, в котором проявила себя вовне воля властвующего субъекта и которая нашла свое выражение в административном акте, и должно быть предметом ведения суда. В силу этого конфликт такого рода не может быть спором о праве в том виде, в каком он присутствует в делах искового судопроизводства. Вместе с тем, диссертант считает допустимым при определенном условии легализацию понятия «административный спор». Условием это является окончательное оформление административного судопроизводства как самостоятельной ветви судебной власти с полным набором соответствующих системных компонентов. В этом случае смысловое содержание данного термина бу дут иметь значение только для указанного вида судопроизводства, и «административный спор» не будет отождествляться с традиционным гражданским спором.

Диссертант исходит из того, что рассуждения о формах защиты права в любой из возможных областей судебной юрисдикции можно считать корректными только при условии, если они будут опираться на природу материальных отношений, внутри которых возникает соответствующий конфликт. Исковое судопроизводство является адекватной формой защиты интересов субъектов указанных правоотношений лишь в той степени, в какой последние, в свою очередь, будут иметь соответствующие экономическое содержание, обусловленное товарным характером защищаемых их участниками материальных благ. Нормы этого вида производства представляют собой способ разрешения как имущественных, так и связанных с ними неимущественных споров субъектов товарно-денежного оборота и мало пригодны для разрешения конфликтов, возникающих в иных сферах социальной жизни, в частности, в сфере контроля за законностью действий органов исполнительной власти. Административные дела складываются в системе отношений, существенно отличающейся от той, которая лежит в основании традиционных гражданско-правововых споров. В отличии от последних, они лишены главного, того, что сближает указанные споры между собой — экономического содержания.

Административная юстиция представляет собой форму реализации судебной власти в сфере публичного права, где не действует принцип юридического равенства субъектов материально-правовых отношений. Поэтому в той мере, в какой природа материального гражданского права обусловливает необходимые процессуальные средства его защиты, в такой же мере и природа административно-правовых норм должна определять адекватную судебную процедуру для разрешения конфликтов, возникающих в области отправления публичной власти. Судебный контроль за законностью административной деятельности должен осуществляться на основе самостоятельных процессуальных норм. Учитывая российские национальные правовые традиции и принимая во внимание консерватизм языка процессуального закона, наиболее перспективным вариантом совершенствования этой стороны организации судебной власти является как выработка оригинальных процессуальных положений, так и заимствование ряда институтов искового судопроизводства. При этом положения последнего будут иметь для административной юстиции субсидиарное значение-его нормы будут применяться только в тех случаях, когда законодатель оставляет тот или иной процессуальный вопрос неурегулированным.

Процесс образования органов административной юстиции должен быть поэтапным. Начать следует со специализации судей действующих судов. Затем в рамках существующей судебной системы целесообразно выделить коллегии по административным делам. Наконец, после того как общими судами будет накоплен определенный опыт работы по делам данной категории, а само их количество увеличится, необходимо будет перейти к формированию отдельной системы административных судов.

Следует принять специальный Закон «Об административных судах». В нем следует решить главные вопросы судебного устройства и судопроизводства отечественной системы административной юстиции. Первым звеном данной системы должны стать районные административные суды. Вторым — административные суды субъектов РФ (Верховный суд соответствующего административно-территориального образования, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа)-в пределах своей компетенции последние должны рассматривать дела в качестве суда первой и второй инстанции. Третьим звеном данной системы должен стать Высший Административный суд РФ, который должен осуществлять юрисдикционные функции в качестве суда первой инстанции, а также быть вышестоящей инстанцией по отношению к судам субъектов федерации. В порядке правового эксперимента необходимо создать систему административных судов в одном из российских регионов. Это позволит на практике показать эффективность функционирования данной ветви судебной власти, построенной на принципах системной организации.

Создание российской административной юстиции должно повлечь за собой соответствующую научную разработку целого ряда проблем, связанных с функционированием данного института. Наиболее перспективными в этом смысле будут, с точки зрения диссертанта два направления. Первое из них обусловлено процессуальным элементом этой ветви судебной власти. Необходимо осуществить научный анализ таких процессуальных вопросов административного производства, как средство обращения за судебной защитой, судебная подведомственность, порядок судебного доказывания, пределы законной силы решения суда по делу, способы проверки такого решения и др. Второе направление связанно с процедурным компонентом текущей управленческой деятельности. Опыт показывает, что, чем выше уровень нормативного регулирования данной стороны государственного управления, тем легче дается переход к созданию органов административной юстиции и, наоборот, чем менее развит такой элемент, тем больше трудностей на пути к образованию самостоятельных органов юрисдикционного контроля. Поэтому совершенствование соответствующих функций суда в области публичного права должно идти параллельно развитию норм, регулирующих процедуру административной деятельности. Этот процесс также нуждается в научном осмыслении.